Богачова Олена Вікторівна удк 340. 134(477):(470+571):(438) закон
| Вид материала | Закон |
- Удк 94 (477 : 470) "18" : 929 О, 9.86kb.
- Учебное пособие Павлодар удк 94(574+470. 4/. 5+571. 1)(075. 8) Ббк 63. 3(5Каз+2Рос)5я73, 3633.95kb.
- Діхтярьова Олена Вікторівна, учениця 11 класу Антонівської загальноосвітньої школи,, 45.74kb.
- Удк 334. 012. 64(477. 74) Михайлюк, 193.78kb.
- Удк 658. 152 (477. 74) Михайлюк Олена Леонідівна, 260.33kb.
- Учебное пособие Волгоград 2005 удк 93: 008: (470+571) (07) ббк 63 (2), 2780.67kb.
- Учебно-методическое пособие. Волгоград 2004 удк 93: 008: (470+571) (07) ббк 63 (2), 1545.82kb.
- Мельник Олег Володимирович удк 347. 962. 2: 351. 87(477) проблеми прокурорського нагляду, 1155.05kb.
- Удк 902. 9+902. 6: 737(477. 75)=737(477. 75), 77.55kb.
- Удк 005. 212 Шатілова Олена Володимирівна, 38.71kb.
ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
На правах рукопису
Богачова Олена Вікторівна
УДК 340.134(477):(470+571):(438)
ЗАКОНОТВОРЧИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ
Спеціальність: 12.00.01. – теорія та історія держави і права;
історія політичних і правових учень
Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Науковий керівник
Копиленко Олександр Любимович
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, академік Академії правових наук України
Київ – 2006
ЗМІСТ
Вступ | 3 |
| | |
Розділ 1Загальна характеристика законотворчого процесу в Україні | 14 |
| | |
| 1.1. Теоретико-правові засади законотворчого процесу | 14 |
| | |
| 1.2. Етапи та стадії законотворчого процесу | 47 |
| | |
| 1.3. Конституційно-правовий статус суб’єктів законотворчого процесу. Форми їх участі у законотворчості | 80 |
| | |
| Висновки до розділу 1 | 108 |
| | |
Розділ 2Шляхи вдосконалення законотворчого процесу в Україні | 111 |
| | |
| 2.1. Вдосконалення чинного законодавства – основна мета законотворчого процесу | 111 |
| | |
| 2.2. Підвищення правової культури учасників законотворчого процесу та вдосконалення їхньої професійної підготовки | 135 |
| | |
| 2.3. Використання досвіду законотворення демократичних країн Європи і світу у законотворчому процесі в Україні | 166 |
| | |
| Висновки до розділу 2 | 194 |
| | |
ВИСНОВКИ | 196 |
| | |
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ | 209 |
| | |
ДОДАТКИ | 233 |
ВСТУП
Актуальність теми дисертаційного дослідження.
Проголошення Україною своєї незалежності, конституційне закріплення її статусу як соціальної, демократичної, правової держави, визначення стратегічного курсу на входження до Євросоюзу обумовило обєктивну необхідність вдосконалення національної системи законодавства, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних демократичних формах. Сприяти досягненню зазначених перетворень, глибинних за своєю сутністю, покликана законотворчість як складний і багатогранний процес, як цілеспрямована поступова діяльність, що має своєю метою врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення законів, системи законодавства в цілому.
Однією з особливостей організації та життєдіяльності суспільства є, як відомо, його нормативно-правове регулювання: завдячуючи законотворчому процесу обєктивно існуюче право шляхом державного або загальнонародного волевиявлення стає офіційною нормою, набуває силу закону.
Законотворчий процес, будучи відображенням реального життя, і сам повинен змінюватись і вдосконалюватись, звільнятися від застарілих бюрократичних форм та підходів до правотворення.
Законотворчість за своїм призначенням покликана давати життя нормам права, породжуючи, формуючи та оформляючи їх, надавати їм статус регулятора суспільних відносин. Саме в законах закріплюються права і свободи особи, відображається політичний курс країни, чим, власне, зумовлюється громадський інтерес до законотворчого процесу, закономірностей його функціонування та розвитку, його результатів і наслідків.
Процес законотворення є цілісним і структурно диференційованим водночас. Його сутність обумовлюється як субєктивними факторами, до яких належить діяльність субєктів законодавчої ініціативи, рівень їхнього професіоналізму, громадська думка, правові очікування людей, лобізм, дії політичних партій, фракцій тощо, так і факторами обєктивними, такими, зокрема, як рівень соціально-економічного розвитку країни, характер політичного режиму, стан правової культури населення тощо. Дослідження зазначених факторів, з’ясування характеру їх впливу на законотворчий процес набуває особливого значення.
Спрямований на забезпечення оптимального функціонування суспільства, його базових функцій законотворчий процес повинен мати узгоджений, цілеорієнтований характер. У такому розумінні він є основою ефективної державної політики, засобом унормування соціальних відносин, забезпечення стабільності і миру в державі.
Одним із важливих засобів нормативного закріплення принципів, процедур та правил законотворчого процесу є використання наукових досягнень, творче вивчення соціальних практик, вітчизняного та зарубіжного досвіду законотворення. Подальший розвиток законотворчого процесу має базуватись на науково визначених, нормативно закріплених та організаційно досконалих правилах і процедурах.
Сукупність вищезазначених чинників в їх підпорядкованості модернізаційному стану українського суспільства обумовлюють актуальність теми дисертаційного дослідження.
Звязок роботи з науковими програмами, планами. Дисертація виконана в рамках планової науково-дослідної теми “Науково-правове забезпечення законотворчої діяльності” № РК 0104u006963 Інституту законодавства Верховної Ради України.
Стан наукової розробки проблеми. У вітчизняній правовій літературі належним чином не відображено (і на теоретичному рівні, і на рівні аналізу практичного досвіду) вивчення проблеми вдосконалення законотворчого процесу в Україні.
Хоча певну увагу вивченню його загальних засад було приділено у працях вітчизняних та зарубіжних вчених (Алєксєєва С.С., Журавського B.C., Зайця А.П., Зайчука О.В., Ілїна І.А., Ісакова В.Б., Керімова Д.А., Козюбри М.І., Копейчикова В.В., Копиленка О.Л., Кривенко Л.Т., Кураса І.Ф., Любимова А.П., Мадера Л., Марченко М.Н., Мурашина Г.О., Мурашина О.Г., Назаренко Є.В., Нашиць А., Недюхи М.П., Нерсесянца В.С., Оніщенко Н.М., Опришка В.Ф., Петришина О.В., Піголкіна А.С., Погорілка В.Ф., Рабіновича П.М., Ришелюка А.М., Саса С.В, Селіванова А.О., Селіванова В.М., Сіренка В.Ф., Скакун О.Ф., Тація В.Я., Тихомірова Ю.А., Фрицького О.Ф., Фуллера Лон Л., Харта Х.Л.А., Шаповала В.М., Швеця М.Я., Шевчука С.В., Шемшученка Ю.С., Ющика О.І. та ін.), в дисертаційних дослідженнях (Ганжи Н.В., Григору Н.Г., Журавльової Г.С., Задираки Н.Ю., Приходько Х.В., Саса С.В., Ющика О.І. та ін.).
Метою та завданнями даного дослідження є аналіз сутності законотворчого процесу як системи, закономірностей його розвитку, шляхів вдосконалення, нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення.
Для досягнення поставленої мети визначені такі основні завдання:
- дослідити сучасний стан законотворчого процесу в Україні, його наукове, нормативно-правове та організаційне забезпечення, тенденції розвитку;
- виявити фактори, що сприяють забезпеченню системності, ціледосягання, стабільності та демократичності законотворчого процесу;
- вивчити зарубіжний досвід щодо забезпечення процесу законотворчості;
- сформулювати пропозиції щодо системного вдосконалення законотворчого процесу в Україні.
Обєктом дисертаційного дослідження законотворчий процес як цілісність в єдності його основних складових.
Предметом дослідження є процес здійснення та вдосконалення законотворчості як системного цілого.
Методологічну основу дисертації складають загальнонаукові методи пізнання та обґрунтування сутності соціально-правових явищ та інститутів (методи системного аналізу, діалектичного розгляду явищ, подій і процесів, аналізу, синтезу, індукції, дедукції, цивілізаційний метод).
У роботі використані приватнонаукові засоби наукового дослідження (культурологічний, соціологічний, еволюційний, семіотичний методи, метод філософсько-юридичної герменевтики).
У процесі дослідження автор спирався також на теоретико-евристичний потенціал правової науки (нормативістський, порівняльно-правовий, критичний методи та методи юридичного процесу, економічного аналізу права, юридичної семіотики).
Дисертаційне дослідження виконане у світлі структурно-функціональної інтелектуальної традиції.
Теоретичну базу дисертаційного дослідження становлять праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузі історії та теорії держави і права, конституційного та парламентського права.
Джерельну базу дослідження становлять: Конституція України, Бюджетний кодекс України, закони України “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про міжнародні договори України”, “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, “Про обєднання громадян”, “Про політичні партії в Україні”, “Про Конституційний Суд України”, Регламент Верховної Ради України, конституції інших країн світу, регламенти парламентів зарубіжних країн, підзаконні нормативно-правові акти України, рішення Конституційного Суду України, проекти законів України “Про нормативно-правові акти”, “Про закони і законодавчу діяльність”, “Про Кабінет Міністрів України”.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській правовій науці комплексним, системним дослідженням проблем законотворчого процесу в Україні та шляхів його вдосконалення. В процесі проведеного дослідження проаналізовано стан законотворчого процесу, обґрунтовані його сутність, чинники розвитку, структура: етапи та стадії, шляхи забезпечення його системності, запропоновані наукові, нормативно-правові та організаційні засоби щодо подальшого підвищення ефективності законотворчості, сформульовано ряд нових положень, узагальнень, рекомендацій та висновків.
Найвагомішими результатами дисертаційного дослідження можна вважати такі:
1. Переглянуто існуючі в теорії держави і права визначення понять у сфері законотворчості (“законотворчий процес”, “нормативно-правове забезпечення законотворчості”, “законодавчий процес”, “етапи” та “стадії” законотворчої діяльності, “субєкти законотворчості”, “законодавство” тощо) на предмет їх відповідності авторського підходу до бачення законотворчого процесу як системи.
2. Ініційовано необхідність проведення наукових досліджень основ законотворчості, розробки “Концепції розвитку законотворчого процесу”, на основі якої необхідно підготувати “Комплексну програму наукового забезпечення законотворчого процесу в Україні”, прийняти “Положення про наукове забезпечення законотворчості” або включити відповідний розділ до майбутнього Закону України “Про нормативно-правові акти”, сформувати “Базу даних наукових визначень понять з питань законотворчого процесу, наукових досліджень, рекомендацій та пропозицій щодо його вдосконалення”.
3. Вперше на основі аналізу нормативно-правового забезпечення законотворчого процесу, закономірностей його здійснення визначені конкретні шляхи його системного вдосконалення. Сформульовано висновок про нагальну необхідність прийняття низки законів та інших нормативно-правових актів, які сприятимуть процесу становлення узгодженого елементного складу правової системи з регулювання законотворчої діяльності. Запропоновано підготовку “Науково-практичного коментаря Регламенту Верховної Ради України”.
4. Визначено структуру законотворчого процесу, який складає безперервний цілепідпорядкований цикл взаємоповязаних етапів та стадій. Зазначений цикл передбачає проведення робіт з прогнозування та планування законотворчої діяльності, розробки концепції та проекту закону, здійснення експертизи, розгляду, прийняття та набрання чинності законом через його підписання та оприлюднення, тлумачення та оцінки ефективності як результату дії прийнятого закону. Підкреслено необхідність нормативного закріплення неврегульованих етапів та стадій законотворчого процесу.
5. Обґрунтована сутність прогнозування законотворчої діяльності як складової системи, розкрите поняття прогнозування. Розглянуті його види: державознавче, правове, галузеве, локальне. Встановлені засадничі підвалини прогностичної діяльності, її етапи та засоби здійснення.
Визначено сутність поняття “планування” у законотворчій діяльності як процесу розробки державних програм розвитку законодавства, перспективних і поточних планів законодавчих робіт, на основі яких здійснюється законотворчість. Доведено зумовленість недостатньої координації планів законопроектних робіт неналежним стратегічним плануванням курсу соціально-економічного розвитку країни. Наголошено на необхідності підготовки науково-практичних рекомендацій “Прогнозування і планування у законотворчому процесі”; створення та впровадження єдиної Державної програми законопроектних робіт (на кожні 5 років), для формування якої було б доцільно створити Комісію з координації законотворчої діяльності.
Заходи з планування законотворчої діяльності повинні мати в основі програмний документ, яким може слугувати закон “Про засади внутрішньої і зовнішньої політики України”, що може бути прийнятий на основі Конституції України.
6. Обґрунтована обовязковість підготовки концепції закону (викладені її основні структурні підрозділи, їх взаємозв’язок та підпорядкування), внесення концепції до числа документів, необхідних для реєстрації законопроекту у Верховній Раді України.
7. Розкрито важливу роль експертизи законопроектів як стадії законотворчого процесу, дане визначення експертизи проекту закону як науково-практичного системно узагальненого аналізу. Наголошено на актуальності розробки та затвердження Рекомендацій щодо проведення експертизи законопроектів, видання науково-практичного посібника “Експертиза проектів законів України”.
8. Запропоновано визначення поняття “ефективність застосування законодавства” як ступеня відповідності результатів, досягнутих в процесі реалізації законодавства задекларованим цілям. Підкреслено, що ефективність застосування законодавства можна визначати за його внеском у зміцнення правових основ державного і суспільного життя, реалізацію прав і свобод людини та громадянина. Обґрунтовано необхідність вироблення критеріїв ефективності застосування законодавства як основного показника ефективності законотворчого процесу. Визначено, що оцінкою ефективності застосування закону логічно завершується цикл законотворчої діяльності та створюються передумови для подальшого вивчення правових потреб суспільства й, відповідно, підготовки нових законів. Запропоновано розробку методичних рекомендацій “Методологія здійснення моніторингу законотворчої діяльності” (в яких повинні бути визначені критерії оцінки ефективності дії законів), створення спеціальної Комісії з парламентського контролю за впровадженням законодавства, яка б узагальнювала досвід застосування законодавства, готувала пропозиції щодо необхідних змін.
9. Визначено склад субєктів законотворчого процесу, обґрунтована необхідність розширення кола субєктів права законодавчої ініціативи. Проаналізовано конституційно-правовий статус субєктів законотворчості з точки зору його вдосконалення та розширення повноважень зазначених субєктів.
10. Обґрунтована теза про фундаментальну роль правосвідомості і правової культури в законотворчому процесі. Сформульовані теоретичні та практичні положення щодо підвищення правової культури учасників законотворчого процесу як засобу забезпечення його ефективності. Обґрунтовані пропозиції щодо створення Інформаційно-освітнього центру Верховної Ради України (де громадяни, громадські організації матимуть змогу ознайомитись з історією законотворчості в Україні, сучасною законотворчою процедурою тощо), а також щодо відображення питань підвищення рівня правової культури учасників законотворчого процесу в Законі України “Про правову культуру”.
11. Підготовлена “Концепція формування системи професійного навчання та підвищення кваліфікації у сфері законотворчого процесу та нормотворчості органів місцевого самоврядування в Україні”, в якій окреслені питання формування системи професійного навчання та підвищення кваліфікації у сфері законотворчого процесу, визначені мета, завдання, основні принципи, зміст, форми, методи та шляхи її впровадження, проаналізовано зарубіжний досвід з цих питань.
12. Вперше обґрунтовано сутність законотворчого процесу як системи в єдності її складових.
Практичне значення отриманих результатів:
1. У науково-дослідній сфері висновки дисертаційного дослідження доповнюють та розвивають основні положення теорії законотворчого процесу.
2. У галузі законотворчості – висновки, пропозиції, підходи, дефініції, що сформовані в дисертації, можуть бути використані при підготовці та внесенні змін до нормативно-правових актів, що регулюють питання законотворчого процесу.
3. У науково-методичній роботі – матеріали дисертаційного дослідження можуть бути корисними в підготовці навчальних посібників та підручників, навчальних програм.
4. У правоосвітній діяльності – положення і висновки можуть бути використані для підвищення рівня правової та фахової правосвідомості, правової культури учасників законотворчого процесу, викладачів та студентів юридичних вищих навчальних закладів.
Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження обговорювались на засіданнях відділів теорії та практики законотворчої діяльності, комплексних проблем державотворення, проблем законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.
Основні положення дисертаційного дослідження викладені
у доповідях на міжнародних науково-практичних конференціях: конференція, організована Організацією економічного співробітництва та розвитку (OECD) за темою “Антикорупційна мережа для країн з перехідною економікою” у м. Стамбул, Туреччина, 2-3.11.1999 р. (доповідь на тему: “Шляхи, форми та засоби вдосконалення нормативно-правових актів антикорупційної спрямованості”); міжнародна науково-практична конференція, організована Державною Думою Російської Федерації спільно з Генеральним директоратом з правових питань Ради Європи "Кодифікація законів як засіб доступу громадян до законодавства" у м. Санкт-Петербурзі, Росія, 9-10.03.2000 р. (доповідь на тему: “Теоретичні та правові засади правотворчості в Україні. Шляхи їх вдосконалення” у статусі експерта Ради Європи); міжнародний науково-практичний семінар, організований Міністерством юстиції України спільно з Німецьким фондом міжнародного правового співробітництва “Питання техніки нормопроектування в процесі наближення національного законодавства до норм європейського права" у м. Києві 13-15.03.2000 р. (доповідь на тему: “Проблеми вдосконалення нормопроектної техніки”); міжнародна науково-практична конференція, організована Міністерством юстиції України спільно з Генеральним директоратом з правових питань Ради Європи “Нормотворчий процес в країні, яка керується принципом верховенства права” у м. Києві 19-20.10.2000 р. (доповідь на тему: “Проблеми вдосконалення професійної підготовки учасників нормотворчого процесу”); міжнародна науково-практична конференція, організована Міністерством юстиції України спільно з Генеральним директоратом з правових питань Ради Європи “Оцінка ефективності законодавства” у м. Києві 29-30.03.2001 р. (доповідь на тему: “Вдосконалення чинного законодавства – основна мета нормотворчого процесу”); міжнародний семінар "Етика нормотворчості" у м. Києві 12-13.11.2001 р. (доповідь "Техніка нормотворення у сучасній Україні: стан, проблеми та перспективи. Деякі етичні підходи до питання нормотворчої діяльності"); науково-практична конференція, організована Інститутом законодавства Верховної Ради України спільно з Офісом координатора програм Організації безпеки та співробітництва в Європі (OSCE) “Проблеми теорії і практики законотворчості у контексті пріоритетів формування громадянського суспільства” у м. Києві 19.12.2005 р.
у статтях наукових видань та збірниках науково-практичних та інформаційних матеріалів: Богачова Олена. Про морально-етичні аспекти національного права та врахування їх у законотворчому процесі // Інститут законодавства Верховної Ради України: Зб. наук. праць. – К.: Реферат, 2005. – С. 41- 46.; Богачова О.В. Вдосконалення професійної підготовки учасників законотворчого процесу – нагальна потреба часу // Вісник господарського судочинства. – 2006. - № 1. – С. 163 – 168.; Богачова О.В. Удосконалення законодавства – основна мета законотворчого процесу // Юридична Україна. - 2006. № 5. – С. 10-15.; Богачова О., Федорін М. До питання стратегії законотворчості: Україна та Європейський Союз // Законотворчість. Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним та європейським правом / Бібліотека Української школи законотворчості. – К.: “АТОПОЛ інк”, 2005. – С. 9-13.; Богачова О., Федорін М. Про антикорупційне законодавство України // Законотворчість: Суспільство. Людина. Інформаційний бюлетень з питань діючого законодавства. Випуск 1. – К.: Реферат, 2005. – С. 27-33.; Словник термінів і понять, що вживаються у чинних нормативно-правових актах України /Упорядники: Богачова О.В., Винокуров К.С., Крусь Ю.І., та інші. – К.: “Оріони”, 1999. – 502 с.; Законотворча діяльність: Словник термінів і понять / За ред. Акад. НАН України В.М. Литвина. Упорядники: Богачова О. В., Задорожній О.В., Тихонова Є.А. та інші. – К.: Парламентське вид-во, 2004. – 344 с.; Законотворчість: Словник термінів і понять з міжнародного та європейського права / Бібліотека Української школи законотворчості / Автори-упорядники: Богачова О.В., Денисов В.М., Зайцев Ю.Є., Муравйов В.І. та інші. – К.: “АТОПОЛ інк”, 2005. – 160 с.; Законотворчість. Конституційні засади законотворчої діяльності / Бібліотека української школи законотворчості /Ред. кол.: О.В. Богачова, В.О. Зайчук (голова), О.Л. Копиленко, С.В. Шевчук. – К.: ТОВ “АСТ-Прес-Дік-Сі”, 2005. – 162 с.