М. П. Афанасьев Ответственный редактор

Вид материала

Документы

Содержание Применение методов и принципов сетевого права для совершенствования межбюджетных отношений российской федерации

Подобный материал:

• М. Л. Энтин (руководитель проекта, ответственный редактор), М. Е. Юрьев, 2654.81kb.
• Вспомогательные исторические дисциплины в пространстве гуманитарного знания, 60.56kb.
• А. С. Панарин (введение, разд. I, гл. 1-4) (ответственный редактор); профессор, 6034.52kb.
• А. Н. Соловьева Ответственный редактор: доктор филологических наук, профессор пгу имени, 5937.63kb.
• Оппозиция, 4805.58kb.
• Б. Б. Бадмаев (ответственный редактор), М. А. Ербаева, О. В. Брандлер, 1338.44kb.
• Гриневич Геннадий Станиславович – Праславянская письменность, 8050.06kb.
• Н. А. Акатова ответственный редактор, 524.95kb.
• Кодексу российской федерации (постатейный), 15526.4kb.
• Б. М. Бернштейн За чертой Апеллеса, 679.73kb.

ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ И ПРИНЦИПОВ СЕТЕВОГО ПРАВА ДЛЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Степанчук Т.И.,

студентка 4 курса, специальность «Финансы и кредит»,

«Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации», г. Москва.

Научный руководитель – Голоскоков Л.В., д.ю.н., профессор,

заведующий кафедрой «Финансовое и бюджетное право»

АбиК Минфина России.

Электронный адрес: tai7473@yandex.ru

Контактный телефон: +7 9266873723


Несмотря на то, что современная система межбюджетных отношений начала формироваться с 1994 года¹, в настоящее время их совершенствованию придается огромное значение. Как замечает директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации А.В. Юрин, «межбюджетные отношения – один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения – обеспеченность бюджетными услугами»². Повышенный интерес к этой теме возник в результате изменения социально – экономической ситуации в период кризиса 2007-2010 г.г., поэтому на государство возложена ответственность по оказанию социально-экономического развития регионов. Такая поддержка оказывается с помощью развития системы межбюджетных отношений, которые получили актуальное значение в настоящее время.

Для начала поясним, что такое межбюджетные отношения. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»³.

Однако существует множество авторов, которые дополняют, уточняют или критикуют данную формулировку. Так, например, А.С. Колесов выдвигает еще одно определение. «Сущность межбюджетных отношений состоит в том, что они представляют собой неотъемлемую часть бюджетной политики государства и являются первичным, государствообразующим и бюджетообразующим направлением этой политики, призванным обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления, и, кроме того, перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным выше центром всех денежных средств, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри её иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления»¹.

Со многими характеристиками межбюджетных отношений можно согласиться, однако если иметь в виду, что они не в полной мере отражают всю суть этих отношений. В свою очередь можно предложить другой вариант понимания межбюджетных отношений: это отношения между различными органами власти по разграничению доходных и расходных обязательств, а также по межбюджетному регулированию: выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она ниже минимально необходимого уровня, а также по возмещению бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, возможному долевому участию бюджетов вышестоящего уровня по расходам нижестоящих бюджетов, то есть стимулирование приоритетных направлений расходования средств этих бюджетов.

Таким образом, межбюджетные отношения характеризуются не только отношениями между различными уровнями власти и управления по поводу распределения доходов и расходов, но и охватывают все этапы бюджетного процесса и уровни бюджетной системы².

Как видно, главные проблемы совершенствования межбюджетных отношений состоят в том, что такого рода отношения рассматриваются «весьма узко, только на уровне взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в виде распределения трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий) и бюджетных кредитов, а также на уровне аналогичных взаимоотношений между бюджетами субъектов РФ и бюджетами местного самоуправления»³. Как показывает анализ нормативно-правового обеспечения: «в законодательстве много пробелов и неточностей»⁴, поэтому в будущем имеет смысл дать более полное определение и закрепить его в официальном документе.

Таким образом, в современных условиях межбюджетные отношения в Российской Федерации продолжают оставаться несовершенными и не решают многие финансовые проблемы на должном уровне региональных и местных органов власти. Поскольку «с помощью межбюджетных отношений осуществляется регулируемое финансовое обращение между структурами самого государства»¹, огромное значение имеет регулирование и преодоление проблем, порожденных этими отношениями, что в свою очередь обеспечит эффективное управление финансовыми ресурсами. При этом важное значение Бюджетного кодекса РФ заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых выделены в самостоятельную главу².

В связи с этим, первостепенное значение совершенствования межбюджетных отношений имеет правовое регулирование, которое представляет собой деятельность государства по изданию юридических норм в целях обеспечения механизма взаимодействия Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и их уполномоченных органов власти в бюджетной сфере³. Помимо этого, необходимо также предусмотреть решение вопросов в организационном плане, поскольку в зависимости от того, как будут реализованы задачи и цели правового регулирования на практике, будет осуществляться весь бюджетный процесс.

Как полагает Р.Р. Ягофаров, «именно в этой области правового регулирования к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего бюджетного законодательства, так и целым набором более сложных факторов, таких как реформирование межбюджетных отношений, незавершенность преобразований в области административно-территориального устройства России»⁴.

На наш взгляд, в настоящее время наибольший эффект может дать применение методов сетевого права. Поскольку точного определения сетевого права, закрепленного в официальном документе, пока не существует, можно лишь опираться на формулировки разных авторов, придерживающихся направления развития и внедрения сетевого права.

Как отмечает Л.В. Голоскоков, «под сетевым правом мы будем понимать право, которое будет регулировать общественные отношения, в электронных сетях различных видов и/или с помощью электронных сетей, поскольку такие общественные отношения чаще всего могут иметь свои особенности: высокая скорость протекания правовых процессов и процедур, исключительно адресное применение отдельных норм права в отношении конкретных субъектов права в сети, где незарегистрированных субъектов быть не может, возможность правового регулирования некоторых правоотношений в режиме реального времени на основе мгновенной действующей правовой обратной связи, упреждающее правовое регулирование»¹.

Таким образом, имеется смысл развивать, внедрять и применять наряду с правовым регулированием межбюджетных отношений и сетевое регулирование, которое будет служить дополнительным средством совершенствования обозначенных отношений. Для реализации этих целей рассмотрим некоторые методы формирования сетевого права, предложенные Л.В. Голоскоковым.

Исходя из концепции сетевого права, ее основополагающий метод заключается в том, что «использование сетевых технологий для комплексной автоматизации процессов правотворчества и правореализации должно применяться с целью мгновенного доведения созданной нормы до субъекта и исполнения её средствами автоматики точно так, как она задумалась создателем»². То есть, в целях совершенствования межбюджетных отношений этот метод может обеспечить своевременное принятие соответствующих законов и нормативных актов в режиме реального времени и их коррекции и реализации на основе применения мгновенной действующей прямой и обратной правовой связи. Это позволит решить проблемы затяжного характера законодательной деятельности и отставания в вопросах правового регулирования ряда групп бюджетных отношений.

Первым методом в рамках сетевого права является «общий метод – интеграция информационных технологий с правовыми процессами – для достижения частичной автоматизации некоторых правотворческих и правоприменительных процессов»³. Это позволит закрепить единые стандарты нормативно-правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования межбюджетных отношений, чтобы исключить дублирование норм федерального бюджетного законодательства и сформировать единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям, что позволит реже вносить изменения в механизмы распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий.

Вторым методом выступает частный метод – «интеграция герменевтических методов с информационными технологиями, обеспечивающими работу с текстами и базами данных, – для проведения частично-автоматизированного анализа правовых норм с целью выдачи исследователю информации о коллизиях норм права и упрощения правотворческого процесса»¹. Это в свою очередь «обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований»².

Также следовало бы включить в официальные тексты законов в электронном формате помимо ссылок и связей, имеющихся между нормами, примеры наиболее сложных и противоречивых случаев по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса. Поэтому наряду с законами и статьями в электронном формате, должны присутствовать интегрированные хранилища примеров, в которые можно было бы легко переходить для ознакомления с исходными документами и с заключениями, решениями суда по этим делам. Такое нововведение позволит в будущем не допускать разных решений по одинаковым спорным вопросам в различных регионах страны, как это происходит в настоящее время.

Однако наряду с методами важную роль играют и принципы сетевого права. Так наиболее общим принципом построения права, согласно Л.В. Голоскокову, является «принцип дополнения к существующему праву, а в определенной перспективе … замещения права сетевым правом в отдельных сферах, областях, точках, но сложно сказать, что это может происходить в целых отраслях права»³. Необходимо осуществлять постепенный переход осуществления бюджетных процессов на новый уровень регулирования, с использованием электронных сетей, информационных технологий, на основе применения сетевого права.

«Второй принцип – принцип структурного единства будущего законодательства, в котором задать новую структуру права сможет идея сетевого права»⁴. Этот принцип, по мнению Л.В. Голоскокова, приведет к «постепенному перемещению всё большей и большей части элементов норм права в сферу сетевого права, в которой именно за счёт наличия сети будет возможно автоматизированное, автоматическое или полуавтоматическое регулирование некоторых правовых отношений в киберпространстве»¹. Таким образом, регулирование межбюджетных отношений станет возможным в новой сфере – киберпространстве, что позволит в свою очередь оперативно справляться с нарастающими проблемами регионов.

«Третий принцип может быть сформулирован как принцип необходимости разработки внутренне непротиворечивого законодательства»². Как говорилось выше, необходимо дать наиболее конкретную трактовку нормам права, дабы не избежать двоякого его толкования. Для этого требуется, на наш взгляд, разработать и применить программу, которая смогла бы в фоновом режиме отыскивать в законах, иных нормативно-правовых актов возникающие противоречия и выдавать обнаруженные неточности проверки специалистами, которые могли бы далее подготавливать соответствующие поправки в законодательство.

Четвертый принцип говорит об «обязательности государственной регистрации всех сделок и движений капиталов в режиме реального времени»³. В разрезе межбюджетных отношений это можно представить в виде предоставления межбюджетных трансфертов, регулирование которыми должно быть обеспечено этим принципом. На основе такой регистрации необходимо создать единую базу субъектов бюджетных правоотношений, чтобы в случаях правонарушений было возможным контролировать последующие действия таких нарушителей.

На основе рассмотренных принципов, на наш взгляд, можно выдвинуть еще один и обозначить его как – принцип единства и контроля обслуживаемой информации. Предполагается создание отдельного института, либо органа, отдела, департамента занимающегося разработкой, внедрением и осуществлением норм, элементов, принципов сетевого права в наиболее весомые области права (бюджетное, финансовое, гражданское, административное и др.). Этот орган должен иметь в своем распоряжении все хранилища данных по отраслям, разделам и сферам применения, а также следить за их внедрением, оперативным обновлением, контролем и их последующем применением. Таким образом, вновь образуемая информация должна стекать в единый центр, для дальнейшего распространения среди подведомственных органов, учреждений, органов власти и населения. При этом вся информация должна передаваться в электронном режиме по сети через единые информационно-интеллектуальные каналы. Министерству финансов РФ в рамках своих полномочий стоит заняться созданием координационного центра по осуществлению межбюджетных отношений с использованием идей сетевого права. Дальнейшее развитие этого принципа приведет к довольно упрощенному виду применения сетевого права к другим основополагающим разделам бюджетного процесса.

Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р¹ была принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года в связи с «экономическим кризисом, который охватил весь мир и особенно Европу»². Мероприятия данной Концепции в первую очередь связаны с совершенствованием системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущие годы.

Развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

– установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

– создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

– корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

– совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

– дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»³.

Решение предложенных задач по совершенствованию межбюджетных отношений «позволит установить стабильные и долговременные принципы формирования межбюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образований, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу»⁴. Для этого в свою очередь необходимо в гораздо большей степени применить информационно-коммуникационные технологии (далее – ИКТ), а также элементы и методы сетевого права, поскольку современное развитие межбюджетных отношений предъявляет повышенные требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна строиться на основах применения ИКТ, которые:

– «повысят доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах;

– создадут инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;

– обеспечат интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

– усилят взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров. Работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

– позволят осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности»¹.

Помимо вышесказанного в целях совершенствования межбюджетных отношений, как мы полагаем, на основе ИКТ необходимо также:

– создать единую базу субъектов бюджетных правоотношений, для предотвращения правонарушений;

– создать и развить прозрачные механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов посредством введения в соответствующих государственных органах ИКТ;

– создать информационную базу статистических показателей, характеризующих наиболее важные стороны жизни населения, с целью преодоления межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации;

– сформировать единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям, что позволит реже вносить изменения в механизмы распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий органов власти.

Очевидно, что дальнейшее развитие и совершенствование межбюджетных отношений всё больше будет зависеть от внедрения новейших информационных технологий и развития применимых к бюджетному праву методов и принципов сетевого права. В свою очередь такого рода информационная поддержка обеспечит решение вопросов финансового благополучия региона и выбора наиболее рациональных вариантов, отвечающих политике власти.

Таким образом, совершенствование межбюджетных отношений на основе применения сетевого права обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.


Список литературы

1. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения в ближайшей перспективе // Бюджет. 2010. № 7.

2. Беткараев С.Б. О сущности и принципах межбюджетных отношений // Финансы и Кредит. 2009. № 21.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

4. Голоскоков Л.В. Теория сетевого права: Монография / 2-изд., перераб. и доп. – М.: изд. Академии бюджета и казначейства, 2010. 230 с.

5. Давыдова Л.В. Направления повышения качества межбюджетных отношений // Финансы и Кредит. 2007. № 7.

6. Колесов А.С. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации. Москва: Финансы, 2007.

7. Колесов А.С. Межбюджетные отношения в Российской Федерации и пути их совершенствования / Федеративные отношения и рациональная социально-экономическая политика. М., 2000. № 6.

8. Мысин П. Развитие функций межбюджетных отношений. Экономист. 2008. № 3.

9. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

10. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 12.11.2010) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720.

11. Саттарова Н.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений / Н.А. Саттарова, А.А. Сатарова. Казань: Изд-во «Познание» института экономики, управления и права, 2010.

12. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Монография. М.: Национальный институт бизнеса, 2003.

13. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях [Электронный ресурс] // garant.ru: информационно-правовой портал. 2011. 20 февраля. URL: ссылка скрыта

14. Ягофаров Р.Р. Правовое регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета: диссертация Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010.