Удк 342. 84(477)(082) ббк 67. 9 (4укр) 400
| Вид материала | Документы |
СодержаниеРябець м.м., шевченко в.г., вовко.н. Коваль м. і. Політичних партій в україні Коваль м. і. Коваль м. і. Коваль м. і. |
- Конспект лекцій Чернівці Чернівецький національний університет 2011 удк 502. 14 (477)(07), 2568.87kb.
- Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.
- Сборник статей Часть II москва 2011 удк 347. 963+342. 7 Ббк 67. 721-91+67. 400., 1903.81kb.
- Ббк 67. 9(4Укр)304 + 67. 9(4Укр)303 П61, 5823.58kb.
- Ю. К. Базанов Права человека и защита персональных данных Киев 2000 удк 342. 721: 681, 4681.12kb.
- Рафаел папаян, 3846.74kb.
- Удк 347(477)(075. 8) Ббк, 10761.64kb.
- Регушевський Едуард Євгенович удк 342. 7 (477) Конституційно-правові гарантії політичних, 310.91kb.
- Научно-методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 962: 342. 9 Ббк 67. 721-91: 67., 1444.75kb.
- Удк 334. 012. 64(477. 74) Михайлюк, 193.78kb.
9. Про Порядок використання виборчою комісією автотранспорту та форму Типового договору на транспортне обслуговування виборчої комісії від 15.07.1999 р. № 112.
10. Порядок залучення до роботи у виборчій комісії спеціалістів і технічних працівників та оплати їх праці в період підготовки і проведення виборів та форму Трудової угоди від 15.07.1999 р. № 113.
11. Про затвердження Розподілу коштів та Середніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій на підготовку і проведення виборів Президента України від 27.08.1999 р. № 201.
12. Про Методичні роз'яснення (рекомендації) щодо практичного застосування положень постанов та інших документів Центральної виборчої комісії з питань фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборчих кампаній та всеукраїнського референдуму в Україні від 15.09.1999 р. № 257.
13. Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 27 серпня 1999 року № 201 «Про затвердження Розподілу коштів та Середніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій на підготовку і проведення виборів Президента України від 08.10.1999 р. № 339.
14. Порядок передачі на зберігання матеріальних цінностей, придбаних виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму на проведення виборів, всеукраїнського референдуму від 28-Ю.1999р. №402.
15. Про внесення змін до постанов Центральної виборчої комісії ВЩ 27 серпня 1999 року № 201 «Про затвердження Розподілу коштів та
еРедніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій
а підготовку і проведення виборів Президента України» і від 27 серпня
у9 року № 202 «Про внесення змін до постанови Центральної вибор-
01 комісії від ЗО квітня 1999 року № 27 «Про кошторис видатків на здій-
єння Центральною виборчою комісією заходів з підготовки та прове-
Дення виборів Президента України» від 22.12.1999 р. № 445.
209
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВКО.Н.
16. Про поширення дії постанов Центральної виборчої комісії від 15 липня 1999року№ 112 «Про порядок використання виборчою к0. місією автотранспорту та форму Типового договору на транспорТНе обслуговування виборчої комісії» та від 15 липня 1999 року № І Із «Про Порядок залучення до роботи у виборчій комісії спеціалістів і технічних працівників, оплати їх праці в період підготовки і проведення виборів та форму Трудової угоди» на період підготовки і проведення всеукраїнського референдуму від 10.02.2000 р. № 12.
17. Про Кошторис видатків на підготовку та проведення повторних виборів народного депутата України 25 червня 2000 року в одномандатному виборчому окрузі № 221 (м. Київ), розподіл коштів та середні норми видатків на здійснення виборчими комісіями заходів з підготовки і проведення цих виборів від 20.04.2000 р. № 65.
18. Про Кошторис видатків на підготовку та проведення виборів народних депутатів України 25 червня 2000 року в одномандатних виборчих округах, які вибули, розподіл коштів та середні норми видатків на здійснення виборчими комісіями заходів з підготовки і проведення цих виборів від 26.04.2000 р. № 67.
III. Документи, прийняті Центральною виборчою комісією спільно з іншими центральними органами
1. Інструктивний лист Центральної виборчої комісії, Головного управління Державного казначейства України, Правління Ощадного банку України від 16.08.1999 р. «Порядок фінансового забезпечення виборів Президента України».
2. Спільний наказ Міністерства фінансів України і Міністерства праці та соціальної політики України від 14.09.1999 р. № 216/161, погоджений з Центральною виборчою комісією, «Порядок нарахування і виплати заробітної плати та одноразової винагороди членам територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України».
3. Інструктивний лист Центральної виборчої комісії та Державного казначейства України від 29.02.2000 р. «Порядок фінансового забезпечення всеукраїнського референдуму».
210
КОВАЛЬ М. І.
член Центральної виборчої комісії,
кандидат економічних наук,
заслужений економіст України
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ
ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ
(теорія і практика)
Як відомо, необхідність правового регулювання фінансування політичних партій у виборчих кампаніях зумовлена двома важливими факторами, а саме:
З одного боку, повинні існувати широкі, цілком легальні можливості для політичних партій та всіх, хто бажає взяти участь у передвиборній агітації, в одержанні достатньої кількості коштів для ознайомлення виборців зі своїми програмами та політичними поглядами, в тому числі і через засоби масової інформації.
З другого боку, порядок залучення коштів має бути належним чином законодавче врегульованим для забезпечення відкритості та гласності джерел фінансової підтримки політичних партій як суб'єктів виборчого процесу. І це особливо важливо в умовах подальшого поглиблення демократичних процесів у суспільстві, проведення прозорих і об'єктивних виборів.
Вивчення міжнародного досвіду фінансування діяльності політичних партій свідчить, що сучасне законодавство передбачає три групи фінансових джерел існування партій, а саме: власні кошти політичних партій, приватне фінансування (кошти фізичних і юридичних °сіб); державне фінансування або бюджетне.
Співвідношення між цими джерелами фінансування, їх правове регулювання, як правило, дуже відрізняються. Не заглиблюючись у детальний аналіз такого регулювання, варто зупинитися на найбільш загальних тенденціях, що мають місце у вирішенні фінансових проблем забезпечення участі політичних партій у виборчих кампаніях.
Існує чимало систем фінансування виборчих кампаній та участі в них політичних партій, взятих на озброєння різними країнами. Є дер-*ави, де використовується виключно приватне фінансування виборчих кампаній і майже відсутнє законодавче регулювання державного
211
КОВАЛЬ М. І.
фінансування. Але існують країни, де приватне фінансування виборчих кампаній майже скасовано, у той час, як перевага віддається державному. Регулюючі норми та їх мотивація можуть бути різними і дуже спірними, оскільки вони зачіпають державний бюджет, свободу політичного вибору, а також враховують певні традиції та менталітет нації.
Головною тенденцією розвитку сучасного законодавства зарубіжних країн про політичні партії є надання переваг державному фінансуванню. Таке законодавство починає діяти із середини 50-х років (Ко-ста-Ріка - 1954 р., Аргентина - 1955 р., ФРН - 1959 р.) і особливо широко застосовується в останнє десятиліття. Державне фінансування політичних партій визнано законодавством колишніх соціалістичних держав, більшості держав - членів СНД, держав Африки та інших континентів1, тобто в даний час це джерело фінансових ресурсів політичних партій практично набуло універсального характеру.
Правовою основою державного фінансування у більшості цих держав стало конституційне визнання політичних партій важливим інститутом громадянського суспільства, що відіграє все активнішу роль в організації і здійсненні державної влади. Таке визнання покладає на державу певні обов'язки щодо сприяння політичним партіям у найбільш ефективному здійсненні їх функцій стосовно державного будівництва та демократизації суспільства.
Країни, які схиляються до державного фінансування, розробили різні механізми для визначення суми коштів, що виділяються політичним партіям. Окремі держави виділяють кожній партії кошти у сумі, пропорційній кількості голосів, поданих за цю партію на минулих виборах, у той час, коли інші держави чекають закінчення поточних виборів. Є країни, які забезпечують державне фінансування виборчих кампаній політичних партій у повному обсязі, тоді, як інші не виділяють взагалі державні кошти на ці цілі. Існують також держави, які застосовують поєднання вказаних методів, досягаючи певних компромісів у досягненні вищезгаданих цілей.
Наприклад, у Німеччині - країні з багатопартійною системою ' фінансування виборів здійснюється через державне фінансування політичних партій. Партії одержують з бюджету кошти в порядку ДеР'
' Шумельда О. Фінансова діяльність партійних організацій. Порівняльний аспект (дослідження).- Львів: ЦПД, 2001.- С.18.
Правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
жавного фінансування партій. Значну частину цих коштів вони витрачають на вибори. Фактичне використання партіями одержуваних із бюджету коштів на вибори врегульовано законом про політичні партії. Держава дуже активно фінансує вибори через політичні партії. Розміри такого фінансування залежать від результатів, отриманих цими партіями на земельних виборах, виборах до Бундестагу, виборах до Європарламенту. І в цьому випадку партії є менш залежними від фінансових внесків великих промислово-фінансових груп, зацікавлених у результатах виборів. Це досить позитивний досвід, і, на нашу думку, він має право на наслідування. З іншого боку, такий підхід у фінансуванні політичних партій можуть собі дозволити країни з міцною економікою, стабільним державним бюджетом, певними політичними традиціями та рівнем розвитку демократії.
У той же час досвід інших країн свідчить, що шлях фінансування участі політичних партій у виборчих кампаніях за рахунок приватних внесків дає змогу використовувати і недержавні кошти, послаблюючи тим самим навантаження на державний бюджет. У Сполучених Штатах Америки, наприклад, з 1907 року заборонені корпоративні внески до виборчих фондів політичних партій чи кандидатів, проте з 1943 року існують комітети політичної дії (далі - КПД), що об'єднують групи індивідів із спільними інтересами, котрі прагнуть ініціювати розгляд певних політичних питань, роблячи грошові внески до передвиборних фондів кандидатів, які поділяють їх погляди1. КПД настільки є різними за структурою та програмами, наскільки є різними і політики, яким вони віддають свої гроші. Однак названі комітети політичної дії є головним джерелом фінансування виборчих кампаній, але не єдиним. Існують також великі індивідуальні внески, особливо значними вони є під час виборів до сенату США. Залучення приватних коштів для фінансування виборчих кампаній політичних партій та їх кандидатів характерне не лише для країн економічно розвинутих, але й для країн з перехідною економікою та багатопартійною системою. Залучення ними недержавних коштів для фінансування своєї виборчої кампанії свідчить також про бажання як партій, так і певних про-ислово-фінансових груп, комерційних структур досягти максималь-н°го політичного впливу на електорат (у тих країнах, де виборче за-
' Макінсон Л. Центр гнучкої політики, Вашингтон, округ Колумбія, «Слідкуйте а грошима» (посібник) / Матеріали конференції «Засоби масової інформації та ацборча кампанія», Київ, 19-21 вересня 1997р.
212
213
КОВАЛЬ М. І.
конодавство СІ!рИЯЄ ЦЬОму), законодавчу та виконавчу владу, зайняти певне місце в СуСІпльстві. Саме таке змішане фінансування політичних партія у виборчому процесі характерне для України.
Розглянем деякі практичні аспекти участі політичних партій у виборчих кампаЧ|ях в Україні та їх фінансового забезпечення. Слід зазначити, що Донедавна політичні партії в Україні діяли в межах правового поля, значеного Конституцією України та Законом України «Про об є.д]Іання громадян», який набрав чинності 16 червня 1992 року. ТаК) відповідно до статті 36 Конституції України «Політичні пртп- в україпі сприяють формуванню і вираженню політичної волі Іромадян, беруть участь у виборах». Це положення Конституції Укрни досить скромно визначає роль і місце політичних партій як у виборчому процесі, так і в громадянському суспільстві в цілому.
Однак ста-тя 29 Закону України «Про об'єднання громадян» надавала право ареєстрованим політичним партіям брати участь у виробленні ДеР\авної політики, формуванні органів влади та представництва в їх ск,ад| щ положення Конституції України та Закону України «Про об є_цнання громадян» в подальшому було закріплено в Законах Україци «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Презцдента україни».
За період дд0 рОКу Міністерством юстиції України за станом на 2 липня 2001 р0ку було зареєстровано 122 політичні партії.1 У регіонах головниц управлінням юстиції Автономної Республіки Крим, обласними, Ки( йським та Севастопольським міськими, районними, районними в мстах києві та Севастополі управліннями юстиції, виконавчими комТЄтами міських, селищних, сільських рад зареєстровано понад 8 тися місцевих осередків політичних партій.
Слід заувЖИТИ] що більшість політичних партій та блоків партій не мали Досіду проведення виборчих кампаній. Так, із 53 політичних партій, зрЄЄСТрованих Міністерством юстиції України за станом на 14 січня Ідз року, рішення про участь у виборах до Верховної Ради України дд? рОЦІ прийняли 44 партії. У виборах до Верховної Ради Україну у 19дз році від загальної кількості 3962 зареєстровані
Тут І дат Яик0ристані оглядові матеріали, підготовлені сектором з питань взаємодії 3_помг~пичними партіями та громадськими організаціями управління організаційно- етодиЧної роботи Секретаріату Центральної виборчої комісії під керівництвом ч~іена Центральної виборчої комісії Рибачука М.Ф.
Правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
кандидати у народні депутати України у 225 одномандатних виборчих округах 2242 кандидати було висунуто політичними партіями та виборчими блоками партій, що становить 56,6 відсотка.
У виборах Президента України 1999 року із 75 зареєстрованих Міністерством юстиції України за станом на 11 червня 1999 року політичних партій взяли участь 19. Кандидатами у Президенти України було зареєстровано 15 осіб, із яких 12 було висунуто політичними партіями.
Політичні тіартії та блоки партій, що брали участь у виборчому процесі, були широко представлені у виборчих комісіях. Кількість представників політичних партій, блоків партій в окружних виборчих комісіях на виборах народних депутатів у 1998 році становила по Україні 3364 особи, або 61,5 відсотка від загальної чисельності членів комісій.
А на виборах Президента України у 1999 році кількість представників політичних партій у складі територіальних виборчих комісій становила 3703 особи, або 74 відсотка від загальної чисельності членів цих комісій. Всі політичні партії, від яких були зареєстровані кандидати у Президенти України, мали своїх представників у Центральній виборчій комісії.
Усе цс свідчить про те, що в Україні активно йде процес політичної структуризації суспільства, підвищення ролі та впливу політичних партій у формуванні представницьких і виконавчих органів влади. Таким чином, Закон України «Про об'єднання громадян» відіграв свою позитивну роль у становленні і розвитку політичних партій. Однак він не визначав таких важливих напрямів їх діяльності, як умови включення політичних партій до системи політичної влади, характер їх подальшого розвитку і, особливо, механізм фінансового забезпечення їх діяльності.
Усі ці питання мав би вирішити прийнятий Верховною Радою України у квітні 2001 року Закон України «Про політичні партії в країні».1 Однак, на жаль, він їх не вирішує. Не вирішує його повною мірою і чинне виборче законодавство.
У той же час проблема ця набуває надзвичайної гостроти в період підготовки і проведення чергової виборчої кампанії, результати якої
' Відомості Верховної Ради України, 2001, № 23, ст.425.
214
215
КОВАЛЬ М. І.
в значній мірі залежать від суми коштів, що їх може собі дозволити витратити на підвищення своєї популярності серед електорату та чи інша партія (виборчий блок). За оцінкою окремих експертів-політологів, для забезпечення подолання 4-відсоткового бар'єру політична партія чи виборчий блок має витратити як мінімум 1,5-2 млн доларів СІЛА.1 Як правило, це тіньові кошти, про які виборці не зможуть довідатися із щорічно оприлюднених у загальнодержавному засобі масової інформації фінансових звітах про доходи і видатки, а також про майно політичної партії, як того вимагають положення статті 17 вищезазначеного Закону. З тієї простої причини, що, на жаль, істинні джерела фінансування виборчої кампанії більшості політичних партій в Україні є таємницею навіть для її членів. Про таке просто не прийнято говорити відкрито, оскільки це є, певною мірою, ознакою політичної корупції, пов'язаної з діяльністю відповідної партії. І це небезпечно для країни, оскільки кошти невідомого походження можуть привести до влади такі політичні сили, для котрих Конституція України, демократія і незалежність будуть мало що значити. А саме тому процес використання коштів під час підготовки і проведення виборчої кампанії чи всеукраїнського референдуму будь-якою політичною партією чи блоком партій має бути прозорим, легальним і контрольованим з боку держави і суспільства.
Це одна з головних ознак здорового і демократичного суспільства. Це шлях до прозорих і справедливих виборів. Але, на жаль, положення прийнятого Закону України «Про політичні партії в Україні» соромливо обходять ці проблеми і не переконують виборців у тому, що політичні партії для здійснення своїх статутних завдань використовують виключно «власне рухоме і нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України».2 Так, наприклад, просте зіставлення партійних прибутків та партійних видатків у дослідженні О. Шумельди фінансової діяльності партійних організацій Львівщини, що належать до десятка найбільш масових політичних партій України, виявило кричущу невідповідність нормативно-правових актів з тим, що має місце насправді.3
' Томенко М. Сколько стоитп стать депутатом?// Газета «Сегодня», 5 липня 2001Р-2 Закон України «Про політичні партії в Україні» / Відомості Верховної Ради
України, 2001, № 23.
' Шумельда О. Фінансова діяльність партійних організацій. Порівняльний
аспект (дослідження).- Львів: ЦПД, 2001.- С.46.
правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
Як правило, фактичні видатки партійних організацій значно пере-0Ищують партійні прибутки. При цьому, як свідчать результати цьо-Г0 дослідження, їх діяльність більш ніж на 50 відсотків фінансується центральними партійними офісами політичних партій.
Все це свідчить про необхідність суттєвого удосконалення правового механізму регламентації фінансової діяльності політичних партій в Україні, яка поки що в значній частині залишається поза правовим регулюванням.
На наЩу думку, доцільно визначити, що під фінансуванням виборів розуміються всі дії, спрямовані на пряме і непряме фінансове і матеріальне забезпечення заходів з підготовки і проведення виборів, що піддається кількісній оцінці. На сьогодні чинне виборче законодавство України передбачає, що фінансування виборів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також коштів виборчих фондів політичних партій, виборчих блоків, кандидатів у народні депутати, кандидатів у Президенти України, тобто як коштів приватного характеру (коштів фізичних та юридичних осіб), так і власних коштів політичних партій, виборчих блоків.
Як правило, за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються Центральній виборчій комісії на підготовку і проведення виборів, здійснюється оплата виготовлення передвиборних агітаційних плакатів політичних партій та ефірного часу для агітації на перших каналах українського радіо і телебачення в межах, установлених Законом. Це непряме, опосередковане фінансування за рахунок державних коштів агітаційних заходів політичних партій, що безпосередньо беруть участь у виборчих кампаніях.
Виборчі фонди політичних партій, як свідчить досвід виборчої кампанії 1998 року, формуються більш ніж на 90 відсотків за рахунок внесків (пожертвувань) юридичних осіб, тобто підприємств великого і малого бізнесу України. У цілому під час виборів до парламенту в 1998 році політичним партіям, виборчим блокам партій вдалося залучити до власних виборчих фондів понад 7,8 млн. грн., із яких більше 70 відсотків було витрачено на агітацію в ЗМІ.
Пожертвування від фізичних осіб були отримані 10 партіями та виборчими блоками партій. Надходження коштів до виборчих фондів від юридичних осіб зафіксовані у п'яти партій та виборчих блоків
216
217
* '
партій та виборчих блоків партій використали вда сні / , для фінансування своєї передвиборної агітації чепеч т,
. ° Це чи мало? Звичайно, це більше, ніж нічого, але достатнії ощти назвати теж не можна. Вони становлять усього 5 б Від фактичних витрат Державного бюджету України ца
199
у і проведення виборів народних депутатів України
V
7 .
.. , політичні партії відповідно до чинного законодавства
Ук?? 1ІІИ *Іе ведуть господарську чи іншу прибуткову діяльність і не мак7 их фінансових джерел забезпечення, крім грошових внесків ' партії, пожертвувань громадян та юридичних осіб, і саме
ТОІУ ї'ебують державної фінансової підтримки. Такої підтримки зас/ " і'ють, насамперед, політичні партії, що набули статусу загал еї>жавних. Статус політичної партії як загальнодержавної ма& * Підтверджено її участю у виборчих кампаніях, насамперед у в Р народних депутатів України та Президента України у біль-шо . Р іонів України. Критерієм такої участі та розмірів фінансової д Р*Шки мають стати результати самих виборів.
гому до Закону України «Про політичні партії», на нашу дуД У- Д<їцільно внести відповідні зміни, що передбачали б виді-леї ІІІтів у Державному бюджеті України на підтримку діяль-