Экономика города

Вид материала

Учебное пособие

Содержание Компенсации (субсидии) Стимулирование снижения тарифов.

Подобный материал:

• Формирование механизма управления жилищно коммунальным хозяйством города, 323.88kb.
• Аннотация рабочей программы дисциплины экономика организации По направлению бакалавриата, 127.55kb.
• Бренд как фактор конкурентоспособности предприятий ресторанного бизнеса (на примере, 350.46kb.
• Кафедра этэт профессиограмма выпускника, 110.23kb.
• Мильчакова Наталья Николаевна. Преподаватели : Учебные курсы и семинар, 28.01kb.
• Планирование работы ксп города Братска; контрольная деятельность ксп города Братска;, 173.59kb.
• Информация о природоохранной деятельности администрации города Белгорода, 107.14kb.
• Основная образовательная программа подготовки бакалавра по направлению 080100 Экономика, 143.16kb.
• Дума города покачи ханты-Мансийский автономный округ Югра, 58.14kb.
• Пороховский Анатолий Александрович, Чибриков Георгий Георгиевич Москва 2011 Раздел, 63.96kb.

заемщик-эмитент – юридическое лицо, имеющее права заказ­чика при проведении строительства жилых домов на отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное стро­ительство и проектную документацию на жилищное строитель­ство;

• инвесторы – физические или юридические лица, приобретаю­щие" облигации займа с целью получения дохода в денежной или натуральной форме в виде квартиры;

• котировальная комиссия – создаваемая эмитентом комиссия для организации работы по займу;

• Государственная приемная комиссия – государственный орган, уполномоченный принимать построенные (реконструирован­ные) дома в эксплуатацию;

• инвестиционные институты – юридические лица (например, банки), созданные в любой допускаемой Законом РФ форме, осуществляющие свою деятельность с ценными бумагами как ис­ключительную. Они выступают как посредники в размещении и обращении облигации;

• финансовый агент – банк или инвестиционный институт, при­влекаемый для размещения облигационного жилищного займа. Финансовый агент заключает с эмитентом договора: на органи­зацию размещения и погашения облигаций; на ведение реестра и депозитарное обслуживание владельцев облигаций, выдачу вы­писок со счетов депо; на обеспечение ликвидности облигаций;

• жилищный комитет оформляет право собственности на квар­тиры, передаваемые в счет погашения облигаций. Суть этого механизма финансирования – замена прямых дого­ворных отношений между застройщиком и инвестором на систему выпуска и размещения специальных ценных бумаг – облигаций жи­лищного займа, дающих право их владельцам на получение кварти­ры в домах, под которые эмитент производит эмиссию. Например, банк, выступая агентом займа, осуществляет размещение облигаций на рынке ценных бумаг, т.е. берет на себя роль посредника между вла­дельцем облигаций и заемщиком. Одновременно этот банк становится гарантом возврата средств инвестора в случае невыполнения програм­мы строительства.

Срок обращения облигаций соответствует сроку реализации про­граммы строительства тех объектов, под которые заемщик объявляет эмиссию ценных бумаг. Облигация жилищного займа является беспро­центной с выплатой дохода единовременно – при погашении. Доход по облигации может быть выражен в натуральной или денежной форме.

Натуральный доход по облигациям состоит из жилой площади. Например, из расчета: на одну облигацию – 1 м² общей площади квар­тиры в доме, построенном на средства займа.

Поскольку погашение облигаций происходит из расчета: 1 обли­гация – 1 кв. м, то эмитент облигационного займа имеет возможность использовать нетрадиционные формы предоставления квартир:

• обмен квартиры меньшей площади на квартиру большей площа­ди с передачей эмитенту облигаций на разниму площадей квар­тиры;
  
• предоставление льготных условий продажи пакетов облигаций;
  
• рассрочка и отсрочка платежей, предоставление кредитов под залог части облигаций для оплаты ценных бумаг, недостающих до полного пакета.
  

Финансирование жилищного строительства, можно осуществлять за счет комбинирования различных источ­ников финансирования. Например: городские власти строят дома за счет бюджета города, внебюджетных фондов, долевого участия по мере аккумуляции денег на эту цель в бюджете, внебюджетных фон­дах. Затем построенное жилье предоставляется:

• очередникам бесплатно;
  
• очередникам на условиях частичной оплаты;
  
• продается гражданам;
  
• дается гражданам после покупки ими пакета муниципальных жилищных облигаций.
  

Деньги, полученные от продажи жилья, направляются в бюджет, внебюджетные фонды. Следует отметить, что при таком способе фи­нансирования высок риск непродажи части квартир или длительных сроков между вводом и продажей жилья.

В странах с развитой рыночной экономикой принят другой спо­соб финансирования строительства жилья. Строительная фирма на основе маркетинговых исследований строит дом «под ключ» за счет собственных средств либо за счет кредита коммерческих банков. За­тем она продает этот дом гражданину (гражданам). Выручка от про­дажи идет на восполнение израсходованных собственных средств и на погашение кредита и уплату процентов (если кредит был взят). Граждане, в свою очередь, покупают жилье в основном за счет ипо­течного кредита (США) или за счет стройсбережений и кредита (Германия).

Феде­ральная жилищная политика направлена на то, чтобы именно бан­ковские кредитные ресурсы при гарантиях государства стали основным источником финансирования жилищного строительства. Прямое кредитование строительства банки осуществляют лишь в редких случаях. Для этого возводимые объекты должны отвечать следующим требованиям:

• законодательная база в области операций с данным видом недви­жимости должна быть достаточно проработана;
  
• возможность контроля за использованием кредитных ресурсов;
  
• наличие у заемщика значительного объема собственных финан­совых ресурсов;
  
• не вызывающая сомнений коммерческая привлекательность объ­екта кредитования.
  

Для принятия решения о выдаче кредита банком очень важны следующие параметры:

• соотношение стоимости жилья и годового дохода заемщика;
  
• сумма долга;
  
• срок погашения;
  
• процентная ставка;
  
• величина ежемесячного платежа.
  

По мнению специалистов, занимающихся ипотечным кредито­ванием, максимальный размер средств, выплачиваемых в счет пога­шения долга и процентов по нему, не должен превышать 25-30 % до­хода семьи. В противном случае возрастает риск невозврата. Таким образом, при выплате кредита и процентов по нему в размере до 30 % дохода семьи имеет место нормальный риск.

Учитывая высокие риски в строительстве при продажах как стро­ящегося, так и готового жилья, а также при обеспечении гарантий возвратности кредитов, банки должны осуществлять жесткий теку­щий контроль как за ходом строительства, так и за реализацией жи­лья.

Одновременно с началом строительства объявляется программа предоставления целевых жилищных кредитов населению для приоб­ретения в строящемся доме квартир. Кредит предоставляется в виде векселей под поручительство строительной фирмы, реализующей квартиры. Срок оплаты этих векселей соответствует плановому сро­ку ввода объекта в эксплуатацию. В обеспечение пополнения ресур­сов банка каждый заемщик (физическое лицо) обязан внести неко­торую сумму первого взноса (размер первого взноса не менее 30 % стоимости квартиры). Первый взнос оформляется краткосрочным векселем банка со сроком оплаты по окончании текущего квартала.

Инвестиционно-строительная фирма осуществляет продажу жилья на условиях долевого участия в строительстве, принимая в ка­честве оплаты полученные инвесторами (физическими лицами) в банке векселя по кредитным договорам. При этом отслеживается со­ответствие объемов полученных строительной фирмой кредитов ко­личеству коммерческой площади, предназначенной для обеспечения возврата кредитов и уплаты процентов по ним.

Краткосрочные векселя со сроками оплаты в течение текущего квартала направляются на финансирование строительства объекта или уплату банку процентов за кредит. Векселя со сроком оплаты по окончании строительства используются фирмой в качестве залога по кредитам, выдаваемым банком в последующие этапы реализации проекта.

Наиболее популярной формой банковских операций на рынке недвижимости на сегодняшний день (при отсутствии развитой сис­темы ипотечного кредитования) является кредитование имущества под залог. При кредитовании под залогу банков появляется проблема определения залоговой стоимо­сти объекта (низкая ликвидность объектов – примерно 60 % от мак­симально возможной). При невыполнении заемщиком условий бан­ку необходимо в сжатые сроки реализовать залог. При этом следует отметить явное неравенство позиций кредитора и заемщика.

Как было сказано выше, без государственной поддержки широ­кое развитие ипотеки невозможно. В частности, необходима государ­ственная поддержка банков, занимающихся ипотечным кредитова­нием. Такая поддержка должна включать:

а) возможность существования специализированных банков, ра­ботающих по специальным нормативам;

б) введение льгот в системе обязательного резервирования или возможность целевого использования резервов для выкупа ипотеч­ных долговых обязательств;

в) проведение протекционистской налоговой политики по отно­шению к данным банкам и т.д.

Другим не менее интересным инструментом финансирования жилищного строительства является создание внебюджетного фонда развития жилищного строительства. Целью создания и деятельности фонда является расширение возможностей для улучшения жилищ­ных условий жителями городов, развития механизмов долгосрочного инвестирования в жилищное строительство, повы­шение качества жилищного строительства.

Задачами внебюджетного фонда являются: создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в сферу строительства; аккумуляция добровольных взносов предприятий и организаций, предназначенных для жилищного строительства; поддержка участия граждан в финансировании строительства или приобретении жилья за счет различных источников финан­сирования; развитие конкуренции в сфере жилищного строительства; повышение эффективности использования имеющихся заделов в жилищном строительстве.

Средства внебюджетного фонда формируются за счет следующих источников: добровольных взносов предприятий, организаций, общественных объединений, органов государственной власти и местного само­управления и граждан РФ, а также иностранных юридических и физических лиц; целевых кредитов, в том числе под гарантию органов исполни­тельной власти РФ или органов местного самоуправления горо­да в пределах их компетенции или под залог имущества фонда; средств местного бюджета, выделенных для предоставления бюд­жетных дотаций (жилищных субсидий) гражданам России, заре­гистрированным в городе, в соответствии с правовыми актами, принятыми Думой и бюджетом города, утверждаемым Думой и решениями главы администрации; резервного фонда, образованного администрацией в составе на­стоящего фонда для обеспечения надежности и поддержания лик­видности облигаций; заемных средств, полученных от реализации облигаций; объектов незавершенного строительства, переданных в фонд; денежных, имущественных и иных вкладов юридических и фи­зических лиц, вносимых в долевое строительство жилья и объек­тов инфраструктуры в рамках фонда; доходов, полученных от использования средств и имущества фон­да; иных доходов, полученных в соответствии с законодательством РФ.

Средства такого фонда не входят в состав бюджетных средств, изъятию не подлежат и расходуются исключительно в интересах фон­да по следующим направлениям: строительство и реконструкция объектов жилья и непосредствен­но примыкающих к ним встроенных, встроенно-пристроенных элементов социальной инфраструктуры; проведение проектных и изыскательских работ, инженерная под­готовка территорий под новое строительство или реконструкцию жилья; предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищ­ных условий, скидок, отсрочек жилищных кредитов при оплате ими строительства или приобретения жилья в рамках займа; приобретение ценных бумаг, в том числе государственных, с це­лью получения дохода, направленного на решение задач фонда; приобретение жилья на вторичном рынке для исполнения обя­зательств по договорам долевого участия в строительстве жилья; оплата расходов по организации выпуска, обращения и погаше­ния облигаций; оплата расходов, связанных с приемкой, содержанием и переда­чей жилья и непосредственно примыкающих к ним объектов со­циальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйст­ва; подготовка и размещение рекламы; оплата услуг управляющей компании (заказчика), подрядчиков, регистратора, финансовых агентов; выплата процентов по кредитам и займам, покрытие разницы между ценой покупки и продажи облигаций; прочих расходов, непосредственно связанных с извлечением до­ходов; других расходов, непосредственно связанных с реализацией це­лей задач фонда.

Поступление и расходование средств внебюджетного фонда по каждому объекту строительства и реконструкции производится от­дельно и учитывается обособленно. Поступление и расходование средств в рамках фонда, которые не могут быть отнесены на конкрет­ный объект, также учитываются обособленно.

В составе внебюджетного фонда образуется резервный фонд с целью создания дополнительных гарантий инвесторам фонда и зай­ма. Резервный фонд образуется за счет добровольных взносов орга­низаций и граждан, плановых отчислений по каждому из объектов строительства, прибыли от использования имущества, входящих в состав резервного фонда, прибыли от иной деятельности в рамках фонда.

Для формирования и функционирования рационального хозяй­ственного механизма в любой сфере деятельности необходима орга­низация надежной системы ресурсного и, прежде всего финансового обеспечения. Решение этой задачи особенно важно для сферы экс­плуатации жилищного фонда, которая традиционно испытывает ос­трый дефицит в ресурсах.

В течение длительного времени, как в советский период, так и на переходном этапе к рынку, данная сфера функционировала на ос­нове остаточного принципа ресурсообеспечения. Так, по оценкам специалистов, платежи населения покрывали не более 4 % от факти­ческих затрат на эксплуатацию жилищного фонда, а доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в бюджете семьи составляла все­го 2-3 %. Основные расходы по эксплуатации жилищного фонда воз­мещал государственный бюджет.

Следует отметить, что обеспечить централизованное финанси­рование данной сферы хозяйствования проще оказалось в админист­ративной системе, так как в ней не существовало жестких финансо­вых ограничений. Дефицитными ресурсами в административной системе являлись не финансовые средства, а материально-техничес­кие и, отчасти, трудовые. С переходом к рыночной системе хозяйст­вования дефицит в финансовых средствах стал очевиден. Поэтому практически все отрасли и сферы деятельности, ориентированные на централизованное финансирование, оказались в кризисной ситуации. Некоторые из них не смогли сохранить имеющийся потенциал и в значительной мере свернули свою деятельность, а другие нашли свое место в рыночном пространстве.

Достаточно быстро стали развиваться на рыночных принципах хозяйствования такие отрасли, как торговля и общественное пита­ние. Преодолев кризис в первые годы переходного периода, сумела возродиться такая необходимая отрасль, как бытовое обслуживание. Но жилищная сфера в целом и сектор эксплуатации жилья в частно­сти не смогли пока найти действенных источников развития и до сих пор пребывают в состоянии стагнации.

Данная ситуация тем более нетерпима, что жилищный сектор относится к базовым сферам жизнедеятельности, которые не могут быть свернуты без резких негативных последствий, так как в любом случае людям необходимо иметь жилье, которое должно эксплуати­роваться на требуемом уровне. Кроме того, ведущая роль государства и местных органов власти в решении задач содержания и ремонта жилья определяет особую ответственность властных институтов за решение данной проблемы. И ключевым вопросом здесь является финансирование.

Уже в первые годы рыночных преобразований, т.е. в 1992-1996 гг., наметилась тенденция повышения уровня тарифов на оплату жилищ­но-коммунальных услуг и одновременно существенного снижения централизованного финансирования жилищно-коммунального секто­ра в связи с бюджетным дефицитом на всех уровнях управления и вы­сокой инфляцией. Повышение тарифов существенно увеличило долю населения в возмещении затрат производителей: с 2-3 % в 1990 г. до 20-30 % в 1995 г. Заметно возросла в семейном бюджете и доля расхо­дов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Но рост платежей насе­ления отнюдь не решил финансовых проблем жилищного сектора, так как основным источником финансирования остались бюджетные сред­ства, выделяемые нерегулярно и далеко не в полном объеме.

Такая ситуация объясняется прежде всего тем, что действующий хозяйственный механизм в жилищной сфере, ориентированный на бюджетные вливания, не обеспечивает нормальный уровень финан­сирования, что влечет за собой невозможность устойчивого функци­онирования и развития жилищного сектора в реальных экономичес­ких условиях.

Традиционно финансирование эксплуатации жилищного фонда осуществляется из двух основных источников: платежи потребите­лей и бюджетные дотации. Платежи потребителей, в свою очередь, подразделяются на две группы: платежи населения (физических лиц) и прочих пользователей жилищного фонда – юридических лиц. В свя­зи с низкими тарифами и наличием многочисленных льгот для насе­ления и ряда организаций социальной сферы в бюджете предусмот­рены дотации, направляемые жилищному сектору для покрытия выпадающих доходов. Кроме того, необходимо учитывать возмож­ности привлечения дополнительных средств органами управления, потребителями и организациями жилищного сектора финансово-кре­дитных, фондовых, инвестиционных и прочих ресурсов. Как следует из приведенной схемы, потребители оплачивают ус­луги и работы, предоставляемые жилищными и ремонтными орга­низациями. Но основной потребитель – население производит оплату по заниженным тарифам, которые не покрывают реальных за­трат производителей. Кроме того, значительная часть населения имеет льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые значитель­но снижают реальное поступление средств от населения. К тому же в последние годы к системе льгот добавился еще один элемент соци­альной защиты – выплата компенсаций (субсидий) для малоимущих граждан, о чем подробнее пойдет речь ниже. Все эти обстоятельства существенно ограничивают поступление средств от населения.

В то же время следует отметить, что большая часть населения (80-90 %) добросовестно оплачивает предоставляемые услуги, что значи­тельно превышает уровень оплаты организациями и прочими поль­зователями жилищных услуг. Причем речь идет о «живых» деньгах, своевременно поступающих в городской бюджет или непосредствен­но заказчику.

Другие потребители, к которым относятся бюджетные и коммер­ческие организации, должны производить оплату по полным, часто завышенным тарифам. (Но значительная часть из них не осуществ­ляет своевременные выплаты, накапливая значительные долги.) В ре­зультате имеет место так называемое перекрестное субсидирование, когда недоплата населения должна возмещаться дополнительными платежами от организаций, хотя в действительности этот процесс реализуется лишь частично.

Бюджетные дотации на содержание ЖКХ предусматриваются в бюджетах всех уровней власти (федеральном, региональном и мест­ном), но их выделение жилищному сектору производится непосред­ственно на местном (городском) уровне. Дотации осуществляются в форме трансфертов, направляемых в жилищно-коммунальный сек­тор для компенсации выпадающих доходов в связи с низкими тари­фами, установленными для населения, а также для покрытия действующих льгот. Размер дотаций из федерального бюджета определяется на основе утвержденных федеральных стандартов на покрытие убыт­ков жилищно-коммунального сектора. Как показывает реальная практика, дотации далеко не покрывают размера выпадающих дохо­дов производителей.

Таким образом, формально система финансирования жилищно­го сектора города создает необходимые основы для функционирова­ния и развития жилищного сектора. Население оплачивает жилищ­но-коммунальные услуги по заниженным тарифам с учетом разнообразных льгот, предоставляемых многочисленным категори­ям граждан. Выпадающие доходы финансируются путем привлече­ния бюджетных дотаций, которые в установленном порядке выделя­ются из государственного и местных бюджетов. Оплата за пользование услугами и жилыми помещениями осуществляется прочими потре­бителями в лице различных организаций по полным тарифам, обес­печивающим возмещение затрат производителей.

Вместе с тем в условиях чрезмерных льгот и компенсаций для на­селения, хронических неплатежей организаций и острого бюджетного дефицита проблема финансирования жилищного сектора в условиях перехода к рынку не только не была решена, но даже обострилась. При том что доля затрат на содержание жилищно-коммунального хозяй­ства в расходной части региональных и местных бюджетов составля­ет от 30 до 50%, ее дальнейший рост невозможен.

Данная система финансового обеспечения сложилась еще в со­ветский период и с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до настоящего времени. Но если в административной эконо­мике она в той или иной степени соответствовала экономическим реалиям, когда основное бремя расходов на содержание жилищного сектора брало на себя государство, то теперь, в новых хозяйственных условиях, ориентация на централизованные финансовые ресурсы себя не оправдывает.

Имеющихся средств катастрофически не хватает, а поступающие в данный сектор ресурсы используются крайне нерационально. Поэтому возникает необходимость поиска новых механизмов ресурсообеспечения такой жизненно важной сферы, как жи­лищный сектор, основанных на переходе к самофинансированию и полной оплате населением и другими потребителями жилищно-ком­мунальных услуг и ремонтных работ.

Как показала реальная практика прогнозирования, это не всегда удается. Так, в рамках жилищно-коммунальной реформы была пред­принята концепция поэтапного перехода к режиму самоокупаемос­ти жилищно-коммунального сектора к 2003 г., но кризисные явле­ния и трудности в развитии экономики страны (в 1997-1998 гг.) не позволили это осуществить. В результате динамика проведения мер по реформированию жилищного сектора страны была продлена еще на пять лет (вплоть до 2008 г.).

Ключевая роль в реформировании финансово-экономических отношений в сфере эксплуатации жилищного фонда принадлежит переходу к экономически обоснованным тарифам, т.е. к полному воз­мещению производителям нормативных издержек на содержание и ремонт жилищного фонда. При этом особую важность имеет прогно­зирование уровня жизни населения городов и обоснование возмож­ной доли расходов семейного бюджета, направляемого на оплату ус­луг по содержанию и ремонту жилья.

Как уже указывалось, для упорядочения бюджетного финанси­рования в мероприятиях реформы предусматривается введение сис­темы государственных минимальных стандартов, охватывающих фе­деральный и региональный уровни. На федеральном уровне утверждена следующая система стандартов.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Орга­ны государственной власти субъектов Российской Федерации впра­ве устанавливать региональный норматив социальной площади жи­лья и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении бюджетных средств между региона­ми правительство страны должно руководствоваться федеральным стандартом, который установлен в следующем размере: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 33 кв. м – для семьи из двух человек и 42 кв. м для одиночек.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-ком­мунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья. Данный показатель рас­считывается на основе стандартного набора жилищно-коммунальных услуг, включая содержание и ремонт жилья, а также исходя из сред­них норм потребления и региональных особенностей. Он должен ежегодно пересматриваться, но не превышать общий уровень инфля­ции.

Федеральный стандарт уровня платежей граждан (в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуги).

Принятие Федерального закона «О внесении изменений в ст. 15 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"» явилось правовой основой для продления срока перехо­да к полной оплате населением затрат на содержание и ремонт жилья и предоставленные коммунальные услуги до 2005 г. Это решение не изменило сути жилищно-коммунальной реформы, а лишь усилило ее социальную направленность.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из социальной нормы пло­щади жилья. Данный норматив позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на опла­ту жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным гражданам. Конкретные величины устанавливаются решением региональных властей и местных органов самоуправления. На федеральном уровне эти стандарты были установлены в качестве максимально допусти­мой доли собственных расходов граждан от совокупного семейного дохода по годам (в %).

В связи с продлением сроков перехода к полной оплате населени­ем жилищно-коммунальных услуг приведенные данные в настоящее время также пересмотрены таким образом, чтобы максимально допус­тимая доля расходов граждан в размере 25 % приходилась на 2008 г.

Особое значение при внедрении новых финансовых отношений имеет комплекс мер по энергоресурсосбережению, который включа­ет организацию учета потребляемых энергетических и водных ресур­сов, материалов, оборудования и т.п. Жилищное хозяйство не произ­водит коммунальные услуги, а лишь создает условия для их потребления, так как в его ведении находится содержание и ремонт инженерного оборудования зданий. Поэтому от состояния инженер­ных систем и конструктивных элементов зданий во многом зависит уровень затрат на эксплуатацию жилищного фонда, а также характер финансовых взаимоотношений жилищных организаций с потреби­телями и коммунальными предприятиями.

Действующая система социальной защиты населения в жилищ­ной сфере не обеспечена в должной мере необходимыми финансовыми ресурсами и крайне неэффективна. Б.настоящее время фактически существуют две независимые друг от друга системы социальной защи­ты населения в жилищном секторе. Во-первых, оставшаяся еще с со­ветских времен система льгот, включающая льготы многочисленным категориям населения на оплату жилищно-коммунальных услуг. Зна­чительная часть из них оплачивает только 50 % от начисленных сумм, а другая полностью освобождается от квартирной платы. Официально 43 категории граждан имеют право на предоставление указанных льгот. В их число входят не только инвалиды и ветераны, но также судебные работники, военнослужащие, работники таможни и т.д. Как уже указывалось, большая часть пре­доставляемых льгот не обеспечивается соответствующими бюджетны­ми ресурсами. В результате вся финансовая тяжесть их реализации ло­жится на жилищные и коммунальные службы.

Кроме того, введена новая система адресной социальной помо­щи малообеспеченным гражданам, в соответствии с которой семьям с уровнем дохода на одного человека менее прожиточного миниму­ма, предоставляется скидка по оплате, называемая компенсацией (субсидией). Размер компенсации определяется в пределах социаль­ной нормы жилья и норматива потребляемых коммунальных услуг, а также с учетом предельно допустимой доли собственных расходов граждан на жилищно-коммунальную сферу.

На наш взгляд, реформа в жилищном секторе не сможет быть реализована без соответствующего упорядочения действующей си­стемы льгот. Наиболее действенной мерой является упорядочение данной системы путем ограничения и прямой отмены льгот по про­фессиям, а также льгот, не обеспеченных соответствующими финан­совыми ресурсами. В перспективе необходимо перейти преимуще­ственно к адресной социальной помощи в жилищной сфере города.

Одним из важнейших направлений жи­лищно-коммунальной реформы является эффективная тарифная политика. Термин «квартирная плата» был введен в СССР в 1928 г. Он предусматривал покрытие затрат за пользование жилым помеще­нием и включал в себя расходы по организации технического обслу­живания домовладения (содержание мест общего пользования и при­домовой территории, эксплуатация ограждающих конструкций и инженерных систем здания, затраты на содержание аппарата жилищно-эксплуатационных организаций, прочие расходы). Ставка квар­тирной платы устанавливалась исполкомами местных Советов народ­ных депутатов для жилищного фонда на территории населенного пункта. Величина затрат на содержание жилищного фонда опреде­лялась исходя из нормативной себестоимости обслуживания и рав­нялась 13,2 коп. на 1 кв. м жилой площади. Данная ставка квартирной платы должна была возмещать издержки производителей, но факти­чески она не выполняла эту функцию и уже в 60-е годы полностью потеряла экономическую основу, превратившись в специальный сбор за проживание. Аналогичным образом формировались ставки потреб­ления коммунальных услуг. Общий размер затрат на оплату жилищ­но-коммунальных услуг составлял всего 2-3 % от бюджета семьи.

Ставки квартирной платы не менялась вплоть до 1992 г., затем они стали существенно расти. В результате доля затрат на жилищно-коммунальные услуги стала заметно выше, но суть применяемой си­стемы квартплаты осталась без изменений.

Тарифы представляют собой разновидность оптовых или рознич­ных цен и устанавливаются преимущественно на услуги общественного, характера или продукцию, связанную с предоставлением общественно значимых услуг. К такого рода услугам как раз и относится продукция жилищно-коммунального хозяйства, поскольку она предоставляется населению и другим потребителям в централизованном порядке или с участием государственных (муниципальных) органов управления.

В соответствии с действующими правилами размер тарифов на жилищно-коммунальные услуги регулируется органами власти. Пре­имущественное право регулирования тарифов имеют в настоящее время местные власти. На некоторые виды услуг регулирование та­рифов осуществляется совместными решениями властей. Тарифные ставки зависят от вида потребителей (население, бюджетные орга­низации, коммерческие фирмы и т.п.), а также от социально-эконо­мических, природно-климатических, геополитических и прочих фак­торов.

Ценообразование в ЖКХ характеризуется следующими особен­ностями:

• действующие тарифы не в полной мере покрывают местные из­держки предприятий-производителей услуг в ЖКХ; при формировании тарифов широко применяется перекрестное субсидирование, когда заниженные тарифы на услуги одной груп­пы потребителей (населения) покрываются завышенными тари­фами на предоставление коммунальных услуг других потребите­лей (предприятия и организации);
  
• тарифы имеют затратный характер, поскольку большинство из них формируется исходя из местных издержек; имеет место значительное разнообразие уровней и видов тари­фов в связи с территориальными различиями производства и по­требления услуг; во многих случаях столь значительная диффе­ренциация в тарифах на одинаковые услуги экономически не обоснована;
  
• предусматривается социальная ориентация тарифов для населе­ния, обусловленная предоставлением жилищно-коммунальных услуг на льготных условиях; заниженный уровень тарифов пре­дусматривает наличие системы бюджетных дотаций; в тарифах практически не учитываются качественные парамет­ры предоставляемых услуг, а также условия их производства и по­требления.
  

Структура тарифов на жилищно-коммунальные услуги искажа­ется, когда тарифы на отдельные виды обслуживания непропорцио­нально завышаются или занижаются, что во многом зависит от мест­ных условий, таких, как уровень бюрократизма, степень лоббизма и прочих внеэкономических факторов.

Отметим, что в настоящее время вместо понятия «квартирная плата» (или просто – квартплата) используется термин «оплата жи­лья и коммунальных услуг», который предусматривает плату за тех­ническое содержание и ремонт жилья, включая капитальный, за ком­мунальные услуги и за наем жилого помещения:

Р=Р_а+Рь⁺Р_с,

где Р_а – платежи за содержание и ремонт жилья;

Р_ь – коммунальные платежи;

Р_с – плата за наем.

Платежи за содержание и ремонт жилья включают оплату работ по текущему содержанию жилых зданий и проведению текущих и капитальных ремонтов. Платежи на капитальный ремонт и текущий планово-предупредительный ремонты должны аккумулироваться на особом счете, накапливаться и использоваться по мере необходимо­сти.

Новая система оплаты жилья и коммунальных услуг, принятая Правительством России в 1996 г., предусматривает использование рациональных принципов формирования тарифов:

• постепенный переход к полному покрытию нормативно-обосно­ванных издержек предприятий, обеспечивающих предоставление жилищно-коммунальных услуг всем категориям потребителей; дифференциация тарифов по качественным характеристикам и условиям потребления услуг;
  
• введение равной оплаты за услуги, обеспечивающие одинаковый полезный эффект у потребителей;
  
• перевод конкурентных отраслей ЖКХ на рыночные цены по пре­доставлению услуг в сочетании с государственным (муниципаль­ным) регулированием (контролем) ценообразования в данной сфере;
  
• переход от субсидирования предприятий ЖКХ к компенсирова­нию малоимущих граждан.
  

Важную роль в проведении тарифной политики играют дотации и компенсации.

Дотации – средства, направляемые из местного бюджета на по­крытие убытков, возникающих у производителей услуг в результате неполной их оплаты населением. Дотации выплачиваются произ­водителям нерегулярно и не в полном объеме. Поэтому ставится задача постепенного сокращения и последующей ликвидации до­таций.

Компенсации (субсидии) – безналичная форма расчетов государ­ства (муниципального образования) с населением по оплате жилья и коммунальных услуг. Предоставляются гражданам органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах соци­альной нормы площади жилья и нормативов потребления коммуналь­ных услуг е учетом прожиточного минимума, совокупного дохода се­мьи и действующих льгот.

Как уже указывалось, ставка квартирной платы не менялась вплоть до 1992 г., а значит, были необходимы государственные ассиг­нования на покрытие убытков жилищно-эксплуатационных органи­заций. К 1992 г. населением покрывалось не более 0,5 % от реальных затрат на содержание и ремонт жилья и около 7 % на коммунальные услуги ЖКХ страны. Но при этом в федеральном бюджете предусма­тривались следующие целевые («защищенные») средства:

• на покрытие убытков жилищно-эксплуатационных организаций; на разницу в тарифах по тепловой энергии, оплачиваемой насе­лением;
  
• на благоустройство территории; на капитальный ремонт жилого фонда; на передачу ведомственного жилья.
  

Выделяемые из бюджета на финансирование ЖКХ средства бла­годаря существовавшей системе контроля за расходованием бюджет­ных средств доходили до своего адресата, т.е. до организаций и пред­приятий ЖКХ. Но, как уже указывалось, основная проблема состояла не в отсутствии финансов, которые сами по себе мало что значили, а в остром дефиците материально-технических ресурсов, которые цен­трализованно распределялись в данную сферу по остаточному прин­ципу.

Методы расчета жилищно-коммунальных тарифов. Цена на содер­жание жилья и оказание коммунальных услуг складывается из затрат, необходимых для производства и реализации услуг, и прибыли, обес­печивающей рентабельность жилищно-коммунальных предприятий.

Основой формирования цены является себестоимость услуги. Калькулирование планово-расчетной себестоимости жилищно-коммунальных услуг ведется на основе натуральных величин потреб­ления услуг по статьям затрат с учетом всех этапов технологического процесса производства и объема реализации услуги потребителям, а также с учетом затрат по организации расчета и сбора коммунальных платежей с населения.

Структура себестоимости содержания жилья представляет собой совокупность издержек по различным жилищно-коммунальным ус­лугам, каждая из которых составляет в себестоимости определенную долю: плата за содержание жилья, отопление, горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, канализация, обслуживание лифтов, вывоз мусора.

Квартирная плата определяется исходя из потребительских ка­честв жилья и учитывает уровень его благоустройства, стоимости ра­бот по его ремонту, техническому обслуживанию и санитарному со­держанию. Она определяется на основе расчета себестоимости и плановой прибыли жилищно-эксплуатационных предприятий.

На ресурсоснабжающих предприятиях учет и анализ себестои­мости осуществляются по статьям затрат и по этапам технологичес­кого процесса. В водопроводно-канализационном хозяйстве учет се­бестоимости ведется по следующим этапам: подъем воды (перекачка сточной жидкости), транспортирование питьевой воды к потребите­лю (транспортирование и утилизация сточной жидкости); на пред­приятиях тепло- (электро-) энергетики – производство тепло- (эле­ктро-) энергии, распределение и подача тепло- (электро-) энергии потребителю.(населению).

Объектами калькулирования себестоимости на предприятиях ЖКХ являются продукция, работы, услуги по каждому виду дея­тельности, а калькуляционной единицей – измерители, характер­ные для каждого вида. Например: в теплоэнергетическом хозяй­стве — 1 Гкал полезно отпущенной тепловой энергии, а в электроэнергетических предприятиях — 1 кВт-ч полезно отпущен­ной электроэнергии.

Полномочия органов местного самоуправления и государственного управления в сфере формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В соответствии со ст. 31 Закона РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» тарифы на жилищно-коммунальные услуги регулируются органами местного самоуправления. В то же время в соответствии с Конституцией РФ соблюдение единого экономичес­кого пространства в административно-территориальных образовани­ях является задачей субъектов-Федераций.

Полномочия по утверждению тарифов закреплены за ними По­становлением Правительства РФ № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». Таким образом, ус­тановление тарифов – один из элементов финансово-экономичес­кой политики на территории – является совместным ведением субъ­ектов Федерации и муниципального образования. Уровень реальных затрат населения устанавливают субъекты Федерации.

При формировании тарифов полномочия различных уровней власти распределены следующим образом:

федеральный уровень – создание нормативно-правовой и мето­дической базы современной ценовой политики; установление цен и тарифов на услуги, регулируемые на федеральном уровне; про­ведение мониторинга цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги по субъектам РФ;

уровень субъектов Федерации – разработка региональной норма­тивно-правовой базы формирования цен и тарифов на жилищ­но-коммунальные услуги; определение перечня видов услуг в ЖКХ, на которые устанавливаются и регулируются цены и тари­фы на региональном уровне; проведение мониторинга цен и та­рифов на жилищно-коммунальные услуги по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ;

уровень муниципального образования – разработка муниципальной нормативно-правовой и методической базы формирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, установление и регулирование их величины по группам потребителей, реализа­ция современной ценовой и тарифной политики на местах. Федеральные органы власти оказывают экономическое воздей­ствие на функционирование ЖКХ посредством совершенствования межбюджетных отношений, главным Образом через формирование и предоставление трансфертов. Основное назначение трансфертов – выравнивание обеспеченности субъектов РФ по реализации текущих расходных полномочий и бюджетов, т.е. оказание финансовой помощи территориям, имеющим недостаточную налоговую базу, за счет экономически более сильных регионов. Федеральные стандарты вве­дены из-за чрезмерного разброса цен и тарифов в регионах России. Расчет трансфертов производится на основе федеральных стандар­тов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, утвержденных Правительством РФ.

Одной из важнейших задач обновленной тарифной политики яв­ляется переход к экономически обоснованным тарифам. Данный термин в литературе и на практике трактуется неоднозначно, мы даем следую­щее его толкование. Под экономически обоснованным тарифом бу­дем понимать такой его уровень, который обеспечивает достижимый компромисс между производителем и потребителем данной продук­ции (услуг) и соответствующее равновесие на конкретном рынке.

Для конкурентных отраслей жилищно-коммунальной сферы в качестве экономически обоснованных тарифов могут выступать ры­ночные цены, а в монопольных сферах – централизованно установ­ленные цены, определенные на основе научно обоснованной мето­дики с применением соответствующих норм и стандартов. Отметим, что под стандартом понимается норма, имеющая соответствующий правовой статус, т.е. утвержденная государственным или местным органом власти. К отраслям первой группы в ЖКХ потенциально от­носится жилищное хозяйство и ремонтно-строительное производ­ство, сбор и удаление отходов и другие виды деятельности, а ко вто­рой группе водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика (частично).

Между тем существующий порядок формирования тарифов име­ет ряд недостатков:

• основанный на затратном методе ценообразования, он не стиму­лирует предприятия к повышению эффективности деятельности. Прибыль предприятия, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный процент рентабельности, следовательно, снижение издержек означает снижение величи­ны прибыли, поэтому предприятие заинтересовано в росте из­держек; нормативная себестоимость на большинстве предприятий су­щественно отличается от фактической, что означает необосно­ванность самих нормативов, которые не учитывают специфики конкретного предприятия: состояния основных фондов, обслу­живаемой территории и т.п. Расчет тарифа на основе норматив­но-расчетной себестоимости не отражает реальное финансовое состояние коммунальных предприятий, не обеспечивает «про­зрачности» финансовой отчетности предприятия, делает прак­тически невозможным привлечение инвестиций в развитие от­расли;
  
• тарифы устанавливаются на основе предложений производите­ля и в условиях монополизма не могут считаться объективными. Зачастую тарифы завышаются за счет закупки необходимых ма­териалов у посредников по ценам выше рыночных, привлечения дочерних предприятий для выполнения ремонтных работ, ис­пользования устаревшей базы учета и контроля потребляемых ресурсов;
  
• формирование тарифов на расчетный период до сих пор осуще­ствляется на основе фактических затрат, включающих непроиз­водительные расходы и рассчитанных на основе старой, дорефор­менной нормативной базы, не учитывающей применение современных материалов, машин, оборудования, технологии и т.п. Кроме того, при расчете используются старые нормативы численности, которые разрабатывались на основе затратных принципов ценообразования;
  
• имеет место так называемое перекрестное субсидирование, ког­да разные группы потребителей оплачивают одни и те же услуги по разным тарифам. Повышенные тарифы для промышленных предприятий внешне выглядят как субсидирование льготных та­рифов для населения и бюджетных организаций. На самом деле это приводит к повышению себестоимости и соответственно роз­ничных цен на продукцию промышленных предприятий, кото­рую в итоге оплачивает то же население.
  

Отсутствие упорядоченной ценовой и тарифной политики при­водит к значительной дифференциации стоимости жилищно-комму­нальных услуг по регионам и муниципальным образованиям. Это еще раз свидетельствует о том, насколько важна на местах роль органа, осуществляющего регулирование тарифов на продукцию и услуги предприятий естественных локальных монополий, а также разработ­ка собственной (муниципальной или региональной) нормативной базы функционирования и развития всех отраслей ЖКХ.

Стимулирование снижения тарифов. Обоснование мер по ограни­чению роста или снижению тарифов на жилищно-коммунальные ус­луги является важнейшим направлением тарифной политики и жи­лищно-коммунальной реформы в целом.

Рассмотрим следующие основные пути ограничения роста или снижения коммунальных тарифов:

1) сокращение реальных потерь в процессе производства, транс­портировки и потребления продукции (услуг) в ЖКХ;

2) исключение из состава себестоимости затрат, не относящихся к издержкам на производство и реализацию продукции (услуг);

3) повышение уровня научно-методического обоснования нор­мативной базы жилищно-коммунальных тарифов;

4) формирование конкурентной среды в процессе жилищно-ком­мунального обслуживания потребителей.

По первому направлению имеются значительные резервы в обла­сти тепло- и водоснабжения. Реальные нормы отпуска воды и тепла намного превышают действующие уровни потребления в европейских странах, что свидетельствует о неучтенных потерях ресурсов, об отсут­ствии элементарного учета потребления воды и тепла у потребителей, об устаревших технологиях и т.п. Совершенствование системы управ­ления и улучшения технологических процессов приведет к значитель­ной экономии и послужит важнейшим рычагом абсолютного или от­носительного снижения жилищно-коммунальных тарифов.

Второе направление ограничения тарифов представляет собой строгий учет в статьях себестоимости произведенной продукции толь­ко тех затрат, которые непосредственно связаны с производственно-хозяйственной и сбытовой деятельностью. Все прочие затраты и из­держки должны быть исключены из этого перечня. Источником их покрытия могут быть только дополнительные услуги на сугубо доб­ровольной основе.

Третье направление предусматривает необходимость разработки научно обоснованной методической базы ценообразования в ЖКХ. Такие разработки могут стать основой для формирования тарифов, приемлемых как со стороны производителей, так и со стороны по­требителей продукции (услуг) в Данной сфере.

Особое значение имеет четвертый путь ограничения и снижения уровня тарифов в ЖКХ. В рыночных условиях формирование тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг может успешно регу­лировать конкурентная среда. Активное осуществление конкурсно­го отбора организаций для эксплуатации и ремонта жилья, комму­нального обслуживания является одной из основных задач «Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг», одобренной Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. № 1613. .

В конкурентных и потенциально конкурентных сферах ЖКХ (жилищное хозяйство, ремонт и модернизация жилищного фонда, санитарная очистка территории и др.) снижение тарифов обеспечи­вается путем размещения муниципальных заказов на конкурсной ос­нове, установлением цен по результатам торгов, на основе цены по­бедителя, предложившего более низкую цену и наилучшие условия выполнения заказа. В данном случае существует принципиальная возможность установления обратной зависимости – не тариф от из­держек, а издержки от тарифа.

В монопольных сферах ЖКХ (водопроводное-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика и ряд др.) стимулирование сни­жения издержек возможно путем предоставления льготных целевых кредитов на техническое перевооружение предприятий, обеспечение предприятий необходимыми материалами через муниципальный за­каз, размещаемый на конкурсной основе. Кроме того, возможно вы­деление отдельных видов работ, не входящих в технологический про­цесс производства данной услуги, и размещение подрядов на их выполнение также на основе конкурсного отбора. К таким видам ус­луг можно отнести, например, ремонт и обслуживание сетей, транспортные услуги, проектирование и строительство объектов.

В отношении степени вмешательства властей в ценообразование в отраслях естественных монополий существует мнение, что инфля­ция издержек в значительной мере обусловлена ростом цен на про­дукцию и услуги естественных монополий. Поэтому для защиты ин­тересов потребителей необходимо государственное регулирование. Воздействие го9ударства на цену в отраслях естественных монопо­лий может осуществляться двумя способами прямым регулировани­ем цен и тарифов; внедрением и развитием элементов конкуренции в этих сферах.

При проведении тарифной политики необходимо следить также и за тем, чтобы она была экономически и социально обоснована и не ухудшала социальное положение населения. Это связано с неблаго­приятной динамикой доходов населения и значительной территори­альной дифференциацией жилищно-коммунальных платежей по ре­гионам, городам и муниципальным образованиям.

Низкий уровень жизни населения во многих городах и террито­риях является серьезным препятствием на пути к цивилизованному рынку жилищно-коммунальных услуг. Это обстоятельство необходи­мо учитывать при формировании обоснованной тарифной политики в сфере ЖКХ.

Для решения поставленных задач необходим гибкий, вариант­ный подход к вопросам ценообразования с соблюдением основных принципов установления цен и тарифов. При едином методологиче­ском подходе к установлению тарифов целесообразно учитывать ме­стные климатические, экологические и иные условия производства услуг, что должно быть отражено в нормативных и методических до­кументах, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов РФ.

Ценообразование в конкурентных сферах ЖКХ предусматрива­ет формирование тарифов на основе соотношения спроса и предло­жения по данному виду услуг в пределах муниципального образова­ния посредством конкурсного размещения муниципального заказа. В этой области существенное значение приобретает установление принципов формирования стартовой цены на определенный вид ус­луги, оказываемой на конкурсной основе. На наш взгляд, в условиях неразвитости рынка в сфере ЖКХ определение начальной цены ус­луги может быть проведено на нормативной основе.

В процессе формирования тарифов необходимо четко разграни­чить полномочия различных уровней власти. Предлагаются следую­щие полномочия органов власти в данной сфере.

В рамках муниципального образования целесообразно проводить единую тарифную политику на коммунальные услуги, поставляемые по инженерным сетям, находящимся в муниципальной собственно­сти. Например, стоимость услуги по отоплению должна быть одина­ковой по всему муниципальному образованию для каждой из групп потребителей, независимо от конкретного источника тепла. Такой подход требует расчета средневзвешенных цен на услуги, выполняе­мые разными подрядчиками по разным ценам. Для обеспечения ба­ланса интересов необходимо создать открытую, публичную систему формирования и регулирования тарифов на муниципальном уровне, обеспечивающую взаимодействие всех ее элементов (мониторинг, аудит, подготовка и рассмотрение заявок на пересмотр тарифов, их утверждение).

Для создания эффективной системы регулирования необходимо отделить функции управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством от функций регулирования тарифов на жилищ­но-коммунальные услуги, т.е. создать независимую, постоянно дей­ствующую комиссию, в которую должны войти представители раз­личных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования, независимые эксперты. Система регулирования должна предусматривать ответст­венность регулирующего органа за принимаемые решения и правила обжалования этих решений.

Основанием для пересмотра и утверждения тарифа должно быть либо окончание установленного срока его действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа коммунального предприятия, ус­тановленная по результатам мониторинга.

Главная задача регулирующего органа – обеспечение баланса интересов всех участников данного процесса: коммунального пред­приятия, муниципального органа управления, населения, организа­ций-потребителей и потенциальных инвесторов.

Цена в жилищно-коммунальной сфере может быть свободной и регулируе­мой (тариф) органами государственного управления и местного са­моуправления. Особенно важно государственное регулирование цен на монополистическом рынке ЖКХ, обеспечивающем потребности в жизненно важных направлениях деятельности. Государство и местные органы власти могут влиять на уровень тарифов в отраслях естественных монополий как за счет централизо­ванного регулирования тарифов, так и путем внедрения элементов конкуренции. Существуют различные методы регулирования цен, но наиболее приемлемый из них в области ЖКХ – метод использова­ния предельных коэффициентов изменения тарифов, учитывающий уровень инфляции.