Парламентське видавництво

Вид материала

Документы

Содержание Умови і межі конкретизації положень Конституції в чинному зако­нодавстві. Розширювальне тлумачення положень Конституції. Класифікація законів.

Подобный материал:

• В інноваційній економіці україни, 3614.7kb.
• Ослин навчальний посібник до лабораторних занять з фізіології рослин для студентів, 2678.12kb.
• Вивчення російської мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням російською, 87.96kb.
• Кового ступеня (Методичні поради) 3-є видання, виправлене І доповнене Редакція 'Бюлетеня, 1857.1kb.
• Навчально-методичний комплекс: 1 Т. В. Ладиченко. Всесвітня історія 11 клас. Підручник., 95.46kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету, 9.43kb.
• Україна: політична історія, ХХ – початок ХХІ століття, 29.86kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 57.56kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 118.45kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 81.58kb.

142

143

юридичною силою з законами. Більше того, їх юридична сила значно нижча; ці органи здійснюють підзаконне регулювання.

Кристалізація поняття законодавства у вузькому розумінні як ви­ключному стає ще більш послідовною на основі нової Конституції України, яка скасувала такий орган, як Президія Верховної Ради (відповідно, зникли укази Президії Верховної Ради, які мали досить високу юридичну силу).

Зі скасуванням повноважень Кабінету Міністрів України видавати декрети, які мали силу закону, зникла й ця підстава для подальшого включення в теоретичному розумінні в масив законів декретів (разом з тим слід зазначити, що декрети, прийняті раніше, будуть існувати ще тривалий час). Нормативне регулювання з боку парламенту на сьогод­ні здійснюється виключно законом (у формі постанов здійснюються кадрові призначення). Така практика відповідає природі законодавчого органу держави, яким є Верховна Рада України. Розробники Консти­туції намагались уникнути двозначності у розумінні терміна «законодавство». Цього вдалося досягти, за винятком окремих статей, зокрема, ст. 19 Конституції, згідно з якою правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути приму­шений робити те, що не передбачено законодавством. Тому у цій статті та в інших статтях термін «законодавство» дає підстави для тлумачен­ня його у широкому розумінні. Оскільки згідно зі ст. 92 Конституції України регулювання основних обов'язків громадян здійснюється ви-ключ по законом, то звідси випливає, що визначення інших (не основ­них) обов'язків можливе і за допомогою підзакониих актів, які тим самим за логікою Конституції охоплюються поняттям «законодавство».

Точне розуміння терміна «законодавство», як сукупності лише за­конів, відповідає принципу верховенства закону, природі законодавчої діяльності парламенту як єдиного органу, який законодавствує, «дає» законодавство, і, в кінцевому підсумку, — принципу верховенства пра­ва, який зумовлюється принципом вищої легітимності закону. Але та­кому розумінню певною мірою перешкоджає масив вже існуючого за­конодавства, в якому «матеріалізований» широкий підхід. Це особливо чітко проявилось при розгляді Конституційним Судом України справи за зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офі­ційного тлумачення частини 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна «законодавство»). В своєму рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 Конституційний Суд України зазначив, що термін «законодавство», який вживається у частині З ст. 21 Кодексу про працю України щодо визначення сфери застосуван­ня контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода па обов'язковість яких надана Верховною Радою Украї­ни, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України та законів України. Такий висновок був підкріплений тим, що Конституція України у ст. 9, 19, 118, п. 12 розділу XV, використовуючи термін

«законодавство», не визначає його змісту і що ст. 92 Конституції України відносить до регулювання виключно законом лише найважли­віші суспільні відносини. Залишається втішитись тим, що до законо­давства не віднесені інструкції міністерств і відомств та локальні нор­мативні акти.

Немає сумнівів у тому, що відновлення істинного розуміння по­няття терміна «законодавство» сприяло б ліпшому розумінню природи нормативно-правового регулювання, правової держави. Проте це пи­тання відкладається на майбутнє.

Умови і межі конкретизації положень Конституції в чинному зако­нодавстві. У зв'язку з викладеним потребує уточнення питання щодо можливості конкретизації положень Конституції України в чинному законодавстві. Вихідним у цьому питанні є принцип, за яким Консти­туція регулює лише найбільш важливі питання організації влади. Кон­ституція однозначно забороняє розширювальне тлумачення одних по­ложень, кваліфіковано «мовчить» щодо можливості конкретизації інших своїх положень і залишається «байдужою» щодо третіх поло­жень. Тому можливість конкретизації Конституції мас оцінюватись у кожному окремому випадку виходячи з комплексу умов: повноважень органів державної влади, принципу поділу влади, принципу верховенс­тва права, наявності заборонних норм або наявності у Конституції так званих закритих переліків тощо. Зрозуміло, наприклад, що ст. 92 Кон­ституції встановлює повний перелік питань, які регулюються виключ­но законом. Проте поза цим переліком відповідно до своїх повнова­жень здійснюється регулювання указами Президента і постановами Кабінету Міністрів, міністерствами і відомствами. В Конституції міс­титься ряд заборонних норм, які не дозволяють робити виключення з встановлюваних ними вимог, таких, скажімо, як неможливість для на­родних депутатів України мати інший представницький мандат чи бу­ти на державній службі.

Розширювальне тлумачення положень Конституції. Можливості розширювального тлумачення окремих норм Конституції мають аналі­зуватись у поєднанні з застосуванням фундаментальних правових принципів. Це стосується, зокрема, норми щодо випадків дострокового припинення повноважень народного депутата (ст. 81).

В процесі проведення парламентської виборчої кампанії 1998 р. виявилася досить складна у теоретичному відношенні ситуація з тлу­маченням Конституції. Згідно з Законом «Про вибори народних депу­татів України» органами, які вирішують досудові спори про визнання виборів недійсними, були визнані окружні виборчі комісії та Цент­ральна виборча комісія (положення Закону про те, що оскарження до суду неможливе без попереднього вирішення спору комісією було ви­знане неконституційним Конституційним Судом України рішенням від 26 лютого 1998 р. за № 1-рп/98. — А. 3.). Таким чином, Центральна виборча комісія за результатами виборів зареєструвала та видала по­свідчення всім народним депутатам, яких було обрано і обрання яких не було визнане самими комісіями незаконним. Ці депутати згодом склали присягу і тим самим набули депутатських повноважень. Але до


144

10-91308

145

народних судів України з ряду багатомандатних виборчих округів на­дійшло чимало скарг на рішення окружних виборчих комісій щодо ви­знання повноважень народних депутатів, які перемогли на виборах. Такі скарги приймались народними судами на основі ст. 55 Конститу­ції щодо захисту прав і свобод безпосередньо судом і відповідної постанови Пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 р. про те, що суд не може відмовити особі у прийнятті чи розгля­ді скарги з тієї підстави, що її вимоги можуть бути розглянуті в пере­дбаченому законом досудовому порядку.

Через складність судової процедури і оскарження судових рішень суб'єктами виборчого процесу ці рішення стали вступати в силу наба­гато пізніше визнання повноважень народних депутатів України ви­борчими комісіями, після вступу їх на посаду та прийняття присяги. У зв'язку з цим виникло протиріччя, оскільки Конституція називає лише п'ять підстав дострокового припинення повноважень народного депу­тата: складення повноважень за його особистою заявою; набрання за­конної сили обвинувальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзд на постійне місце проживання за межі України; смерть. Зда­валось би цей перелік підстав є вичерпним і не дає можливостей при­пинити повноваження народного депутата, який обраний з порушен­ням законодавства і вибори якого визнані недійсними. Однак згідно з принципом правосуддя судове рішення, прийняте в межах компетенції суду, має бути виконане.

Очевидно, що визнання судом виборів по округу недійсними на­віть після набуття депутатом повноважень має тягнути за собою при­пинення цих повноважень і втрату депутатського мандата на основі принципу правосуддя.

Класифікація законів. У системі нормативно-правових актів закони мають незаперечну перевагу, верховенство. Разом з тим, Конституція не запроваджує жодної градації законів за їх юридичною силою, як це намагаються зробити деякі вчені. Цілком очевидно, що їх класифікації мають грунтуватися на Конституції України. В практичних розробках інколи застосовуються в одному ряді такі найменування як органічні закони, кодекси, конституційні закони тощо. На нашу думку, для такої класифікації конституційних підстав немає. В Конституції застосовує­ться єдиний термін — «закон», який приймається за єдиною процеду­рою. Ось чому запровадження окремого статусу (порядку прийняття, співвідношення з іншими актами) поза Конституцією для тих чи ін­ших законів у поточному законодавстві є безпідставним і таким, що суперечить Конституції.

Без прив'язки до Конституції органічний закон не може тлумачи­тися як такий, що розвиває найважливіші положення Конституції, прийняття якого безпосередньо передбачено Конституцією або випли­ває з її змісту і має прийматись за особливою процедурою (кваліфікованою більшістю). Таке розуміння може призвести до ускла­днення законотворчості і правозастосування. Недоречним було б нада­вати окремого (ніж іншим законам) статусу основам законодавства. В

умовах унітарної держави основи є і мають бути видом кодифікованих актів, а не нести навантаження, яке їм притаманне в умовах федерації. Це стосується і конституційних законів. Не слід вводити нове їх розу­міння крім того, яке є на сьогодні і визначається Регламентом Верхов­ної Ради: закони, якими вносяться зміни і доповнення до Конституції України. Інакше це призведе до зниження ролі Конституції, виникнен­ня суперечностей між Конституцією і законами, ускладнення зв'язків ієрархічної співпідпорядкованості.

Класифікація законів в інших країнах грунтується на їх конститу­ціях. Так, скажімо, існування органічних законів в Іспанії грунтується на ст. 81.2 Конституції Іспанії, згідно з якою органічними законами є закони, що стосуються розвитку основних прав і свобод, закони, які ухвалюють статути про автономію, які встановлюють порядок загаль­них виборів, а також закони, передбачені Конституцією¹. Конституція Франції визначає предметом регулювання органічних законів порядок призначення до ради міністрів (ст. 13), порядок заміщення членів уря­ду, які мають парламентський мандат (ст. 23), повноваження палат парламенту (ст. 25), порядок голосування членами парламенту (ст. 27) та деякі інші питання².

Органічні закони приймаються в іншому порядку, ніж звичайні закони. В Іспанії — це прийняття абсолютною більшістю в Конгресі в останньому голосуванні по проекту в цілому, у Франції — необхідність 15-денної паузи перед розглядом палатою після внесення, прийняття абсолютною більшістю Зборів у разі недосягнення згоди на прийняття закону між обома палатами, прийняття в однаковій редакції органічних законів, які стосуються Сенату, обнародування і вступ в силу після підтвердження їх відповідності Конституційною радою (ст. 46 Консти­туції Франції).

Положення ст. 92 Конституції України визначають межі та рамки законних дій органів державної влади. У випадку видання незаконного акта Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки Крим він може бути оскаржений до Конституційного Суду України (ст. 150 Конституції), а щодо нормативио-правових актів ор­ганів державної виконавчої влади (міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування — до судів загальної юрисдикції (ст. 124, 144 Конституції). Відповідні судові інстанції можуть визнати ці акти такими, що не відповідають Консти­туції та законам України.

Існує помилкове уявлення, що принцип верховенства права не су­місний з принципом верховенства закону, веде до руйнування закон­ності. Однак це не так. Принцип верховенства права не означає відмо­ви від виконання вимог закону. Посилання на право не може слугувати причиною відмови з боку судових органів, органів виконав­чої влади застосовувати Конституцію чи той або інший закон, адже одночасно діє принцип верховенства Конституції та закону України.

¹ Испания : Конституция и законодательные акты. - М., 1982,- С. 57-58.

² Парламенты мира. - М, 1991. - С. 410-425.


146

10*

Навіть у разі, якщо закон недосконалий, це не може бути підставою для відмови від його виконання. Всі суперечки щодо неконституційно­сті закону, його неправового характеру мають вирішуватись у встанов­леному порядку. Довільне тлумачення закону, його довільне застосу­вання призводить до розмивання конституційних функцій органів державної влади, позбавляє Конституцію і виданий на її основі закон організуючого, регулюючого, обмежуючого, інтегруючого і стабілізую­чого начала. Разом з тим це не означає, що принцип верховенства пра­ва не позначається на правозастосовчій практиці.

Регулятивне значення правових, моральних ідей та ідеї раціо­нального при застосуванні законодавства. Визнаючи недосконалість законодавства як форми права, його формалізований характер, вузькі рамки нормативності, наявність протиріч тощо, а також прагнучи по­силити регулятивні властивості законодавства, наблизити його до ви­мог та реалій практики, надати йому здатність до легітимації «в доро­зі», тобто в процесі застосування, законодавець цілком свідомо в окремих випадках надає право на вільний розсуд, забезпечуючи можли­вість правозастосовчим органам використовувати при вирішенні справ моральні та правові ідеї, ідею раціонального. У зв'язку з цим можливо­сті законодавства трансформуватись відповідно до умов застосування та особливостей правових суб'єктів певною мірою збільшуються. Так, у ст. 372 Кримінально-процесуального кодексу України зазначається, що невідповідним тяжкості злочину та особі засудженого визнається таке призначене судом покарання, яке хоч і не виходить за межі, встанов­лені відповідною статтею кримінального закону, але є явно несправед­ливим як внаслідок м'якості, так і суворості покарання. Тим самим поняття справедливості використовується для визначення судом по­карання.

Справедливість лежить в основі визначеного законодавством пра­ва рятівника на частку в належній рятівнику сумі за врятування судна або іншого майна, за відвернення або зменшення шкоди навколишньо­му природному середовищу (ст. 330 Кодексу торговельного мореплавс­тва України). Справедливість і розумність є критерієм для арбітражно­го суду для збільшення компенсації витрат рятівникові (ст. 338 Кодексу торговельного мореплавства України).

Правова система і в деяких інших питаннях правосуддя та право-реалізації має дискреційний характер. За розсудом суду здійснюється певна кількість кримінально-процесуальиих (див. ст. 240, 273, 307 358, 438 Кримінально-процесуального кодексу України) та цивільно-процесуальних дій (див. ст. 184, 395 Цивільного процесуального кодек­су України).

Правові та моральні ідеї, ідея раціонального лежать поза межами законодавства, їх використання обмежене вимогами законодавства, але цс не зменшує їх позитивної ролі у можливостях коригування законо­давства відповідно до потреб практики.

Застосування загальних правових принципів полягає в нейтралі­зації спеціальних приписів законодавства за допомогою більш загаль-


них законодавчих положень. В українській судовій практиці тривалий час існував порядок, згідно з яким суди були зобов'язані виносити рі­шення тільки на основі конкретних приписів нормативно-правових актів. Це зумовлено домінуванням у всіх галузях законодавства прин­ципу законності, як вимоги неухильно дотримуватись законодавства і застосовувати при вирішенні справ загальні принципи лише у разі, коли вони були конкретизовані у спеціальному законодавстві. Так, згі­дно зі ст. 58 Конституції СРСР 1977 р. і ст. 56 Конституції Українсь­кої РСР 1978 р. громадяни мали право оскаржити у встановленому законом порядку дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян. Однак оскільки конкретні законодавчі акти протягом десяти років не були прийняті, то ці норми практично не застосовувались.

Ситуація почала змінюватися після прийняття нової Конституції України і надання ЇЇ нормам характеру прямої дії (ст. 8). Згідно з цим принципом суд не може відмовити у прийнятті та розгляді позову або заяви громадянина про захист права чи свободи на тій підставі, що відсутній конкретизуючий конституцію акт чи немає нормативно вста­новленого порядку їх вирішення.

Прослідкуємо це на прикладі відшкодування шкоди, заподіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади та їх посадових і службових осіб. Оскільки в ст. 56 Конституції закріплене право на від­шкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, то ця норма, в силу прямої дії, має застосовуватись судом безпосередньо, без обов'язкової наявності конкретизуючих актів.

У п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від ЗО трав­ня 1997 р. № 7 «Про посилення судового захисту прав та свобод лю­дини і громадянина» зазначається, що суди «не вправі відмовити у судовому захисті прав та свобод людини і громадянина, у прийнятті скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, місце­вого самоврядування, посадових і службових осіб з підстав, не пере­дбачених Конституцією чи законом»¹.

Прикладом подібного розвитку права є швейцарська практика, у правовій системі якої існує правило, за яким суддя не може відмови­тися від розгляду справи про захист права лише на тій підставі, що немає відповідного закону. Згідно з частинами II і III ст. 1 Швейцар­ського цивільного кодексу, якщо закон не містить відповідного припи­су, суддя повинен вирішити цю справу на основі звичаєвого права, а якщо і воно відсутнє, то за правилом, яке він як законодавець встано­вив би. При цьому суддя має слідувати вченню і традиції².

С. Зі.

2

С 22.

Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України : У 2 т. - К., 1995. - Т. 1. -Цит. по: Шапп Я. Основы гражданского права Германии : Учебник. - М., 1996. -


148

149

На наш погляд, такий підхід дозволяє оперативно подолати недо­ліки законодавства, сприяє ефективній діяльності суду щодо захисту прав людини, належному функціонуванню правової системи.

Проблема застосування загальних принципів права полягає в то­му, що їх застосування не повинно штучно обмежуватись чинним за­конодавством і перевага не повинна віддаватись спеціальному законо­давству при застосуванні права, як це відбувається сьогодні. Так, норма Конституції про відшкодування моральної шкоди (ст. 56) не містить випадків обмеження такого відшкодування. В той самий час, у п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду від 31 березня 1995 р. № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (иемайнової) шкоди» Верховний Суд пояснив, іцо «спори про відшко­дування заподіяної фізичній чи юридичній особі моральної (немайиової) шкоди розглядаються у випадках, коли право на її від­шкодування передбачено спеціальним законодавством, зокрема: ст. 7 і 440^і Цивільного кодексу України ..., ст. 49 Закону України "Про ін­формацію", ... та іншими»¹. Ця постанова продовжувала діяти без будь-яких змін і після прийняття Конституції України, що є свідченням судово-правової політики у питанні тлумачення обсягу і меж можливо­го застосування судами правових принципів, у тому числі конститу­ційних принципів.

Судова практика у разі необхідності усуває недоліки законодавст­ва, його відставання від реалій життя, спираючись на норми закоиодав- / сгпва. На Заході така практика відома досить давно. Мова йде про си­туацію, коли закон в силу відставання від потреб практики не співпадає з принципами справедливого правосуддя і коли його засто­сування було б contra legem, тобто незаконним по суті в силу невідпо­відності іншим нормам законодавства².

Р. Давід наводить приклад, коли німецька судова практика долала недоліки системи деліктної відповідальності. Після вступу в силу (1 січня 1990 р.) Цивільного уложения суди остерігались давати не­адекватне тлумачення його норм. Проте вже до першої світової війни, посилаючись на вимогу § 826 Уложення рейсхгеріхт (вища судова ін­станція) вніс ряд змін в систему деліктної відповідальності. Посилаю­чись на принцип «добрих звичаїв» (gute Sitten), рейсхгеріхт визнав за необхідне відшкодовувати не тільки реальний збиток, а й упущену ви­году, хоча § 823 Уложення виключає цю можливість. Суд заборонив особі вчиняти будь-які дії, які порушують інтереси іншої країни, і у випадках, коли закон зобов'язував лише відшкодувати шкоду. Така практика, зазначає Р. Давід, остаточно утвердилась після першої світо­вої війни, коли суди обґрунтовували свої рішення § 242, який зо­бов'язував поважати «добрі звичаї»³.

Як і на Заході, в Україні коригування недоліків законодавства відбувається переважно за допомогою найвищої судової інстанції —

Верховного Суду України, хоча зрозуміло, що до цього призводить накопичення судової практики, тобто до такого засобу інколи вдаються й суди. Ця практика не минула навіть кримінальне право. Прикладом судового коригування недоліків кримінального законодавства в умовах значної інфляції в 1990-1996 pp. стало масове застосування ст. 44 Кримінального кодексу про призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом, по тих справах, відповідальність за які передба­чалась у грошовому вимірі. Згідно з цією статтею вона могла застосо­вуватись судом, враховуючи виняткові обставини та особу винного, тобто була виключенням із правила, а не загальною нормою. Натомість вона стала загальною нормою, а виключенням стало застосування від­повідних норм, які передбачали конкретні склади злочинів.

Наведемо інший приклад. Незважаючи на те, що злочини, пере­дбачені частиною 2 ст. 80 Кримінального кодексу (порушення правил про валютні операції), відносяться до категорії тяжких, суди не вважа­ли їх такими і у 1997 р. засудили до позбавлення волі, яка є альтерна­тивним видом покарання за частиною 1 ст. 80, менше 1 відсотка з 2449 осіб, а за частиною 2 ст. 80, яка передбачає єдиний вид покарання — позбавлення волі строком від 5 до 10 років, всього 9 відсотків з 1142 осіб¹.

Проявом принципу верховенства права і, водночас, розвитком права, здійснюваного в рамках законодавства, є застосування аналогії права та аналогії закону при виникненні прогалин у праві (правової неврегульованості суспільних відносин, які вимагають такого регулю­вання). Звичайно, основний засіб врегулювання прогалин — законо­творча діяльність, в результаті якої приймається необхідна норма. Проте для оперативного подолання прогалин правового врегулювання відносин можливе застосування аналогії, яка дозволяє використати позитивні регулятивні властивості права, як регулятора, що має значні переваги над іншими засобами соціальної регуляції.

Потрібно зазначити, що правила застосування аналогії, яка на сьо­годні дозволяється галузевим законодавством, не регламентовані на­лежним чином. Спроба такої регламентації зроблена в проекті нового Цивільного кодексу України від 25 серпня 1996 p., підготовленому Міністерством юстиції України². В ст. 8 проекту встановлено: якщо певні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами циві­льного законодавства та договором, то їх регулювання здійснюється правовими нормами, які регулюють подібні за змістом цивільні відно­сини (аналогія закону). У разі неможливості використати аналогію закону для регулювання цивільних відносин вони регулюються відпо­відно до принципів цивільного законодавства, вимог справедливості, добросовісності та розумності (аналогія права).

Слід було б закріпити у законодавстві такі правила застосування аналогії: в галузях, де це прямо не заборонено; коли дійсно встановле­на прогалина у законодавстві; норма, яка застосовується по аналогії,


¹ Право України. - 1997. - № 7. - С. 53.

² Шапп Я. Основы гражданского права Германии, - С. 23.

³ Давид Р. Основные правовые системы современности. - М, 1988. - С. 121.

¹ Юридичний вісник України. - 1997. - № 15. - С. 2.

² Див.: Українське право. - 1996. - № X


150

151

повинна мати істотну подібність, однорідність щодо відносин, які вона регламентуватиме; застосування аналогії не повинно суперечити прин­ципам та нормам галузі законодавства, в якій вона застосовується; за­стосування норм за аналогією можливе у разі, якщо вони не є винят­ком із загальних правил.'