1 Встатье рассматриваются вопросы соотношения

Вид материала

Документы

Содержание Отличие административного метода от метода восходящего подчинения.

Подобный материал:

• Встатье рассматриваются вопросы применения технологии виртуальной реальности в образовании, 123.72kb.
• Встатье рассматриваются вопросы профориентации лиц с ограниченными возможностями, анализируются, 100.16kb.
• В. Ф. Санин Встатье рассматриваются вопросы оценки межличностных отношений в производственном, 262.12kb.
• Н. И. Рамза Встатье рассматриваются вопросы, связанные с применением тренинговых статегий, 88.03kb.
• Аннотация Встатье рассматриваются вопросы идентификации и управления банковскими рисками,, 73kb.
• К. Р. Пиотровская Встатье, впервые, 825.24kb.
• Встатье сопоставляются прогностические возможности и ограничения современных методологических, 19.76kb.
• Встатье рассматриваются основные направления в совершенствовании производства сливочного, 76.74kb.
• Встатье рассматриваются устройство определения относительного фазового сдвига, выполненное, 24.6kb.
• Примерные вопросы к зачету, 14.99kb.

Отличие административного метода от метода восходящего подчинения.

О системе власти в Российской Федерации однажды очень популярно выска­зался бывший президент РФ Б.Н. Ельцин. Он говорил примерно следующее: пира­мида власти у нас устроена недемократично, всё сверху; а надо так, чтобы всё шло снизу: местный совет делегирует часть своих полномочий районному, районный делегирует часть полномочий областному, а областной — центральному руково­дству страной. В сущности, президент РФ отражал именно проявление двух мето­дов правового регулирования: административного, характерного для администра­тивно-командной системы общественных связей, при которой вектор власти на­правлен сверху вниз, и метода восходящего подчинения, характерного для консти­туционного (государственного) права, при котором вектор власти направлен снизу вверх. Юристу ясно, что это две разные отрасли права! По данному критерию они и отличаются.

Учебники государственного права, однако, обычно каких-либо указаний на корреспондирующий данной отрасли права метод правового регулирования не упоминают. Характерным примером является позиция профессора Основина В.С., который считал, что методологической основой науки советского государственного права является марксистско-ленинская диалектика [20, с. 13]. В советской правовой литературе практически нет и не упоминается метод восходящего подчинения, по­скольку для концепции власти того периода ему нет места. Предполагалось, что власти заботятся о благе народа, для недоверия властям нет никаких оснований, какие либо приемы контроля народа за своими властями не уместны. Это советский патерналистский подход к оценке роли власти.

Ю.А. Тихомиров при проведении различия между конституционным и админи­стративным правом пытается это сделать методом перечисления институтов кон­ституционного права [29, с. 100-101]. Его классификация практически верна, не­достатком является только отсутствие критерия такой классификации, что позволя­ет другим исследователям сделать иное перечисление институтов конституционно­го права. Недостаточность теории Ю.А. Тихомирова о методах правового регули­рования, проявляющаяся в вопросе и о соотношении конституционного и админи­стративного права, можно увидеть, например, из следующей его фразы: «Как вид­но, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие ин­ституты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Прави­тельства. В конституционном праве закреплены его основные элементы — природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ «О Правительстве РФ», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом» [29, с. 101]. Так какая же, в конце концов, отрасль права должна изучать статус Правительства, а ещё более важный вопрос, каким образом построить законодательство, чтобы отразить разнохарактерные стороны статуса Правительства? Ответ, на мой взгляд, может дать только признание наличия специфического метода правового регулирования, принадлежащего отрасли конституционного или государственного права — метода восходящего подчинения.

Из-за отсутствия специфического метода для отрасли конституционного права большинство ученых конституционалистов дают определение этой отрасли мето­дом перечисления. Например, В.И. Иванова даёт следующее определение отрасли конституционного права: «Конституционное право как отрасль права в узком смысле есть совокупность юридических норм, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на основании и по поводу осуществления государственной власти. Конституционное право как отрасль права в широком смысле есть совокупность юридических норм, которые в соответствии с волей го­сударства закрепляют и регулируют основы конституционного строя, основы пра­вового положения личности, территориальное устройство государства, систему, порядок организации и деятельности всех государственных органов, основы мест­ного самоуправления, способы принятия и изменения Конституции» [13, с. 5-6]. Какого-либо упоминания о методе, благодаря которому можно отделить отрасль конституционного права, в частности, от норм административного права, в её учеб­ном пособии не содержится. Отсутствуют такие упоминания и у цитированных ею иных ученых в области конституционного права. Надо сказать, что вообще опреде­ление методом перечисления — не вполне научный способ обобщения. Каждый следующий желающий всегда найдет необходимым добавить в такое определение ещё и то, что хочется именно ему.

Догматически подходя, можно утверждать, что определение В.И. Ивановой почти не оставило места административному праву как отрасли, также занимаю­щейся изучением вопросов осуществления государственной власти. Вместе с тем административное право в сравнении с государственным является хотя и зависи­мым, но всеохватным. Н.Ю. Хаманева не без основания высказалась об админист­ративном праве как о «ведущей отрасли правовой системы Российской Федерации» [30, с. 7]. Проблему помощи распределению правового материала между двумя от­раслями, государственным и административным она относит к первому, приори­тетному направлению развития науки административного права [30, с. 5], связан­ному с его дальнейшей систематизацией и кодификацией.

Метод восходящего подчинения [11, с. 31-35], реординации [16, с. 225], заклю­чается в таком положении и взаимосвязях субъектов права, когда власть исходит от народа. Все властные полномочия властей имеют своим изначальным происхожде­нием либо прямую волю, либо молчаливое согласие населения, народа, управляе­мых. В буржуазной демократии считается, что народ является единственным ис­точником власти, носителем суверенитета; когда народу не нравится какой-либо деятель, строй или порядки, он вправе свергнуть любого диктатора, освободиться от любых мешающих его развитию пут.

Сущностную разницу правоотношений по формированию государственных органов и по реализации этими органами предоставленной им власти приводит Н.М. Казанцев: «Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация как единоправный публично-правовой субъект госу­дарства, иначе — народ. Избранные лица, равным образом и государственные слу­жащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, реализуют не своё собственное, субъективное право, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права как естественного права учредителя государства — народа, учреждённому государству в целом. Это никак не означает доверения этого суверенного права отдельным государственным органам и институтам. В нашем случае таким субъектом публичного права стано­вится государство, представляющее своего учредителя — российский многонацио­нальный народ, его конституционного законодателя, суверена» [14, с. 12-13].

И далее Н.М. Казанцев говорит: «Так, институт участия граждан в ведении государственных дел, установленный выше приведенным Пактом², в Декларации³ получил развитие в виде института участия граждан в управлении страной. Инсти­тут ведения государственных дел государственными служащими стал соединен с институтом государственного управления через посредство института участия гра­ждан в публичных делах государства» [14, с. 13]. Точнее, Пакт не устанавливает права граждан, а он отражает всемирную закономерность того, что в конечном сче­те граждане формируют свое государство. Но главное, это то, что Н.М. Казанцев констатирует принципиальную разницу в методе властвования — политическом и административном, что по существу и отражает проявление (в моей трактовке) ме­тода восходящего подчинения в первом случае и метода административно-правового во втором.

Таким образом источник власти — народ. Отсюда и метод правового регули­рования. Народ предоставляет полномочия властвовать над ним тем или иным спо­собом (в буржуазном обществе выборами, в Великом Новгороде начала второго милениума в том числе и приглашением на княжение любого лица, подходящего по характеристикам⁴, и тем самым на практике реализуется метод восходящего под­чинения. Метод правового регулирования, восходящее подчинение, отражает такое соотношение субъектов правоотношения, когда «нижестоящий» субъект имеет власть по отношению к «вышестоящему», вектор власти направлен снизу вверх. Такое положение характерно для отрасли государственного права.

Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования влечёт следующие последствия в проекции на право: к области го­сударственного (или конституционного, как принято называть его сейчас) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: ста­тус выборщиков (электората), право объединения в партии, проведение выборов, функционирование представительных органов, деятельность законодательной вет­ви власти, процедура отзыва полномочий⁵, публично-правовая ответственность. Но дальше — формирование государственного аппарата, сколько министерств, нужно ли правительство — это уже вопрос действия избранной власти, и она может из­брать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти, ветвь исполнительной власти, уже ти­пично должна относиться к области административного права. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт. Признание метода восходящего подчинения даёт возможность четче структурировать всю правовую материю как для преподавания, так и для практического законотворчества,

Некоторые ученые квалифицировали договоры о разграничении компетенции ме­жду органами власти РФ и органами ее субъектов как административные [2, с. 215], в то время как это конституционные вопросы. Относительно легко это определить, применяя метод восходящего (конституционного) или нисходящего, администра­тивного, подчинения. В этом отношении имеется постановление Президиума Вер­ховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. [8, с. 1-2] с формулировкой: «полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ (ст. 71 Конституции РФ), не могут быть переданы субъекту РФ на основании договора». Казус заключался в том, что Хабаровская краевая Дума законом от 31 октября 1996 г. ввела лицензирование деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов и предусмотрела административную ответственность за нарушение этих правил. Суд аргументировал своё решение тем, что перечень лицензируемых видов деятельности согласно ст. 49 ГК РФ устанавли­вается законом, а гражданское законодательство относится к ведению РФ, следова­тельно, субъекты РФ не полномочны законодательствовать по этим вопросам.

Характерным для понимания и применения метода восходящего подчинения является также содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П [25]. Вопрос заключался в возражении Государственного Совета-Курултая Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татар­стан против заявления заместителя Генерального прокурора РФ о признании про­тиворечащими федеральному законодательству ряда положений Конституции Рес­публики Татарстан. Заявители утверждали, что «конституции и уставы субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционно-правовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституци­онного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочи­ем проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требо­ванием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо». Сомнения Конституционного Суда РФ (п. 3 мотивировочной части) вызывало пра­во судов общей юрисдикции рассматривать содержание конституций субъектов РФ. Вопрос относительно легко решался бы, если бы мы имели в виду метод вос­ходящего подчинения, как критерий разграничения конституционных и админист­ративных вопросов. В результате Конституционный Суд РФ признал несоответст­вующими Конституции РФ положения закона РФ «О прокуратуре РФ», в которых прокуроры наделяются правом обращения в суд с заявлением о признании норма­тивных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону (п. 5.3 мотивиро­вочной части постановления).

При надлежащем понимании метода восходящего подчинения становится воз­можным определить отраслевую принадлежность и комплекса прав и обязанностей человека и гражданина, так активно муссирующихся «демократами» в конце XX — начале XXI века. Метод восходящего подчинения отражает происхождение как го­сударственной власти, так и самих пресловутых прав человека. Приоритет прав че­ловека может быть истолкован также в системе координат приоритета отраслей права: что первично, конституционное право, записывающее права человека, или административное право, единственное, деятельностью субъектов которого эти права могут быть обеспечены и реализованы. Вероятнее всего, надо придти к при­оритету конституционного, так как источником права является народ, а основным содержанием конституционного права является выявление воли народа. Однако ничем не ограниченные права являются полным отрицанием самой сущности прав. Если нет ограничений, нет и прав, так как они в этом случае безграничны и нахо­дятся в состоянии первозданности.

Права человека первичны по отношению к воле государства. Но они таковыми могут быть ощущаемы именно при признании наличия метода восходящего подчи­нения как метода правового регулирования и одного из методов определения от­раслевого строения системы права. Именно в развитие этой концепции можно най­ти и международно-правовой метод, как метод согласования воль суверенных госу­дарств при выработке разумных связей в мире, соответствующих интересам насе­ления различных стран.

Вопрос разграничения, в предмет какой отрасли права должно входить опреде­ление статуса беженцев или иностранцев. По мнению конституционалистов — это вопрос конституционного права. Если же применить метод восходящего подчине­ния и административно-правовой метод, то разграничение между отраслями права произведено будет точнее, а, главное, легко. Там, где вектор власти направлен сни­зу вверх, от народа к формируемым им органам государства — там мы имеем дело с предметом конституционного права, а там, где вектор власти направлен сверху вниз — там мы имеем дело с вопросами административного права; и тогда вопрос с беженцами и иностранцами в Российской Федерации останется прямо в пределах предмета административного права, а не конституционного. Иное положение граж­дан как источников государственной власти, связанное с вопросом гражданства, логично относить к конституционному праву, как это делает О.Е. Кутафин [17]. Иностранцы же никогда не участвуют в формировании органов государства (без потери таким государством своего суверенитета), поэтому они не могут быть при­знаны субъектами конституционного права, но только административного.

Применение идеи о различии административно-правового метода и метода восходящего подчинения позволит решить также и вопрос об отнесении админист­ративно-территориального деления к одной или другой отрасли права. Считается, что образование административно-территориальных единиц в настоящее время за­конами вынуждает относить этот институт к области конституционного права. Од­нако военные округа — это тоже административно-территориальное деление, а оно чисто административное. Применение предложенных методов дает возможность определиться и с этим вопросом: нарезание избирательных округов — конституци­онное право, так как это делается в связи с организацией волеизъявления населения на существование у него выборных органов власти, а вот образование округов управления населением со стороны уже действующей власти — это типичное административное право, так как вектор власти направлен в этом случае сверху вниз.

Применение метода восходящего подчинения может помочь и в надлежащем разграничении понятий при определении также и статуса местного самоуправле­ния. Вот каким образом пишет Н.С. Тимофеев: «Двойственность идеалов местного самоуправления требует и его совершенствования по обоим направлениям: по ад­министративному и политическому. Понимать под усилением пресловутой верти­кали власти урезание прав местного самоуправления могут только те, кто либо добросовестно заблуждается, либо заинтересован в сохранении современного по­ложения государственно-муниципального противостояния. Развитие партнерских отношений, построенных на основе разделения обязанностей и ответственности, осуществления государственного контроля с одновременным развитием институтов консультирования, согласования и т.д., позволит реализовать административный потенциал на основе субсидиарности» [28].

Утверждение автора, что имеет место государственно-муниципальное противо­стояние, я считают смелым открытием, но всё же, на мой взгляд, власть никогда не действует на основе субсидиарности, даже когда привлекает к реализации своих функций какое угодно число маскирующих её посредников. И надо не смешивать государственное местное управление (административный аспект) с самодеятельно­стью населения (конституционный аспект), а в законодательстве надо провести точное распределение предмета правового регулирования в соответствии с этим пониманием. Метод восходящего подчинения (конституционное право) в сравне­нии с методом власти и подчинения (административное право) может помочь на этом пути.


Изложенные выше мотивы находятся в системе координат отраслевой структу­ры права. При применении высказанных в статье предложений вырисовываются только три-четыре отрасли права, необходимые для её системы (конституционное, административное, гражданское и международное отрасли права), остальные от­расли права являются институтами этих трех-четырёх, правильное понимание их характеристик не может быть достигнуто без учета методологической основы от­раслевой структуры права. И тогда остаются: конституционное (государственное) право с методом восходящего подчинения, административное право с методом нисходящего подчинения и гражданское право с методом согласования воль равнопоставленных субъектов. Признание различий в методах правового регулирования, как представляется, поможет навести некоторый порядок в распределении всего правового материала и законодательства между отраслями права.