Минэкономразвития России Алексей Херсонцев. Япередаю бразды правления в руки Андрея Александровича Яковлева, он будет сегодня модератором и ведущим круглого стола. Если к нам еще добавятся участники, Вы их также представите регламент

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3

Д.Б. Цыганков: Чему она равна? Маржа?

Р.С. Ибрагимов: 36.

Д.Б. Цыганков: 36 процентов?

Р.С. Ибрагимов: Да. Но темпы ее падения, они с каждым годом усиливаются. То есть в принципе некоторую иронию я, конечно, слышу, но мы говорим сейчас о тенденциях, сегодня 36%, завтра 26%, и оно очень стремительно двигается. И что мы хотим в результате? Действительно, у нас на рынке будет 2, максимум 3 оператора всего по стране, что, несомненно, опять приведет к необходимости повышать цены. Тем более что строительство сетей с каждым новым поколением, которое вводится сейчас, стандарты в связи сейчас срок их жизни резко укорачивается, если раньше стандарт действовал примерно 20 лет, потом 10, то сейчас уже 4 года. Новые стандарты, это, значит, новые сети надо строить. Миллиард долларов вложили, а за счет чего? Не очень веселая картина получается, но мы, из этого трагедии не делаем, мы просто предлагаем законодателям, регуляторам, все-таки при своем законотворчестве учитывать финансовые последствия тех решений, которые они принимают. Спасибо.

А.А. Яковлев: Хорошо. Большое спасибо. Я думаю, дискуссию мы организуем после всех трех выступлений. Я от себя сейчас хочу коротко прокомментировать один момент: мне кажется важным, вот в данном выступлении, именно акцент на ответственном принятии решения, которое учитывало бы все возможные последствия, не только для бюджета в узком понимании, а для всех игроков. И что опять же, что мне кажется важным и полезным в инициативах со стороны МТС: МТС - это крупная компания, которая фактически сейчас стала делать некоторые вещи, вообще, так сказать, не свойственные для отдельной компании, это скорее делают либо общественные организации, либо бизнес - ассоциации, так сказать, некое общественное благо, так сказать, реализуется через подобную оценку. Но после всего масштаба бизнеса, вот для вас это тоже значимо.

На самом деле очень похожая проблема, я наблюдаю сам, как проректор Высшей школы экономики - Государственного университета, в секторе бюджетных учреждений. Так что, на самом деле, масса нормативных актов, которые создаются правительством, опять же тоже в большинстве случаев с благими целями, защитить от манипуляций, от мошенничества, они порождают колоссальные издержки для бюджетных организаций- школ, больниц, университетов и так далее. Пока, к сожалению, никто это не учитывал вообще. Вот если, допустим, эта инициатива МТС будет поддержана, опять я был за то, чтобы эта инициатива расходилась не только для частного сектора, но и для вот этого самого сектора бюджетных учреждений, с тем, чтобы реально понимали, во что нам обходятся нормативные акты, которые принимаются, как правило, с лучшими благими намерениями. Хорошо. Сейчас, пожалуйста, выступление Алексея Игоревича Херсонцева. Я хотел, чтобы вы действительно откомментировали какие-то инициативы, идущие от науки, может быть, так сказать, что-то со стороны бизнеса. Ну и опять же как-то осветили текущую практику, как это сейчас реально работает.

А.И. Херсонцев: Спасибо. Даниил, покажите, пожалуйста, свой последний или предпоследний слайд, чтобы прокомментировать Ваши предложения.

По поводу бюджетных учреждений. Мы в своих заключениях (они, кстати, все есть на сайте Минэкономразвития, поэтому кому интересно, тот может сам посмотреть, и качество оценить, и обоснованность наших выводов) указываем, что у нас в стране очень большое количество услуг оказывается как частными организациями, так и государственными, регионального и муниципального уровня. Например, когда мы обсуждаем какие-нибудь пожарные правила, то мы всегда обращаем внимание регулятора, что новые требования пожарной безопасности можно вводить как минимум со следующего бюджетного года, а если вы осенью выходите с таким предложением, то только через год. Потому что, если речь идет об усилении требований пожарной безопасности ко всем общественным зданиям, и предлагается ввести новое регулирование в кратчайшие сроки, то на практике оно не будет исполнено. Средств на его исполнение просто нет в бюджете для большинства тех зданий, которые находятся в собственности муниципалитетов и регионов. Также мы призываем — не забывать, что если мы с вами живем по 94 закону, предусматривающему конкурсные процедуры и т.д., что значительно увеличивает сроки исполнения заказа, то, очевидно, и у бизнеса тоже, есть свой бюджетный процесс и свои конкурсные процедуры. Это необходимо учитывать, и на это мы тоже обращаем внимание разработчика акта.

Теперь по предложению... Мы начали свою работу летом прошлого года, в Министерстве был создан специальный Департамент оценки регулирующего воздействия. В мае прошлого года как раз было принято постановление правительства, которое этот термин добавило в нашу нормативную среду. За этот период некоторые моменты нашей деятельности были реализованы достаточно успешно. В первую очередь, что мне кажется очень важным, нам удалось найти правильные подходы, связанные с приданием деятельности по ведомственному нормотворчеству публичного характера. И если вы посмотрите, то по тем сферам, которыми мы занимаемся, Даниил правильно сказал, что не все сферы туда попадают, нам удалось все-таки выстроить коммуникации с бизнесом по обсуждению проектов актов. Причем в первую очередь, по ведомственному нормотворчеству, которое до этого было, я думаю, максимально закрытой сферой. Про большинство ведомственных актов узнавали только тогда, когда их опубликуют в Российской газете. Когда к нам приходит проект акта из другого ведомства, и мы видим, что этот документ затрагивает интересы предпринимателей, то принимаем решение о проведении так называемой углубленной оценки. То есть, мы размещаем информацию на нашем сайте, причем стараемся не просто вывесить проект акта, а сопроводить его вопросником, чтобы тем, кого мы спрашиваем, было проще ориентироваться. В большинстве случаев сухой юридический язык не позволяет обычным адресатам регулирования понять, что предлагается в отношении их деятельности, и требуется «перевод» на обычный русский.

Параллельно мы отправляем все эти проекты актов напрямую в нашу четверку крупнейших бизнес-ассоциаций: РСПП, ТПП, Опора России, Деловая Россия. Мы договорились о том, что у них есть собственные регламенты распространения этой информации между членами ассоциаций. И надо сказать, что с каждым месяцем мы убеждаемся, что эта тема все больше и больше доходит до простых предпринимателей, а не вращается только здесь, где-то в московских кабинетах. Кстати, на всех 4-х сайтах этих организаций так же дублируется размещение информации и о процедуре ОРВ, и о конкретных актах. Далее эти 4 организации направляют нам свои позиции. Также мы много получаем позиций от индивидуальных предпринимателей, и в них тоже очень часто есть здравое зерно. Мы получаем указания на те или иные проблемы, которые могут возникнуть с принятием ведомственного акта. И мне кажется, что эта система достаточно неплохо заработала. Она показывает, что есть потребность в таком публичном обсуждении, в вовлеченности в нормотворческую деятельность. Безусловно, эта система будет в дальнейшем развиваться и еще более активно работать.

Мы должны понимать, что такой культуры соучастия, причем позитивного соучастия, у нас до этого не было. Когда мы начинали, процедура была мало известна, мы получали мало позиций, и зачастую не очень содержательных. Сейчас бизнес-сообщество, увидев, что есть обратная связь, так как мы всегда комментируем поступившие предложения и замечания, все больше и больше дает своих позиций, и они более содержательные. В настоящее время мы получаем порядка 20 позиций на каждый проект акта.

И мне кажется, что вот такая не декларируемая открытость, запуск некоторых механизмов обратной связи — это ключевой момент. На прошлой неделе, на правительственной комиссии по административной реформе обсуждали наш доклад о развитии оценки регулирующего воздействия, и в ключевых выступлениях представителей бизнес-ассоциаций отмечалось — очень важно, что мы сделали первый шаг к открытости. Поэтому, безусловно, одно из наших дальнейших предложений — это развивать каналы информации, наладить понятный и открытый поток информации о том, что делается в рамках оценки регулирующего воздействия.

Сегодня мы обсуждаем ОРВ как бы в двух аспектах, но больше сосредоточились, особенно в докладе Даниила, на технологическом аспекте. А я бы хотел выделить другой аспект. ОРВ надо понимать не просто как некую технологию, а как культуру разработки нормативных правовых актов. И причем когда мы произносим «разработка нормативных правовых актов», мы обычно себе представляем юристов, которые пишут тексты. А ОРВ — это культура разработки проектов до того момента, как они будут превращены юристами в тексты. И мы видим, что необходимо осуществлять последовательный переход к такой культуре. Невозможно сказать: «Коллеги, давайте вы с первого января 2012 года будете писать законы правильно. Вот вы их раньше неправильно писали, а с 2012 года будете писать правильно». Мы стремимся к такому культурному сдвигу. Это стратегическое направление для развития ОРВ, оно перекликается с вашими предложениями, мы предлагаем его в своем докладе и периодически обсуждаем с коллегами как из органов власти, так и из предпринимательского сообщества.

Главный вопрос состоит в том, как нам внедрить такую культуру, в какие сроки это удастся осуществить, что нам нужно для этого сделать, как нам заинтересовать самих регуляторов, убедить, что для них это тоже выгодный и эффективный процесс. Что разрабатывать решения в области регулирования экономики, условно говоря, по науке для них лучше, проще и выгоднее, чем сначала принимать некоторые решения, а потом выслушивать порцию критики, что-то переделывать, ну и так далее. Более того, если сейчас мы почти постоянно делаем акцент на издержках бизнеса, и наши критики говорят: «Кто подумает о потребителях? Кто подумает об интересах второй, третьей стороны..?» То мы на это всегда отвечаем так: «Коллеги, за первое время нашей работы, если взять все наши отрицательные заключения, то вы увидите, что мы ни разу не просчитывали количественно выгоды потребителя: с учетом того, что издержки бизнеса на исполнение этого регулирования возрастут, получит ли какие-то выгоды от этого регулирования конечный потребитель. Потому что мы просто не дошли до этой стадии». В наших отрицательных заключениях мы говорили о том, что предлагаемое регулирование: а) в принципе неисполнимо, хотя влечет за собой какие-то издержки, б) оно не способно достичь тех целей, которые декларируются разработчиком, либо в) что разработчиком вообще не декларируются содержательные цели, были и такие случаи. Объяснение было такое: «У нас есть такое полномочие, предусмотренное законом, утвердить форму документа, вот мы ее утверждаем». Мы говорим: «Ничего, что утверждение этой формы в таком виде, как вы это сделали, приведет к полутора миллиардам дополнительных издержек для малого бизнеса?». А коллеги нам отвечают: «Ну а что мы сделаем? Ведь нам нужно эту форму принять, у нас есть такое полномочие». Хотя при анализе документа мы так и не смогли найти положительных эффектов от нового регулирования.

Поэтому идея формирования культуры правотворчества, на мой взгляд, одна из самых главных. И для ее осуществления мы должны двигаться поступательно. Механизмы и процесс публичных обсуждений запускаются достаточно просто и быстро. Для начала необходимо размещать проекты актов где-то в одном месте в открытом доступе, там же вывешивать поступившие замечания вместе с отзывами на них. А вот реализовывать идею формирования культуры нормотворчества мы планируем начать с некоторых пилотных проектов. Наше министерство не может все время делать оценку последствий принимаемых решений за разработчика. Безусловно, этим должны заниматься сами разработчики. Мы предлагаем, в пилотном режиме потренироваться ведомствам самостоятельно или вместе с нами в проведении так называемой внутриведомственной оценки регулирующего воздействия в 2012 году на примере плановых документов. Красивые истории, в том числе европейские, которые приводились в качестве примера, тоже не за один год реализовывались. Даниил упомянул об умном регулировании, так вот концепция комиссии ЕЭС по умному регулированию была принята в октябре 2010 года, и в середине следующего года только будет сделан доклад о том, куда же двигаться в этом направлении. При том, что и культура в Европе уже есть, и полная открытость, но все равно необходим достаточно большой временной лаг. Поэтому мне кажется, что быстрый переход к новой процедуре внутриведомственной ОРВ может идею с формированием культуры погубить. С одной стороны, мы стараемся постепенно эту идею продвигать, но с другой стороны, опасаемся резкого обязательного внедрения, так как года через 2 может получиться, что всех заставили эту процедуру проводить, много ресурсов на нее потратили, а в результате эффекта не получилось. Поэтому мы сторонники поэтапного перехода.

И третье, на чем хотел бы остановиться. Даниил так вкратце об этом упомянул, в его презентации это названо мониторинг фактического воздействия нормативных правовых актов на состояние сферы регулирования. Я бы это назвал отслеживанием действия нормативного документа на практике. Стоит уточнить термин, чтобы мы не путали отслеживание и мониторинг, просто сейчас у нас есть мониторинг правоприменения и так далее. Что действительно очень важно, так это отслеживать, как идеи, которые были положены в основу регулирования, реализованы на практике. Проще говоря, если вы предлагаете новое регулирование для достижения каких-то конкретных целей, то необходимо также продумать, как мы будем проверять — работает или не работает регулирование, как будем мониторить эту ситуацию, и как двигаться к улучшению. Сейчас в рамках Таможенного союза, вы знаете, ведется масштабная работа по принятию проектов технических регламентов. Для всех норм, которые вводятся, особенно если они ужесточают требования к продукции или процессам по сравнению с существующим регулированием, декларируется, что все они каким-то образом изменят уровень безопасности. И нам было бы интересно посмотреть, действительно ли проблема в недостаточности требований, или проблема, например, в недостаточности контроля, только содержательного контроля, а не в количестве проверок, или еще чем-то. Вот отслеживание регулирования – это серьезная задача на ближайшие года два.

И последний тезис, мне кажется, что в рамках работы группы мы сейчас обсуждаем ОРВ, но нужно говорить не об ОРВ как некоем отдельном механизме, а о подходах к качеству управления регулированием, в том числе по вопросам, связанным с планированием, с разработкой, с отслеживанием. Спасибо за внимание.

А.А. Яковлев: Хорошо, спасибо. Коллеги, у меня следующее предложение, для того чтобы просто понять, как это все будет организовано дальше, если можно, поднимите, пожалуйста, руки те, кто хотел бы сделать комментарий, задать вопроси как-то выступить, чтобы примерно понимать. Хорошо, тогда коллеги, у нас микрофон будет для зала? Просьба говорить в микрофон, я думаю, что комментарии от докладчиков получим в конце. Сейчас соберем вопросы и комментарии. Прошу представляться, поскольку это все записывается.

В.Л. Тамбовцев: Спасибо. Тамбовцев Виталий Леонидович, профессор экономического факультета МГУ и работаю в составе 14 группы, от имени которой был сделан сводный доклад. Я хотел бы дать некую справочку для прояснения ситуации. Дело в том, что в рамках нашей группы ее сопредседатели, это Аузан и Клименко, договорились о том, что мы вообще-то выступаем с описанием трех стратегий оптимизации и взаимодействия государства и всего прочего. Одна из этих стратегий условно названа «оптимизация», вторая точно так же названа «дебюрократизация» и третья стратегия опять же условно названа «позитивная реинтеграция», базируясь на наших работах с Казахстаном. Так вот, что собой представляют эти три стратегии, чтобы были правильно поняты предложения, которые сегодня докладывались.

Стратегия оптимизации предполагает, что все содержательные моменты присутствия родного государства в нашем родном бизнесе останутся неизменны на перспективу до 2020 года. То есть это тот же режим ручного управления, то же постоянное давление, все то, чем знаменита сегодняшняя ситуация, об этом говорить, наверное, не надо. Что при этом является предметом оптимизации? Предметом оптимизации выступают всякого рода мелкие детали, скажем, что-то в ручном режиме делалось, а давайте в электронный переведем, то совсем уж никуда не годилось, ну давайте поправим, цветочек посадим, это все не вредно, это все очень здорово и хорошо. Хуже от этого явно не будет, и поэтому все, что докладывалось, это здорово, это замечательно, но надо понимать, что это все стратегия оптимизации, поскольку ключевые вещи, о которых я скажу чуть позже, доложенный подход абсолютно не затрагивает.

Опять же, для справки, стратегия дебюрократизации, понятно, что это такое, это стратегия, исходящая из того, что чиновник это априори плохо, бизнес это априори хорошо, государства должно быть мало, поэтому мы минимизируем участие государства в экономике всеми возможными средствами и способами. Тоже понятная стратегия, ее элементы проводились 10 лет тому назад. Соответственно, в этих терминах стратегия оптимизации исходит из того, что государство это хорошо, а бизнес это плохо и надо его щучить, жучить и заставлять, о чем представитель бизнеса здесь очень доходчиво нам рассказал. Это реальная стратегия, и оптимизация следует тому, что эти основы краеугольные остаются неизменными.

Третья стратегия, позитивная реинтеграция, исходит из того, что оппортунистами являются и чиновники, и бизнес, поэтому речь не идет о том, чтобы одного максимизировать, а другого минимизировать, а о том, чтобы попытаться создать им такие условия, когда используя свои лучшие или худшие качества, они приводят к чему-то хорошему в своем взаимодействии. Это отдельная тема, я не хочу ее детально касаться, поскольку есть толстая книжка и есть еще опыт Казахстана, который чуть-чуть эту идеологию воспринял, ну и возможно, и в этой связи тоже за последние годы, если вы посмотрите международные рейтинги, хорошо в них прибавил, в отличие от родной страны, которая хорошо в них поступила наоборот.

Так вот, относительно тех моментов, которые надо отметить по поводу стратегии оптимизации именно в связи с ОРВ. Я общую картинку нарисовал. Понятно, что ОРВ реализуется или должно реализоваться как идея в рамках всех 3 стратегий, но в рамках всех 3 она будет реализоваться по-разному. Какие ключевые моменты, которые действительно повышают эффективность законотворчества, отсутствуют в сегодняшней концепции и в ее развитии в рамках оптимизации? Вопрос номер один – да, мы посчитали потенциальные убытки и выгоды для адресатов будущего правила. И что потом? Все прекрасно помнят историю, как это называлось, общественно обсуждение законов об образовании, все прекрасно помнят ситуацию с общественным обсуждением закона о полиции, 40-50 предложений, а что учтено? А будем перекрашивать не в зеленый цвет, а в серо-голубой, ну, хорошо, да, изменим цвет формы, и вот у нас уже произошла мощная реформа в области правоохранительной деятельности. То есть вопрос, который задавал представитель нашей дорогой власти, что нет культуры соучастия. Дорогой коллега, если я разумный человек, то я не готов тратить свое в общем дорогое, по крайней мере мне, время на то, чтобы участвовать в пшике. Поэтому то, что вы называете культурой или отсутствием культуры соучастия в действительности является следствием простой вещи: отсутствием учета, реального учета позиций граждан, бизнеса в процессе законотворчества. Публикуй, не публикуй… понятно. Ну вот. Поэтому ключевой недостаток всей стратегии оптимизации как раз заключается в том, и в частности, в связи с ОРВ, решается вопрос реального учета позиции адресатов будущего правила в самом правиле. Здесь говорилось про опыт Евросоюза. Действительно, позитивный опыт, но почему-то был не упомянут такой объективно существующий момент, как уже существование пару-тройку десятилетий в США очень толстого документа Administrative Procedure Act, который детально фиксирует, как разрабатывается… понятно. То есть я понимаю, что изобретение велосипеда процедура очень увлекательная, но может лучше начать на нем кататься, чем его изобретать?

И в этой связи последнее замечание по поводу действенности ОРВ в отечественных условиях. Почему и в Administrative Procedure Act, и в европейских всякого рода конструкциях на эту тему как-то так ничего явно не говорится про этот учет мнений. Вроде как провели общественные слушания, поговорили, пообсуждали, и как-то сама собой позиция адресатов начинает «вдруг» отражаться в этом самом проекте нормативного акта. Почему у нас этого не происходит? Ответ очень прост: ведь дело в том, что в странах, о которых мы говорим, есть такая штука, как политическая ответственность лиц, принимающих решения, есть их реакция на средства массовой информации, есть их реакция на много чего. То есть они считают совершенно автоматическим фактом, если тебе в газете указали, что ты подозреваешься в том-то и том-то, подозреваешься, с точки зрения кого-то, хороший тон подать в отставку. Я вчера в интернете посмотрел, что на Алтае суд независимый, самый гуманный советский суд, оправдал участников отстрела с вертолета редких животных. Ну оправдал их, все же в порядке. О том, что такое отставка никто даже и не слышал по такого рода мотивам. Поэтому у них проблема учета мнений, высказанных кем-то, решается вот на этой политической основе. В наших условиях, я считаю, есть единственный способ обеспечения реального учета мнений граждан, а стало быть, повышения вышеупомянутой культуры, есть смысл участвовать, если мое мнение учитывается, единственным способом.

Реплика: Отстреливать.

В.Л. Тамбовцев: Нет, что вы, что вы, упаси Боже. Я гуманист. Так вот, в рамках этого гуманного подхода есть единственный способ реального учета, у бюрократов есть такое понятие «согласовано». Вот если виза стоит на документе, значит, согласовано, а если визы нет, значит, не согласовано и документ лежит годами. Это прекрасно известно по движению документов в правительстве. Согласовано – не согласовано. Так вот если право вето, по науке это называется «право вето», насколько я понимаю, так вот если право вето приобретают участники такого рода обсуждений, то тут или вопрос остается не решенным никогда, поскольку интересы не стыкуются, либо идет их притирка, уступки, а иначе визу вы не получаете. Похожий механизм, связанный с визированием, может быть реализован, с нашей точки зрения, не в рамках стратегии оптимизации, поскольку он просто в принципе не соответствует ее духу, ибо оптимизация, я напоминаю, это все в порядке, только давайте листочки покрасим в другой цвет. Вот, собственно, содержание справки, которую я хотел дать в связи с этим докладом. Спасибо.

Blog