Минэкономразвития России Алексей Херсонцев. Япередаю бразды правления в руки Андрея Александровича Яковлева, он будет сегодня модератором и ведущим круглого стола. Если к нам еще добавятся участники, Вы их также представите регламент

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3

А.А. Яковлев: Коллеги, у меня большая просьба стараться укладываться в 2-3 минуты, чтобы всем остальным тоже хватило времени для выступления. И представляйтесь.

Г.Б. Клейнер: Клейнер Георгий Борисович, заместитель директора Центрального экономико-математического института. Я очень благодарен коллегам, и организовавшим сегодняшнее заседание, и выступившим. Мы здесь увидели в каком-то смысле оптимальную картину разнообразия: представитель науки, представитель бизнеса и, наконец, представитель государства. Я хотел бы солидаризироваться практически со всем, что говорил Виталий Леонидович, мой предшественник, кроме той части, где давались оценки, значит, бизнес – это плохо, государство – это хорошо, потом переставлялось…

В.Л. Тамбовцев: Это не я давал…

Г.Б. Клейнер: Ну, существуют такие мнения. Значит, моя концепция состоит в том, что все хороши, хотите в кавычках, хотите без кавычек. Но главным образом она относится не к понятию «хороши», это отдельный разговор, а к понятию, кто такие все. И вот эти все должны быть представлены не только в бизнесе, здесь уже говорилось об этом, оценка для регулирующего воздействия с точки зрения отрицательных последствий для бизнеса, снижение его, и так уже достигшей почти 35% маржи, а может быть еще хуже. К чему приведет такая тенденция? Обеспокоенность понятна, но не может быть полностью разделена теми, кто относит себя к бизнесу. А поскольку таких людей все-таки большинство, то их мнение должно быть создано, Совет по защите инвесторов важен, но и совет по защите всех оставшихся категорий населения тоже представляет некоторый интерес.

Я не буду сейчас рассуждать о структуре этого представительства, о роли Общественной палаты, Государственной думы и других представительных органах, не в этом дело. Я бы только одно хотел сказать в этой связи: у меня такое впечатление возникло, что на самом деле, здесь выступало 3 представителя, и это очень хорошо, но что это все-таки представители одной категории, одного этого самого бизнеса. Извините, и наука, которая в вашем интересном докладе была представлена, представителя министерства, вот это, мне кажется, основная идеологическая платформа, порочная, которая нас не приведет никуда, потому что Россия велика, а отступать некуда, как говорилось раньше, но в России очень много категорий.

Второй тезис, который, по-моему, очень существенный, это все-таки о роли этой самой науки. Где методика проведения экспертизы, в том числе финансово-экономического анализа или обоснования? Вот мы слушали коллегу и, видимо, должны доверять ему, но дело не в доверии к конкретному бизнесу или организации, дело в методике, а методика эта – это важный регулирующий акт, который должен приниматься таким же образом, как Виталий Леонидович говорил, с участием всех… и где эта методика? Где экспертиза экспертизы? А ведь мы имеем дело с чрезвычайно сложным экономическим процессом проектирования и регулирования институтов. Если кто-то здесь знает, что такое институт, я хотел бы его услышать. Это шутка, потому что услышал бы я 20 разных мнений. Где модели этой институциональной среды? Где влияние одного института, там есть слабое воздействие, но очень существенное. Когда вы трогаете в паутине одну ниточку, у вас есть опасность, что паук не сможет там больше существовать. И где представленное наукой обоснование, структуры институциональной системы, ее динамики, ее прогноза и тех самых ниточек воздействия, на которые можно безболезненно и безбоязненно влиять на нее? Пока этого нет, уважаемые друзья, мы будем состязаться в силе голоса и в силе административного влияния для того чтобы выбрать одно решение из нескольких.

В этой связи я хотел бы сказать, что здесь представлен Виталий Леонидович Тамбовцев, который является одним из отцов, я считаю, институционального проектирования как теории. Существует академик Полтерович, который развивал тему институциональной трансплантации, переноса институтов, существует теория динамики институциональных систем, которая тоже что-то говорит о том, из каких кирпичиков состоят эти институты, как можно это здание перестраивать. К сожалению, в российской Академии наук, и в Московском университете, и в других университетах, в том числе, конечно, и в Институте анализа предприятий и рынков ВШЭ, накоплен опыт, я не вижу здесь его отражения, и это меня очень огорчает. Я хотел бы сказать, что тут очень хорошее слово, к сожалению, заимствованное тоже, как оказывается, умное, мы редко употребляем это слово, но прецедент у нас был в России. Я не хотел бы пропагандировать, но хотел бы упомянуть о том, что колоссальный пятитомный труд группы Центра государственного анализа и проектирования под руководством Степана Степановича Сулакшина назывался интересным образом: «К умной и нравственной политике». Название нетрадиционной ориентации для нашей научной общественности. Но я обращаю внимание ваше на вторую компоненту. Не получится одной умной, без нравственной. Не знаю, как европейское сообщество, дошло ли оно уже до этой мысли или продвигается, но совершенно очевидно, что путь идет в этом направлении.

Я хотел бы, поблагодарив коллег, таким образом суммировать: первое, представительство всех слоев населения в создании и корректировке институтов регулирующего воздействия, второе, необходимость разработки методики оценки институциональных проектов. Существует методика оценки инвестиционных проектов и школа профессора Лифшица является лидирующей в этой сфере, нужна такая же школа методики институциональных проектов. Пока ее нет, мы находимся не на твердой почве, а в болоте. И, наконец, третье: нравственная компонента необходима. Спасибо за внимание.

А.А. Яковлев: Хорошо, спасибо. Коллеге туда передадим микрофон.

Д.В. Васильев: Дмитрий Васильев, Институт корпоративного права и управления. Как человек, который некоторое время работал в правительстве, а потом уже 10 лет работаю в частном бизнесе, я думаю, что могу смотреть на эту проблему с обеих точек зрения. Я хотел бы развить те тезисы, которые изложил господин Ибрагимов, я думаю, что он схватил за главное звено: это финансово-экономическое обоснование последствий в широком смысле слова, и то, что господин Яковлев тоже сказал. Вопрос заключается в том, как нам это технологически реализовать. Главный вопрос всегда в деталях.

С точки зрения культуры так называемой правовой деятельности, первое, я бы вернулся к опыту, который был потерян в ходе административной реформы, мы в ФКЦБ России имели такой экспертный совет, он рассматривал все нормативные акты в обязательном порядке и имел право отлагательного вето. Не полного вето, потому что вето, то, что существует, если в правительстве не согласован документ, это одна из причин, почему гнусное законодательство, которое существует в определенных ведомствах, оно сохраняется десятилетия, потому что есть право вето, и все равно должен кто-то принимать решения и несогласованные акты принимать. Но право отлагательного вето на полгода, на год с обязательным направлением альтернативного отчета, сделанного бизнесом экспертного состава, состоящего при каждом министерстве - при каждом регуляторе должен быть состав. При министерстве связи должен быть совет по связи с правом отлагательного вето, те, кто заинтересован в таможне, везде такая система должна быть с направлением соответствующего доклада, если они наложили вето на документ, направьте в администрацию президента, направьте в правительство, опубликуйте, отлагательное вето свое обоснование, привлеките внимание. Очевидно, что это не остановит всей глупости, которая существует в России, но по крайней мере это будет привлекать внимание, институционализировать.

Второй момент, который я хотел бы обратить внимание, это вопрос разработки вообще больших нормативных документов, в частности, об этом упоминал господин Ибрагимов, это Гражданский кодекс, я думаю, что Минэкономики тоже слышал об этом законодательном акте, значит, вопрос заключается в том, что кто разрабатывал этот акт? Группа теоретиков от права, основываясь на идеях XIX века, которые до сих пор говорят о том, что вы погубили Россию, ввели бездокументарные ценные бумаги. Я неделю назад с ними встречался, они говорят, вы погубили Россию еще в 91 году, в 92 году, когда сделали, в этом смысле, уже все этим пользуются, уже спасти нельзя. И они продолжают возвращать нас в это дело. Кто должен был разработать этот акт? Идея разработки была неправильная. Разрабатывать гражданское законодательство, связанное с предпринимательской деятельностью… должен быть обязательно альтернативный проект, разработанный ассоциацией корпоративных юристов, есть такая ассоциация, если бы такой был сделан документ, не они должны были рассматривать в правительстве, а не от Минэкономики собирать замечания, от разных по кусочку, в бешеном порядке, что-то там калькулируя. Только в случае такого оппонирования в широком смысле мы получаем какой-то механизм.

И третье, я согласен с коллегой из Минэкономики, что дорога будет очень тяжелая и очень много там будет колдобин на этом пути и надо просто понимать, что, я просто приведу пример, что идея взаимодействия Минэкономики и Минюста, она столкнется с той ситуацией… сейчас многие документы проходит в Минюсте более-менее неплохо, потому что если вы посмотрите биографию людей, который занимаются гражданским законодательством, пишут заключения, они в основном раньше были следователями по уголовным делам. Поэтому им легко писать заключения о том, на чем они не специализировались, и там все более-менее проходит. Не дай Бог туда перейдут люди из правового департамента Минэкономики, которые имеют такие же реакционные взгляды, хотя и молодые люди там работают, как люди из Совета по кодификации поэтому я бы хотел, чтобы мы понимали, я полностью с вами согласен, что действительно, на дороге будет много колдобин. Спасибо.

А.А. Яковлев: Хорошо.

Н.М. Казанцев: Спасибо, раз микрофон мне достался, я представлюсь, Казанцев Николай Михайлович, доктор юридических наук, профессор, кандидат экономических наук. Я руководитель Центра экономико-правовых проблем института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Хотя я буду говорить от себя лично, потому что у меня будет критическое кое в чем выступление. Виталий Леонидович упоминал закон об административной процедуре США, здесь действительно есть квинтэссенция проблемы. Почему западная цивилизация была вынуждена создать оценку регулирующего воздействия? Почему надо ее производить? Потому что еще начиная с середины XVIII века, Испания, Франция, XIX век, и Германия, Америка, закон об административной процедуре, это XХ век, 1946 год, реализовывалось в каждой стране право каждого юридического и физического лица вчинять иск правительству и требовать компенсации тех убытков, которые понесла компания или физическое лицо вследствие нормативных действий правительства. Да, это еще шло из actio popularis Республиканского Рима, когда каждый римский гражданин был вправе подать иск - иск, обратите внимание, то есть о компенсации гражданской - против любого должностного лица государства в целях защиты публичного интереса или общего блага.

Закон об административной процедуре, и закон об административных судах у нас инициировался в начале 2000-х годов. Он был благополучно похоронен советской школой административистов и юристов, ну, вместе, конечно, с государственными органами. Потому что он повлек бы ответственность государства за свои нормативно-правовые действия. И вместо этого закона об административных процедурах, как в Германии или в США, у нас ввели такую, как бы это назвать, «каргокультовую» такую форму, в виде административных регламентов о функциях государственных органов исполнительной власти, которую они сами себе пишут. То есть эта такая квазиформа, каждый сам себе судья в собственном деле и сам себе устанавливает процедуру, по которой он действует. Вместо того, чтобы внешним законом установить обязательные исполнения этой процедуры. По этим обязательным процедурам каждый подзаконный акт правительства, министерств, должен быть обязательно, например, по американскому закону 1946, сейчас 1985 года, обсуждаться публично, с общественными организациями, с гражданами, получить заключения, учесть эти замечания, только после этого он может быть принят и получит юридическую силу. Если будут возражения от лиц, стороны которого не были приняты, то его юридическая сила может быть оспорена опять-таки в суде. Этого у нас нет, и, поэтому если мы создаем только надстройку. Понимаете, ОРВ – это красивая надстройка, которая защищает государство от собственных ошибок, за которые ему пришлось бы платить юридическим лицам и физическим лицам, если бы эти ошибки были утверждены в виде законов. Но у нас нет расплаты за эти ошибки. Поэтому наша оценка регулирующего воздействия, она имеет значение просительства, подания прошения на высочайшее имя о том, что: «вы смилостивьтесь и не обременяйте нас еще такими расходами».

Конечно, здесь, если мы сейчас говорим о значимых реформах в стране, нужно вернуться к тому, чтобы создать административные суды, как в странах романо-германского права, и создать, конечно, законодательство, регулирующее и исчерпывающим образом устанавливающее обязательную для органов государственной власти административную процедуру, по которой подготавливаются и принимаются их нормативно-правовые акты. Здесь не все дело только в этом, дело еще в том, что у нас нет тех форм, корпоративных форм гражданского общества, без которых, вообще говоря, не заработает эта машина. Я имею в виду, у нас нет профессий. Профессий, как корпораций граждан, относящихся к каждой профессии. Скажем, по справочнику 1985 года профессий США, который я смотрел, там 35 000 профессий, и каждая возглавляется советом. Акты, которые принимает совет профессий, например, инженеров, они обязательны для членов профессии, и в соответствии с законом совет устанавливает ранжирование инженеров США, дает им профессиональный личный статус. А затем, когда какая-то частная фирма строит какой-то промышленный объект, она имеет право назначать руководителями стройки этого объекта только из лиц, имеющих соответствующие профессиональные ранги. И тогда возникает безопасность, и тогда возникают нормальные действия, которые не влечет, что мост развалится или будет как в кино волноваться, как у нас было недавно. Это сложная система, ее так быстро не сделать, она начинает у нас формироваться через юридические сообщества, но главное то, что акты таких советов и в Европе, и в Америке… Америка, кстати, здесь заимствует европейский опыт, они включаются в федеральный регистр административных актов США, например, и являются обязательными для членов профессии, и не только потому что их сообщество приняло, но и потому что государство тоже гарантирует их исполнение. А если человек исключен из состава профессии, будь он инженер, врач или адвокат, то он будет совершать уголовное преступление всякий раз, когда будет заниматься практикой, из которой он исключен. Это серьезная вещь.

Поэтому нам нужно много создавать тех форм, которые сейчас отсутствуют в нашей стране. И они вовсе не носят политического характера, они носят характер гражданский, административный. Административно право в этом смысле – это не право органов госвласти на действия в отношении граждан, а это право граждан контролировать и требовать законности в действиях органов государственной власти. И привлекать их к ответу через административные суды в романо-германских странах, то есть Франция, Германия и континентальная Европа, или административные трибуналы и следственные трибуналы в странах англосаксонского права. У нас пока этого нет, это очень трудная задача, чтобы ее можно было решить, и, если ее удастся решить к 2020 году, это будет полезно. И, конечно, это нужно совместить параллельно с оценкой регулирующего воздействия по методикам, потому что сейчас у нас, если даже мельком смотреть на акт о мониторинге правоприменительной практики, которую принял указ президента, или я делал ОРВ по моей методике, связанной с методами принятия решения указа президента, который посвящен основам стратегического планирования, то они, конечно, не регулирующие акты, они уполномочивающие акты. Какая разница? Они дают усмотрительные полномочия участникам, а в данном случае стратегического планирования это ужасно, потому, что возникнут ограничения любые, и «наезды» на бизнес по интересам безопасности, как там написано, и великой национальной стратегии и так далее и тому подобное.

А.А. Яковлев: Коллеги, мы должны закругляться, к сожалению. Там сзади был еще один вопрос, по-моему. Если можно, просто коротко сформулируйте.

Е.Н. Салыгин: Большое спасибо, Евгений Салыгин, факультет права ВШЭ, декан. Хотелось бы высказаться относительно того, о чем было сказано и может быть вопрос задать. Интересно наблюдать, как развивается институт оценки регулирующего воздействия и понятно, что в стадии развития здесь множество есть вещей достаточно нечетких. Начиная с объекта оценивания, насколько он имеет какие-то границы определенные, и рост сопровождается еще и параллельным движением со стороны мониторинга, который проводит и Министерство юстиции, и Совет федераций. Здесь, на мой взгляд, важно уделить внимание методике и вооружать этой методикой и бизнес-сообщество и другие заинтересованные стороны для того чтобы они принимали активное участие и обсуждать эту методику, в то числе может быть и с Минюстом, который тоже готовит свою методику правоприменения. Чем больше будет анализа, тем это будет, на мой взгляд, полезней. Если посмотреть статистику, то в основном закон у нас принимается в форме поправок и изменений к действующим законам, более половины, а то и порядка 70%. Если мы говорим об оценивании законов, правовых актов, здесь нужно, конечно, иметь в виду, что в основном-то мы имеем дело с уже существующим законодательством и немного с небольшими его изменениями, и важно здесь внимание обращать на функционирование институтов, о которых говорилось. Для юристов институт – это более-менее понятное явление. Есть, скажем, институт банкротства, вот начинать анализировать не просто изменения, а то, как он функционирует в целом, какие существуют проблемы, какие существуют выходы, модели. В этом отношении здесь регулирующее воздействие должно учитывать не какие-то отдельные формы и законы, а вообще функционирование самих институтов, саморегулируемых организаций, и так далее. Объект здесь, конечно же, можно было бы немножко изменить, если уж простираются планы на ревизию, расчистку в законодательстве, даже на мониторинг, на мой взгляд, этому внимание нужно уделять особое, и в этом отношении было бы очень интересно и полезно получать какую-то информацию. Спасибо.

А.А. Яковлев: Хорошо, коллеги, большое спасибо, у меня, я должен извиниться тем, кому не удастся уже выступить, можно будет высказать комментарии и свои какие-то соображения в кулуарах. Я сейчас просил бы докладчиков коротко, если нужно, отреагировать на те замечания, предложения, которые прозвучали. Пожалуйста, Алексей.

А.И. Херсонцев: Спасибо. Во-первых, что касается соучастия и всего, что говорилось по этому поводу. Под соучастием имеется в виду процесс двусторонний. Речь шла не только о том, что одна сторона не готова, речь идет о том, что обе стороны не готовы и почему не готовы. Во-первых, и я в этом убежден, в чистом виде обсуждение юридических текстов – это неправильно и непродуктивно. Обсуждение надо начинать на ранней стадии создания документа, на стадии проблемы и идеи регулирования. Потому что когда обсуждается готовый юридический текст, начинают запятые обсуждать, а не идеи, зачастую даются неверные, с точки зрения профессиональной юриспруденции, замечания. Это вызывает двойное раздражение. Со стороны разработчиков раздражение — «вот видите, опять некомпетентные люди нам дали замечания». А с другой стороны не удовлетворены те, кто обсуждал и комментировал этот документ, так как они действительно написали такое-то количество тысяч замечаний, которые потом реально не учли. Поэтому одна из ключевых идей тех трех направлений развития регулирования, о которых мы говорили, состоит в формировании культуры соучастия, когда обсуждение начинается на ранних стадиях, когда еще есть что обсуждать. Потому что обсуждение готовых юридических текстов именно с точки зрения идей, а не с точки зрения юридической техники, вряд ли может быть продуктивно.

Во-вторых, коллеги, ознакомьтесь все-таки с тем опытом, который наработан нами за это время. Вы увидите, что те замечания, которые в рамках процедуры ОРВ поступали, учитывались и были прокомментированы. На сайте вы найдете и справку по результатам публичных консультаций, где отмечается, какие позиции были приняты, какие не были приняты и почему, на сайте Минэкономразвития эта информация доступна. То же самое касается приказа о проведения ОРВ. Коллеги, посмотрите, ключевые моменты, связанные с методикой, они там есть. Мы можем выдать 200-страничную методику, раздать ее всем регуляторам и сказать – пользуйтесь, при этом будем понимать, что она будет лежать у всех и пылиться.

По ГК я думаю, не очень хорошо критиковать тех, кого здесь нет, коллег из правового департамента. Я видел, как эти люди очень включенно работали. Если мы будем так дискуссии вести, то ни к чему хорошему это не приведет. В частности, мы даже когда не согласны с нашими коллегами из других федеральных органов — разработчиками проектов актов – и даем часто отрицательные заключения, никогда не превращаем это в противостояние. Спасибо.

А.А. Яковлев: Хорошо, коллеги, Руслан Султанович, Даниил Борисович, какие-то у вас комментарии есть?

Р.С. Ибрагимов: Да. В соответствии с текущей законодательной базой у нас ОРВ подвергается законы, законопроекты по определенным направлениям, инициируемые правительством. Это сегодня есть. И у нас есть правило, которое предусматривает при внесении закона обязательную оценку финансово-экономических последствий, если этот закон касается экономики, это тоже есть. Чего не хватает? Не хватает оценки регулирующего воздействия, финансово-экономической оценки законодательных инициатив, которые выносятся депутатами, и еще есть ряд субъектов законодательной инициативы, там вообще нет этого механизма, и учитывая, как много последствий содержится в подзаконны актах, то здесь бы тоже нужен такой механизм. Поэтому мы предлагаем дополнить ОРВ этим механизмом и оценивать законопроекты и поправки, вносимые в том числе и депутатами в больших количествах, и некоторые подзаконные акты. Как технически реализовать, был вопрос? Это можно довольно быстро, внести изменения в ряд регламентов Думы и предусмотреть обязательным документом справку о финансово-экономических последствиях, тем самым создать запрос на ту методику, о которой здесь говорилось. Пока этой методики нет, потому что нет запроса на нее. Если это появится, появится и запрос и достаточно быстро кто-то эту методику предоставит, потому что ситуация заставит. А справку обязать предоставлять инициаторы законопроекта, чтобы не «грузить» слишком Министерство экономики развития, потому что одно Министерство с этим не справится, и тогда инициатор несколько раз еще подумает, прежде чем вносить такой документ, вот в чем суть предложений.

Действительно, проблема есть с определением объекта оценки, которые здесь сейчас говорилось, но это как раз вопрос, который нужно спокойно и с участием людей из правительства и людей из науки корректно определить. Конечно, мы тоже готовы свои предложения предлагать, но мы не считаем себя истиной в последней инстанции, скорее даже полагаемся на больших профессионалов, нежели мы в этом, поэтому в этом одна из первоочередных задач – определить правильно объект оценки. И здесь мне понравилось выступление всех участников нашей дискуссии, и, в том числе, выступление с зарубежным опытом, кое-что мы не знали, кое-что знали. Когда мы говорим про американский опыт и говорим, что там есть советы профессий, по сути мы говорим о чем-то наподобие саморегулируемых организаций, которых у нас тоже не хватает в профессиях. И, собственно говоря, если мы создаем запрос на оценку и на методику оценки путем той меры, которую я предлагаю, в конечном счете, мы создаем запрос и на создание большего количества саморегулируемых организаций, которые и привнесут некий баланс между профессиями, отраслями и регуляторами, будут следить за правилами и будут заинтересованы в том, чтобы каким-то образом собирать данные и оценивать. То есть нужно запустить процесс, институты и процедуры, после этого они должны появиться, если к этому процессу относиться внимательно. Надо сделать шаг.

Что касается комментария о том, что все думают только о бизнесе, и о других надо подумать, мы знаем, что есть у потребителей свои организации, достаточно агрессивные, мы с этим сталкиваемся часто в своей работе. Не случайно в печати и в судебных решениях начинают говорить о потребительском экстремизме, то есть в принципе эта часть общества институционализирована, другой вопрос, как она себя корректно и активно ведет, это раз, второе, я же попытался сегодня показать, что все издержки, причем, с нашей точки зрения, избыточное необоснованное регулирование, они, в конечном счете на потребителя и ложатся, это зависит от экономики, в которой чудес особых не бывает. Поэтому это в том числе один из механизмов защиты прав потребителей. И я бы так к этому подходил.

А.А. Яковлев: Коллеги, большое спасибо, это полезное обсуждение и мы будем продолжать его дальше в рамках экспертной работы.

Blog