«Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез»

Вид материала

Монография

Содержание 8. Взаимодействие экономических интересов в механизме соглашений о разделе продукции

Подобный материал:

• Фундаментальные проблемы биологии с позиций квантовой физики живого, 301.3kb.
• Концепци яфедеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации, 1367.38kb.
• Министерство образования и науки российской федерации, 76.92kb.
• Министерство экономического развития российской федерации, 3262.11kb.
• План 1 Введение 2 Глава 4 Теоретические аспекты изучения пространственного восприятия, 348.28kb.
• Восьмая международная научно-практическая конференция гуманитарные и естественнонаучные, 33.95kb.
• Рассуждения по поводу имперско-региональных понятий, 507.22kb.
• Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы, 900.97kb.
• Общественно-политическая жизнь в орловской губернии в конце XIX начале XX века, 818.54kb.
• Утверждено Постановлением Президиума Правления тпп РФ от 12 октября 2010 г. №75-14, 43.93kb.

8. Взаимодействие экономических интересов

в механизме соглашений о разделе продукции

Перспективы и проблемы применения соглашений о разделе продукции попробуем рассмотреть на примере крупнейшего и одного из немногих, подготовленных к освоению в Арктике на ближайшую перспективу (до 2015 г.) объектов – Штокмановского газоконденсатного месторождения. Напомним еще раз, что оно расположено в 650 км к северо-востоку от Мурманска с глубинами
в районе месторождения – 280-380 км. Ближайшим аналогом норвежские операторы считают свое месторождение Сневит ("Белоснежка") на юге Баренцева моря. Оно расположено примерно на таких же глубинах, но расстояние до берега только 143 км. Значит, значительно усложняются процессы транспортировки независимо от того, какой вариант будет принят (многофазный или однофазный). Далее, в районе Белоснежки ледовый покров практически отсутствует, а над Штокманом он отмечается до 6 мес. в году. Потепление может внести свои коррективы, но тогда на порядок возрастет вероятность появления айсбергов, а опыт противодействия таким "помехам" весом
в миллионы тонн сегодня отсутствует. Затраты и риски на Штокмановском месторождении возрастают многократно по сравнению с любым из известных месторождений, и СРП может оказаться единственно возможным режимом,
в котором хотя бы расчетно можно ожидать приемлемого уровня рентабельности для инвесторов.

И хотя Газпром в обсуждениях различного уровня продолжал ссылаться на старые цифры (25 млрд долл., в том числе обустройство месторождения
13.8 млрд долл.), эксперты неоднократно озвучивали как минимум в два раза более высокую цифру (50-60 млрд долл.), которая будет уточняться по мере составления проекта. Ведь до сих пор не выбран даже окончательный вариант обустройства добычных скважин, при этом специалисты Statoil-Hydro, имеющие опыт работы в северных условиях, склоняются к подводному варианту, особенно учитывая прогнозируемое резкое увеличение вероятности появления в районе Штокмана айсбергов.

Есть факты, которые заставляют считать и последнюю величину минимальной, поскольку для таких сложных объектов характерен пересмотр показателей в сторону увеличения. В конце 2005 г. генеральный директор Statoil Хельге Лунд на специально созданной конференции сделал сенсационное заявление о срыве сроков работы по месторождению Сневит и необходимости дополнительного многомиллиардного финансового вложения. Совет компании был проинформирован о том, что стоимость реализации проекта составит
58.3 млрд норвежских крон (примерно 9 млрд долл.) и тем самым превысит планировавшиеся затраты на 7 млрд крон. По сравнению с первоначальной сметой, утвержденной в 2001 г., общие расходы выросли на 18.8 млрд крон, или почти на 3 млрд долл. (удорожание более 40%), а регулярные поставки начались на год позже, чем предполагалось [35].

Таким образом, реализация проекта осуществлялась 8 лет без учета срока проектирования, который, в свою очередь, составляет не менее года.
В этой связи выглядят совершенно нереалистично сделанные в конце 2006 г. заявления руководителей "Газпрома" о том, что первый газ со Штокмановского месторождения будет получен уже в 2013 г. Учитывая, что сложности освоения этого гиганта по масштабам, ледовой обстановке, условиям транспортировки газа и т.п. на порядок превосходят проект Сневит, при самом удачном стечении обстоятельств первая продукция здесь будет получена не ранее 2017 г., и то если в 2008-2009 гг. будет утвержден окончательный проект и сформирован инвестиционный "пул". А обязательным условием инвесторов при этом явится льготный режим соглашения о разделе продукции.

Позволим себе привести еще один пример. Начиная с 2002 г.,
в Республике Казахстан стали проявляться тенденции к ужесточению режима СРП. В частности, в Налоговый кодекс РК была добавлена глава 49, жестко ограничивающая доходность инвесторов. В июне 2005 г. был принят Закон
"О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море". Казалось бы, отрегулировано все и везде. И тем не менее,
в июле 2007 г. оператор проекта по освоению Кашаганского месторождения (самое крупное в мире, открытое за последние 20 лет с извлекаемыми запасами около 1.5 млрд т нефти) итальянская компания ENI представила властям Казахстана предложения, в соответствии с которыми срок начала добычи переносится со второй половины 2008 г. на вторую половину 2010 г.
с увеличением затрат с 57 до 136 млрд долл. США [50].

Российские недропользователи называют сегодня налоговый фактор ответом на извечный вопрос: быть или не быть арктическому шельфу. Действующая налоговая система дает на него, к сожалению, скорее отрицательный ответ. Эффективность проекта может не обеспечить необходимой и соответствующей рискам нормы на капитал. Налоговые рамки сегодня таковы, что идея масштабного освоения шельфа еще долго может находиться на декларативном уровне – до тех пор, пока не будут предоставлены реальные и фиксированные налоговые льготы, – утверждают представители нефтегазовых компаний. Для обеспечения финансирования морских проектов необходимо уже на стадии проекта обоснование окупаемости и экономической эффективности инвестиций. Показатель внутренней нормы доходности, учитывающий соотношение затрат и доходов во времени, должен быть не менее 15-17% [51].

Арктический и дальневосточный шельфы России, на долю которых приходится порядка 90% отечественных морских ресурсов УВ, удалены от потенциальных потребителей, находятся в экстремальных природно-климатических и горно-геологических условиях, связаны с высокими технологическими рисками и применением высокозатратных технологий. Эти обстоятельства вызывают необходимость применения весьма дорогостоящих технических средств и значительных затрат на создание производственной и социальной инфраструктуры. Вследствие этого для освоения ресурсов УВ шельфа РФ особую роль и значение приобретают экономические проблемы, связанные с необходимостью обеспечения эффективного вложения инвестиций в развитие морских работ.

Однако в действующей налоговой системе (ДНС) проект даже по такому гиганту, как Штокмановское месторождение, не эффективен для реализации. Применение режима СРП для промысла и завода СПГ позволит поднять эффективность освоения месторождения с 12-13% до 16-18%. Условием эффективной разработки месторождений-сателлитов Штокмана служат возможность использования его транспортной инфраструктуры и налоговые условия соглашений о разделе продукции.

То же самое касается и месторождений Печорского моря. Комплексный подход к экономической оценке группы близко расположенных перспективных структур Печорского моря позволяет достаточно высоко оценить ожидаемые экономические результаты освоения их ресурсов на условиях СРП.

«В действующей системе налогообложения освоение этих объектов неэффективно», – утверждают эксперты ЗАО "Севморнефтегаз" и ЗАО "Синтезнефтегаз", опираясь на проведенный анализ. Результаты расчетов по ряду проектов показали, что эффективность их освоения в ДНС не поднимается выше 11% на арктическом шельфе. Поднять эффективность может оптимизация состава объектов обустройства и налоговые льготы. В настоящее время ДНС не предусматривает получения каких-либо льгот по конкретному объекту. Однако в большинстве стран-разработчиков шельфа существует специальное положение в законодательстве по налогообложению при освоении месторождений на шельфе; российский бизнес также рассчитывает на принятие соответствующей главы в НК.

Налоговые льготы могут заключаться, например, в предоставлении понижающего коэффициента к налогу на добычу полезных ископаемых и таможенной пошлине, в предоставлении налоговых каникул на 5 лет (до периода окупаемости) по налогу на добычу полезных ископаемых и по таможенной пошлине, ускоренной (хотя бы в 2-3 раза) амортизации основных фондов. Однако пока их нет. Поэтому в условиях снижения цен на нефть СРП остается актуальной и единственно приемлемой для инвесторов сложных морских проектов перспективой. Бесконечные сравнения результатов расчетов эффективности в условиях действующей налоговой среды и соглашения
о разделе продукции, поиск алгоритмов возможных изменений в налоговых условиях и ставках налогов продолжают сдерживать приток инвестиций
в ожидании благоприятных изменений в налоговом климате.

Непонимание того, что СРП обеспечивает государству при любом раскладе цен и затрат изъятие сверхдоходов или экономической ренты, привело к разворачиванию мощнейшей PR-компании против соглашений о разделе продукции. Забывается, однако, что этот режим не прост для инвесторов: необходимо выполнить расчеты по обоснованию своего права на СРП и пройти межведомственные экспертизы проекта, провести переговоры по условиям СРП (иногда многолетние), после чего проект долго согласуется в различных инстанциях до утверждения его Госдумой РФ.

При исполнении соглашений о разделе продукции инвесторов ждет полная подконтрольность государству: утверждение всех годовых программ работ и смет на подрядные работы, отчетности по расходам, переход права собственности на созданные основные фонды государству. Тем не менее, на условиях СРП становится возможным разрабатывать нерентабельные
в действующей налоговой системе месторождения. Круг новых проектов в этом режиме, как известно, ограничен – Штокмановское, Приразломное месторождения в Баренцевом море, Центральная структура в Каспийском море.

Однако есть и более радикальные предложения, которые для форсирования освоения шельфа предлагают вообще ввести особый налоговый режим или упростить использование СРП. Специалисты считают, что высокие цены нефть (газ) рано или поздно снизятся, а крупные месторождения на шельфе будут осваиваться именно в длительной перспективе. Отсюда дополнительные риски. Да и сегодня высокие цены на энергоносители влекут за собой рост стоимости металла, оборудования, услуг и проектов в целом.

Среди конкретных предложений можно выделить следующие: необходимо установить особый (без проведения аукционов) порядок включения месторождений в Перечень участников недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции; дать шанс инвесторам, у которых уже имеются лицензии на морские участки, работать на условиях СРП; разрешить в безаукционном порядке обосновать свое право работы на условиях СРП и получить его; ускорить сроки проведения переговоров и заключения соглашений о разделе продукции.

Мы достаточно подробно рассмотрели экономический механизм взаимодействия корпораций и государства в соглашениях о разделе продукции именно потому, что ему уделяется достаточно серьезное отношение как
в организационно-экономическом, так и в правовом аспекте. Серьезное –
в понимании того, что должен быть достигнут консенсус заинтересованных сторон по объектам, освоение которых связано с повышенными рисками и издержками. Только эффективное взаимодействие сторон создает здесь необходимые условия. Но почему-то постоянно недоучитываются интересы еще одной стороны, фактически играющей не менее важную роль, чем две отмеченные выше.

Тенденции развития российского законодательства в области недропользования довольно противоречивы. С точки зрения мирового опыта даже в унитарных государствах считается необходимым участие регионов
в процессе согласования (обсуждения, предварительной оценки) условий, процедур и механизмов недропользования. Причиной этого является тот неоспоримый факт, что на региональном уровне при освоении природных ресурсов на первое место выходят вопросы обеспечения социально ориентированного характера этих процессов. Именно в регионах использование недр может привести как к ускорению экономического развития и подъему благосостояния населения, так и к негативным социально-экологическим последствиям.

При происходящей в настоящее время корректировке отношений недропользования в России отчетливо прослеживаются тенденции, характерные для унитарных государств: концентрация на верхнем уровне всей полноты полномочий по нормативно-правовому регулированию; аккумулирование
в центре основной части доходов от добычи сырья; последующее распределение этих доходов на нужды регионов через дотации, субсидии и т.д. При этом не определены точно и последовательно уменьшаются возможности регионов участвовать даже в процессе согласования решений об освоении месторождений.

Как уже отмечалось в начале раздела, вопросы распоряжения и пользования ресурсами континентального шельфа в соответствии
с Конституцией относятся к федеральной компетенции, трактуется это часто весьма категорично: поскольку это вопрос Федерации, то какие собственно могут быть претензии регионов? Думается, в регионах никто и не претендует на перераспределение конституционных полномочий. Но это не означает, что можно полностью исключить регионы из процесса согласования соответствующих проектов, так как именно в приморских регионах будут локализованы социальные и экологические последствия работ на шельфе. Какими они будут – положительными или, может быть, отрицательными, – это, безусловно, волнует как население, так и органы власти субъектов Федерации.

Эксперты Министерства природных ресурсов на ряде совещаний в 2005-2006 гг. заявляли о намерении исключить из сферы регулирования закона
«О недрах» участки континентального шельфа, в отношении которых будет готовиться отдельный федеральный закон. Однако в последних предложениях МПР вопросы недропользования на шельфе должны решаться все же в рамках общего закона, но с предоставлением Правительству РФ права принятия решения о применяемых для конкретных перечней месторождений механизмах – СРП, концессия, аренда.

Соглашение о разделе продукции – это прежде всего экономико-правовой механизм, обеспечивающий оптимальное распределение горной ренты между государством-собственником недр и инвестором (при соблюдении интересов региона). Причем при умелом пользовании этим механизмом можно точно сбалансировать распределение горной ренты между сторонами соглашения для каждого конкретного месторождения. СРП не отрицает лицензионного механизма, но может быть наиболее полезно при освоении малоэффективных, трудных для освоения месторождений и, наоборот, при разработке объектов, потенциально содержащих наибольшую природную ренту.

Еще в 2003 г. при подготовке и принятии главы Налогового кодекса
о СРП произошла кардинальная ревизия основных принципов режима СРП
в России. Правительство, настаивая на том, что режим СРП – для наиболее сложных месторождений, одновременно ужесточило его. Во-первых, существенно возросло число налогов, уплачиваемых одновременно с разделом продукции. Во-вторых, ранее принятые решения о подготовке соглашений по большинству месторождений отменены. Среди небольшого числа месторождений, для которых сохранено право применения СРП, остались и два объекта на шельфе Баренцева моря – Приразломное нефтяное и Штокмановское газоконденсатное месторождения, с которыми уже много лет связывают надежды на интенсификацию развития региона жители и органы власти Мурманской обл.

На основании некоторых комментариев членов правительства можно предположить, что столь радикальная корректировка ранее принятых решений отчасти связана с желанием центра избежать иногда сложных и неоднозначных дискуссий с регионами по вопросам подготовки конкретных соглашений. В.Христенко, в частности, заявлял, что конструкция, предусматривающая участие в подписании соглашений о разделе продукции трех сторон (РФ, субъект РФ и инвестор), "продемонстрировала высокую степень конфликтности и невозможности принятия конкретных решений". Возможно, в связи с этим правительство оставило в списке потенциальных для применения СРП только шельфовые месторождения, по которым вполне оправданно действует норма об участии в подписании соглашений только двух сторон – РФ и инвестор.
А с субъектами РФ, на территории которых осуществляются работы по освоению соответствующих объектов, предусмотрено только согласование без указания конкретных механизмов [52].

Сопротивление отдельных правительственных чиновников более широкому внедрению таких механизмов может быть отчасти связано и
с прямым лоббированием интересов определенных компаний. Но главная причина, наверное, в другом. Режим СРП устанавливает планку для чиновника
в ведении дел (прозрачность, благоприятный инвестиционный режим). Можно
к этой планке подтянуться, а можно её просто отменить и жить спокойно. Кадров, соответствующих комплексу повышенных требований к чиновнику (квалификация, определенная предприимчивость в интересах государства
в сочетании с личной порядочностью и готовность работать в режиме диалога
с обществом), у нас пока не так уж и много. В связи с этим гарантии соблюдения интересов граждан, в том числе жителей соответствующего региона, могут быть обеспечены двумя условиями: 1) отработка четкой системы государственного управления реализацией проектов и контроля при участии представителей региона; 2) обеспечение максимально возможной публичности процесса, доступности информации для гражданского общества.

На сегодняшний день в Законе "О соглашениях о разделе продукции" [53] остаются некоторые механизмы, позволяющие региону отстаивать свои позиции в ходе подготовки и контроля за исполнением соглашений, в частности:

1. В состав правительственной комиссии входят представители федеральных органов исполнительной власти и представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
В случае необходимости к работе указанной комиссии привлекаются производственные и научные организации, а также эксперты и консультанты.

2. Если предоставляемый в пользование участок недр расположен на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, подписание соглашения со стороны государства осуществляется Правительством Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого будут проводиться предусмотренные соглашением работы в части, касающейся вопросов, которые относятся к ведению этого субъекта.

Распределение произведенной продукции, полученной государством
в результате раздела продукции между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, на территории которого проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа Российской Федерации, осуществляется на основе договоров, заключаемых соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Договоры должны предусматривать:

• пропорции распределения государственной доли произведенной продукции, величины учитываемых при разделе продукции между государством и инвестором налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет, бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации и местные бюджеты, с учётом уровня социально-экономического развития территории, на которой производятся работы по соглашению, степени экологических рисков;
  
• условия и порядок поступления указанной продукции или ее стоимостного эквивалента в федеральную собственность и собственность соответствующего субъекта Российской Федерации;
  
• порядок дальнейшего использования этого имущества, созданного
  в ходе реализации проекта, в случае передачи его в собственность государства.
  

3. Государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации через своих уполномоченных представителей.

Сахалинские соглашения заключались еще до принятия федерального закона. Для "пионеров" федеральная власть сделала несколько уступок, которые сегодня, при подготовке баренцевоморских соглашений, уже не реальны. Например,
в соглашениях оговорены прямые отчисления бонусов в региональный бюджет, создан фонд развития Сахалина, представители региона в равном количестве
с представителями центра входят в Управляющий государственный орган по проекту «Сахалин-1» и в наблюдательный совет по проекту "Сахалин-2".

Несмотря на то, что, согласно многочисленным заявлениям, одной из главных целей разрабатываемых соглашений по Приразломному и Штокмановскому месторождениям является развитие Архангельской обл., Ненецкого автономного округа и Мурманской обл., представители регионов практически устранены от процесса подготовки соглашений. В чем состоит предусмотренное законом согласование соглашения с регионом остается неясным. Можно сделать вывод, что реальная роль органов исполнительной власти субъекта РФ в отношении защиты региональных интересов сводится к написанию различных обращений
в правительственную комиссию, министерства и ожиданию.

Заинтересованным арктическим регионам следует более активно добиваться:

• заключения предусмотренного законом договора с субъектом РФ, учитывающего пропорции распределения государственной доли произведенной продукции, величины учитываемых при разделе продукции между государством и инвестором налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет, областной и местные бюджеты, степень экологических рисков;
  
• обнародования основных условий такого договора до утверждения СРП по месторождениям арктического шельфа;
  
• точного учета экологических рисков для регионов, на территории
  (и акватории) которых будут осуществляться предусмотренные проектом работы, и проведения общественных слушаний по ОВОС.
  

Однако здесь есть сразу несколько моментов, которые создают неоправданные препятствия для активного участия регионов в механизме СРП и требуют, чтобы они "более активно добивались" учета своих интересов. Во-первых, неясно, на какой стадии начинается "согласование" с субъектом РФ. Из текста закона получается, что речь идет об уже готовом к подписанию документе, в котором вряд ли можно что-либо поменять. Во-вторых, до настоящего времени не ясно, по каким признакам предлагается позиционировать субъекты, "на территории которых будут проводиться предусмотренные соглашением работы". В СРП регионы не упоминаются, что уже само по себе осложняет условия взаимодействия. А дальше начинаются вопросы содержательные. Например, если буровая платформа для Штокмановского проекта будет строиться на "Севмаше" в г.Северодвинске, то Архангельская область явно может претендовать на "вхождение в список". Но если газопровод пройдет по территории Республики Карелия, то с ней такой ясности нет.
В-третьих, не ясно, может ли и на какой стадии проводиться общественная экспертиза социальных, экологических и т.п. последствий для субъектов, участвующих так или иначе в реализации сложнейших арктических проектов, а тем более являющихся для них базовыми. Особенно учитывая, что масштабы работ на шельфе уж в ближайшие пять лет многократно вырастут.

С точки зрения предметности и этапности, в законе об СРП необходимо закрепить, что в случае, когда предоставляемый в пользование участок недр расположен на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого будут проводиться предусмотренные соглашением работы, участвуют в согласовании проекта освоения месторождения (участка недр) и соглашения о разделе продукции, а также в управлении и контроле за их реализацией в части, относящейся к ведению данного субъекта РФ.

Далее логично было бы закрепить в законе признаки выделения региона, на территории которого будут производиться работы, например, если:

• проект освоения месторождения (участка недр) предусматривает размещение на соответствующей территории объектов переработки природных ресурсов и (или) инфраструктуры, непосредственно связанных с процессом добычи, переработки и транспортировки ресурсов;
  
• проект освоения месторождения (участка недр) предусматривает использование имеющихся и (или) создание на соответствующей территории новых строительных, ремонтных, снабженческих, складских и перевалочных баз;
  
• работы, предусмотренные соглашением, приводят к увеличению экономических, социальных или экологических рисков для данной территории.
  

Наконец, важным для регионов является включение положения о том, что в состав Управляющего комитета включаются представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых будут производиться предусмотренные проектом работы.

Таким образом, подводя краткий итог рассмотренным материалам, можно сделать следующие выводы:

• освоение месторождений арктического шельфа в среднесрочной (до 2020 г.), а тем более в долгосрочной перспективе является безальтернативным и соответствующим государственным интересам, однако в связи с крайне сложными природными условиями затраты и риски возрастают в несколько раз;
  
• учитывая крайне низкую дисконтированную доходность (рентабельность), освоение может быть осуществлено только при поддержке государства и создании преференций, важным механизмом которых выступают соглашения о разделе продукции;
  
• в государственной поддержке важнейшим элементом выступает согласованное взаимодействие федерального и регионального уровней власти, обеспечивающее синергический эффект в организационно-экономическом процессе освоения арктических недр и существенно снижающее риски и издержки освоения;
  
• в ходе взаимодействия необходимо учитывать интересы приморских регионов, являющихся базовыми при освоении месторождений арктического шельфа, в том числе путем заключения предусмотренных законами договоров с субъектами РФ, учитывающих распределение государственной доли произведенной продукции и поступающих налогов.