Отчет о подготовке доклада о положении детей в России Этап 1
| Вид материала | Отчет |
- В г. Петрозаводске в 2001 году Петрозаводск 2002 содержание введение 2 Раздел Состояние, 3941.02kb.
- Указ губернатора свердловской области об утверждении ежегодного государственного доклада, 4620.11kb.
- Введение, 456.03kb.
- Демографические характеристики семьи и детства в Свердловской области, 814.91kb.
- Об утверждении ежегодного государственного доклад, 3084.72kb.
- Отчет о финансовом положении Отчет о совокупной прибыли, 2684.73kb.
- Доклад «о положении детей в нефтеюганском районе в 2010 году», 711.34kb.
- Конституция Российской Федерации (Российская газета от 25. 12. 1993 №237; Российская, 220.53kb.
- Отчет о финансовом положении 2 Отчет о прибылях и убытках, 4683.66kb.
- Отчет о финансовом положении. Отчет о совокупной прибыли, 2665.47kb.
5.3 Оценка эффекта мер поддержки уязвимых групп детей
5.3.1 Политика в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Рамки политики РФ в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прежде всего, определяется законодательными и нормативными актами47, которые ставят следующие приоритетные направления развития.
Первичная профилактика - предотвращение случаев социального и биологического сиротства. Первичную профилактику сиротства следует связывать с мерами раннего вмешательства и сохранения ребенка в семейном окружении без процедур изъятия детей из кровной семьи. Несмотря на то, что в России пока не создано целостной системы первичной профилактики сиротства, направленной на раннее выявление фактов семейного неблагополучия, уже можно говорить о ряде нормативных документов и мер, направленных именно на профилактику социального сиротства.
Семейный кодекс РФ закрепляет выявление детей, оставшихся без попечения родителей, за учреждениями системы образования и здравоохранения (ст. 122), что позволяет выявлять детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Профилактические меры закреплены в программах, направленных на профилактику социального сиротства как федерального, так и регионального уровня. Примером федеральной программы является программа «Дети России», в соответствии с подпрограммами которой разработан комплекс мер по укреплению института семьи, что тесно связано с профилактикой социального сиротства. Аналогичные программы действуют и в регионах РФ. Предпринимается ряд мер по постинтернатной адаптации детей-сирот (трудоустройство, социально-психологическая реабилитация и т.д.), а также осуществляется поддержка вышедших из-под опеки детей.
Однако, реализуемые меры не всегда успешны, и зачастую являются недостаточными, поскольку остается высоким уровень вторичного социального сиротства. Помимо этого, одним из результатов мер первичной профилактики должно стать распространение механизма не лишения, а ограничения в родительских правах. В российской же системе профилактики пока наблюдается балансирование между репрессивными мерами и методами социальной работы. С одной стороны, в основе работы ряда институтов по-прежнему лежат карательные методы работы с родителями и детьми – угроза лишения родительских прав, сообщение на работу, административные штрафы и т.д. С другой стороны, реформа социальной системы создала новые институты (приюты временного пребывания, кризисные центры и т.д.), чья основная функция – социальная помощь и поддержка семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В результате, в 2007 г. наметилась тенденция к сокращению численности родителей, лишенных родительских прав (с 76,3 до 72,0 тыс. чел. к 2009 г.), и увеличению числа случаев ограничения в родительских правах (с 5,8 до 7,6 тыс. к 2009 г.) (Таблица 3 Приложения).
Вторичная профилактика – приоритетность семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Сложившая к настоящему времени в России система жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в основном ориентирована на их семейное устройство. Результатом реализуемой политики деинституционализации стало значительное сокращение численности детей, проживающих в институциональных учреждениях, и продолжающийся рост доли детей, устроенных на воспитание в семьи ( Таблица 3 Приложения).
К семейным формам воспитания детей Семейным кодексом отнесены усыновление (удочерение), опека (попечительство) и приемная семья, а также иные, предусмотренные региональными законами, формы устройства (патронат, семейные воспитательные группы, гостевые семьи и др.). Наиболее распространенная форма семейного устройства – опека и попечительство, на которую приходится более 50% ( Таблица 3 Приложения). По сути, опекун выполняет родительские обязанности в полном объеме, при этом за ребенком, переданным под опеку, сохраняется статус сироты, между ним и опекуном (попечителем) после окончания опеки не возникает отношений гражданско-правового характера. Одновременно с этим опекуну выплачиваются средства на содержание ребенка, а подопечному ребенку полагается ряд льгот. В отличие от приёмных семей, опекунские семьи не имеют сопровождения со стороны органов опеки и попечительства. Социально-экономический статус опекунов предопределяет для них высокие риски бедности и социального неблагополучия.
Усыновление, безусловно, является наилучшей формой семейного устройства ребенка-сироты. Российское законодательство не устанавливает различий в юридическом статусе усыновленных и родных детей, они равны в своих правах и обязанностях по отношению к родителям и усыновителям, равно как родители и усыновители равны в своих правах и обязанностях по отношению к рожденному и усыновленному ребенку. Вместе с тем, усыновленный ребенок, в отличие от ребенка, сохраняющего статус сироты, не имеет прав на дополнительную социальную поддержку. Еще одной формой семейного воспитания детей-сирот, введенной Семейным кодексом, является приемная семья. Начавшееся развиваться устройство детей на воспитание в приемных семьях пока распространено мало и крайне неравномерно в региональном аспекте. Согласно Федеральному закону№ 48-ФЗ от 24.04.2008 «Об опеке и попечительстве», приемную семью можно отнести к одному из видов возмездной опеки. Материальное стимулирование от государства, безусловно, способствует увеличению численности семей, желающих принять на воспитание ребенка, лишенного опеки родных родителей ( Таблица 3 Приложения).
В контексте приоритетности семейных форм устройства на поле вторичной профилактики сегодня наиболее актуальными являются две задачи: (1) устройство ребенка не в учреждение, а в замещающую семью, (2) профессиональная работа и помощь замещающей семье с целью сближения ребенка с родителями. Результаты исследований свидетельствуют в пользу того, что большинство регионов существенно продвинулись в первом направлении, в то время как второе находится в стадии становления.
Межведомственное взаимодействие. Сложившаяся в России структура управления системой социальной защиты семей и детей является сложной, многоуровневой и многофункциональной. Она характеризуется фрагментарностью и ведомственной разобщенностью, отсутствием эффективной координации работы, ориентированностью на управление учреждениями, а не на результаты. Для организации межведомственного взаимодействия в регионах формируются межведомственные рабочие группы, советы, консилиумы, в рамках которых объединяются представители различных сфер, создаются единые информационные системы, однако усилия в этой сфере сильно дифференцированы по регионам и зависят от реализуемой региональной политики.
Развитие кадрового потенциала. Пока достаточно трудно говорить о реализации единой кадровой политики в сфере профилактики сиротства и жизнеустройства детей, оставшихся без попечения родителей, хотя все чаще развитие кадрового потенциала ставится как приоритетная мера политики в данной области. Остаются проблемы, связанные с невысоким престижем работы, перегрузками, ведомственной разобщенностью. Однако более устойчивой становится ориентация на действенные технологии работы в сфере профилактики и реабилитации, что, несомненно, говорит о продолжающейся профессионализации этой сферы.
Развитие и внедрение инновационных технологий. Важным шагом в реализации вышеперечисленных приоритетных направлений, развитии и внедрении инновационных технологий стало создание в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 404 от 26.03.2008 Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Деятельность Фонда направлена на создание нового механизма управления, позволяющего в условиях разделения полномочий между федеральным центром и субъектами значительно сократить распространенность социального неблагополучия детей и семей с детьми, стимулировать развитие эффективных форм и методов работы с нуждающимися в помощи семьями и детьми.
Другие проблемы, которые не решены. Сохраняются существенные региональные различия в показателях распространенности семейных и несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Следовательно, меры политики, направленные на сокращение сиротства, должны быть также дифференцированы в региональном разрезе. Несмотря на наметившуюся тенденцию сокращения удельного веса детей-сирот, находящихся в учреждениях, их значимость продолжает оставаться высокой. Выросшие в интернатных учреждениях сироты характеризуются крайне высокими рисками социальной дезадаптации и противоправного поведения, они в целом плохо адаптированы к самостоятельной жизни и воспроизводят модели такого поведения в последующих поколениях. В связи с этим одной из наиболее острых проблем по-прежнему остается проблема постинтернатной адаптации выпускников таких учреждений. Еще одной зоной риска, формирующей потенциал социального устройства, является неудовлетворенный спрос на услуги по уходу и развитию детей. Предложение таких услуг ни по количеству, ни по качеству пока не соответствует расширяющимся потребностям. Есть все основания говорить о том, что новое социально-экономическое устройство общества создает не только материальные, но и социальные факторы сиротства.
Эксперты предлагают следующие пути модернизации системы профилактики сиротства: ориентация на работу по раннему выявлению рисков социального сиротства и семейного неблагополучия; модернизация действующих и разработка инновационных программ уменьшения числа отказов от новорожденных, поддержки материнства; совершенствование технологий работы с семьей, в том числе активизация роли семьи в решении собственных проблем; повышение квалификации и переподготовка специалистов соответствующих служб; оптимизация межведомственного взаимодействия; развитие служб социального сопровождения на базе учреждений образования и здравоохранения; развитие работы с местными сообществами, некоммерческими организациями; признание недопустимости помещения ребенка в интернатное учреждение, если возможно оказание иных мер помощи; раннее выявление и лечение патологий развития детей, психологическая и социальная поддержка семей на ранних стадиях выявления заболевания и т.д.
5.3.2 Система поддержки детей-инвалидов
Практики поддержки детей-инвалидов в СССР сводились к оплате государством содержания, обучения и лечения детей в интернатных учреждениях. В 1995 г. был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ», который признал равные права детей-инвалидов, необходимость их интеграции в общество, ввел широкий перечень видов социального обеспечения, обозначил право на семейное воспитание, на образование в учреждениях общего типа или на дому, определил социальную помощь семьям. На деле это не привело к существенным сдвигам – в конце 1990-х сложилась переходная ситуация: старая система прекратила работу, а новая еще не сформировалась. Принципиальным нововведением стала федеральная целевая программа поддержки инвалидов. Целью программы обозначено «создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни»48. Анализ ее содержания позволяет сделать вывод о том, что российская социальная политика в отношении детей-инвалидов сводится, главным образом, к материальной помощи людям с ограниченными возможностями. Сегодня дети-инвалиды являются адресатами подпрограммы «Семья с детьми-инвалидами» программы «Дети России», в рамках которой на 2007-2011 гг. запланирован широкий спектр мероприятий: от развития и ежегодного обновления федерального банка данных о детях с ограниченными возможностями до проведения всероссийских и региональных мероприятий для детей-инвалидов (фестивалей, спартакиад и др.). Безусловно, наличие такого рода программы дает основание говорить, что государство обращает внимание на положение детей из наиболее уязвимой группы, но оценить ее эффективность сложно.
В 2011 г. начинается работа по новой программе «Доступная среда», на которую планируется выделить около 47 млрд. руб. Среди ее целей – повышение включенности детей-инвалидов. Спектр мер довольно широк - от оборудования доступа в здания образовательных учреждений до увеличения объема телевещания с субтитрами.
Помимо специализированных программ существует ряд мер, предназначенных для детей-инвалидов. К федеральным выплатам на детей-инвалидов относятся: социальная пенсия на ребенка инвалида; ежемесячные денежные выплаты; ежемесячная компенсационная выплата неработающему трудоспособному лицу, осуществляющему уход за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет.
Анализ реализации внепрограммных мер по социальной поддержке детей-инвалидов приводит к выводу: число адресатов помощи сокращается. Предусмотренные денежные выплаты (ЕДВ) и набор социальных услуг предоставляются год от года все меньшему кругу детей-инвалидов. Например, численность получателей лекарственных средств в аптечных киосках уменьшилась в период 2005-2007 гг. почти на 40%, а число детей-инвалидов, получивших путевки в санаторно-курортные учреждения, в 2008 г. составила 32,3 тыс. чел. против 85,6 тыс. чел. в 2005 г. (сама численность заявителей стала меньше в 2,9 раза). Размер самой ежемесячной денежной выплаты за 2007–2009 гг., напротив, увеличился с 1 236 руб. до 1 544 руб., или на 24,9%.
Отметим, что дети-инвалиды имеют право и на получение социальной пенсии. Если в 2005 г. на 10 000 детского населения приходилось 205 адресатов данного вида пособия, то в 2007 г. – 200, а в 2009 г. - 199 (Таблица 5.2). Размер ежемесячной выплаты составлял в 2005 г. 2 084, 3 руб., в 2006 г. увеличился до 2 262,5 руб., а в 2007 – возрос еще на 1 137,6 руб. Увеличение продолжилось и в последующих годах: в 2008 г. средний размер назначенной социальной пенсии достиг 3 901,5 руб., а в 2009 г. стал равен 5 553,1 руб.
Однако более информативным представляется соотношение среднего размера назначенных пенсий с величиной прожиточного минимума ребенка-инвалида. Данные Таблицы 5.2 позволяют утверждать, что в 2009 г. произошел важнейший перелом – средний размер пенсии наконец стал превышать величину прожиточного минимума (на 12,8%).
Кроме того, социальные пенсии детям-инвалидам, как и прочие социальные пенсии, теперь индексируются с учетом темпов роста цен на товары и услуги за прошедший год. Если с начала года темпы роста прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации превысят темпы роста цен на товары и услуги, то с 1 июля производится дополнительная индексация социальных пенсий на разницу между годовым индексом роста прожиточного минимума пенсионера в РФ и годовым индексом роста цен на товары и услуги. Очередное повышение социальных пенсий, в том числе детям-инвалидам, предполагается осуществить с 1 апреля 2011 года – на 8 %.
Таблица 5.2 – Число детей-инвалидов, получающих социальную пенсию и средний размер пенсий в 2005-2007 гг.
| | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
| Численность детей-инвалидов до 18 лет, получающих социальные пенсии на 10 000 детей | 205 | 205 | 200,2 | 197,6 | 199,7 |
| Средний размер назначенных социальных пенсий, руб. в месяц | 2084,3 | 2262,5 | 3400,1 | 3901,5 | 5553,1 |
| Соотношение среднего размера назначенных пенсий детям-инвалидам и величины прожиточного минимума детей, процентов | 71,1 | 68,8 | 88,8 | 87,2 | 112,8 |
Источник: данные ФСГС
Не смотря на изменения в системе поддержки инвалидов, доля расходов на пособия по уходу за детьми-инвалидами в общем объеме расходов на выплату пособий и социальную помощь на протяжении последних лет остается стабильной и составляет 0,1%. И фиксируется это на фоне ощутимого увеличения статьи семейных и материнских пособий.
Но отметим и позитивные сдвиги, касающиеся поддержки тех, кто осуществляет уход за детьми-инвалидами. Одному из родителей инвалидов с детства, воспитавшему их до достижения возраста 8 лет, назначается трудовая пенсия по старости досрочно (численность получателей – 370 тыс. человек). Пенсия начинает выплачиваться на пять лет раньше общеустановленного пенсионного возраста (женщинам - по достижении возраста 50 лет, мужчинам - по достижении возраста 55 лет), если они имеют страховой стаж, соответственно, не менее 15 и 20 лет. Средний размер трудовой пенсии по старости указанной категории граждан по состоянию на 31 декабря 2009 г. составлял 5 684 руб.
В 2006 г. были внедрены компенсационные выплаты «лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», в число которых попадают и незанятые трудоспособные, воспитывающие детей-инвалидов49. Размер пособия изначально составил 500 руб., но через 2 года (с 1 июля 2008 г.) был повышен до 1 200 руб.50 Как отмечено в соответствующем Указе Президента, «компенсационные выплаты устанавливаются одному неработающему трудоспособному лицу в отношении каждого указанного нетрудоспособного гражданина на период осуществления ухода за ним». Согласно данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ, сегодня основная часть адресатов программы представлена родителями.
Еще одним видом поддержки семей с детьми-инвалидами является оплата четырех дополнительных выходных дней в месяц для одного из родителей (в связи с уходом за ребенком-инвалидом). В 2009 г. расходы на это составили 680,4 млн. руб. (в 2007 г. – 480,7 млн. руб., в 2008 г. – 587,7 млн. руб.).
Завершая обзор, нельзя не упомянуть еще одно направление поддержки детей-инвалидов, которое осуществляется за счет средств федерального бюджета – финансирование общественных организаций инвалидов. На эту цель в 2010 г. было выделено 800 млн. руб., в 2011 г. - 950 млн. руб.
Таким образом, в последние годы предпринимались попытки по изменению системы поддержки детей-инвалидов (совершенствовалось законодательство, внедрялись новые меры помощи и т.д.), и в ней можно обнаружить некоторые позитивные сдвиги. Тем не менее, радикальная смена отношения к проблеме инвалидности в целом и детской инвалидности в частности пока не произошла, и люди с ограниченными возможностями пока не имеют равных с другими гражданами возможностей в реализации своих прав.