Парламентське видавництво

Вид материала

Документы

Содержание Законодавчі, процедурно-процесуальні і техніко-юридичні засоби обмеження влади

Подобный материал:

• В інноваційній економіці україни, 3614.7kb.
• Ослин навчальний посібник до лабораторних занять з фізіології рослин для студентів, 2678.12kb.
• Вивчення російської мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням російською, 87.96kb.
• Кового ступеня (Методичні поради) 3-є видання, виправлене І доповнене Редакція 'Бюлетеня, 1857.1kb.
• Навчально-методичний комплекс: 1 Т. В. Ладиченко. Всесвітня історія 11 клас. Підручник., 95.46kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету, 9.43kb.
• Україна: політична історія, ХХ – початок ХХІ століття, 29.86kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 57.56kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 118.45kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 81.58kb.

Стабільність Конституції: переваги і недоліки. Конституція мі­стить ретельно відпрацьовані механізми узгодження протиріч і розбіж­ностей між окремими гілками влади, але не може дати відповіді на всі питання, які постають в процесі здійснення влади. Зміни у розстановці політичних сил, необхідність реалізації нових завдань держави, що ви­никають в процесі суспільно-політичної діяльності, зумовлюють від­ставання положень Конституції від нагальних проблем, які потрібно вирішувати в країні. Це відставання стає тим більшим, чим більш кон­кретизованими є конституційні норми.

Конституція України за рівнем конкретизації норм, врегууповання різноманітних процедур у порівнянні з конституціями інших країн може бути охарактеризована як помірна. В цілому вона містить рете­льно узгоджений комплекс правил щодо збалансування різних гілок влади, досить повно визначає компетенцію Президента, Верховної Ра­ди, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади, судових інстан­цій, місцевого самоврядування тощо.

Яким чином можливо компенсувати відставання положень Конс­титуції від реальних потреб? Це може здійснюватись різними шляха­ми. На перший погляд, найбільш простим є шлях уточнення тексту Конституції, Але він досить складний в силу жорсткого характеру Конституції. Так, процедура внесення змін і доповнень до неї передба­чає, що законопроект про внесення змін має бути поданий лише Пре­зидентом або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ст. 154); він має бути попере­дньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, а прийматись не раніше ніж на наступній черговій сесії не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 155). У разі відхилення законопроекту його повторне вне­сення можливе не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ст. 158).

Законопроект про внесення змін до Конституції не може розгля­датися без висновку Конституційного Суду України щодо його відпо­відності вимогам ст. 157 і 158 Конституції. Ще більш жорстким є по­рядок внесення змін до розділів І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», ХНІ «Внесення змін до Конституції України», який пе­редбачає прийняття законопроекту не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і затверджується всеукраїнсь­ким референдумом, що призначається Президентом України (ст. 156). Такий жорсткий порядок уточнення положень Конституції частково виправдовує себе, оскільки ставить заслін поспішним і необгрунтова­ним змінам, забезпечує стабільність конституційного устрою держави, передбачуваність змін в структурі та повноваженнях органів державної влади. Але модель влади в країні, складні конституційно-правові від­носини в ній розвиваються досить динамічно. Зважаючи на те, що Конституція України має високий рівень конкретизації, потреба пев­них змін і уточнень з часом стає актуальною.

З моменту прийняття Конституції 1996 р. до неї ще не було вне­сено жодних змін, хоча законопроектів про такі зміни внесено чимало.

Вони стосувались уточнення компетенції Конституційного Суду України, конституційного закріплення пенсійного віку, права власнос­ті, уточнення повноважень Рахункової палати тощо. Не всі пропозиції були обгрунтованими. Вирішення окремих проблем, яких торкаються ці проекти, цілком можливе іншим шляхом, у тому числі через поточ­ну законотворчість. Адже на конституційному рівні мають регулюва­тись лише найважливіші питання, а надмірна конкретизація конститу­ційних норм лише ускладнить регулювання суспільних відносин.

Проте компенсація відставання положень Конституції від вимог часу шляхом поточної законотворчості можлива лише за умови узго­дженості позицій, з одного боку, Президента і Уряду, а з іншого — Верховної Ради України. В іншому випадку поточна законотворчість неминуче наштовхується на бар'єр у вигляді вето Президента, яке за умови нестійкої більшості у парламенті є практично нездоланним (про це яскраво свідчать події навколо Закону «Про Кабінет Міністрів України», який був прийнятий ще 10 липня 1997 p., але через відкла-дальне вето Президента до цього часу не введений в дію. Іншим при­кладом є Закон «Про місцеві державні адміністрації», прийнятий З червня 1997 p., який повертався Президентом до парламенту 10 разів і у 1997-1998 pp. теж не був введений в дію.

Формою компенсації відставання положень Конституції може слу­гувати діяльність Конституційного Суду у формі тлумачення норм Конституції. Цілком очевидно, що саме формі тлумачення Конституції належить вагоме місце у забезпеченні стабільності Конституції. Проте Конституційний Суд може здійснювати цю функцію за умови стабіль­ності конституційно-правового режиму в країні, дії усіх гілок влади в рамках Конституції, їх співробітництва, добросовісного дотримання усіма гілками влади правових форм здійснення їх повноважень. І, нав­паки, в умовах активного протистояння між гілками влади, коли при­ймається велика кількість взаємовиключних рішень, він не може опе­ративно вирішувати протиріччя між гілками влади в силу складності та тривалості процедури розгляду подань.

Налагодження співробітництва між Президентом і Верховною Радою України. Налагодження ефективного співробітництва між Пре­зидентом України і Верховною Радою України може відбуватися різ­ними напрямами. Однією з форм подолання протиріч між законодав­чою владою і Президентом є узгодження законів за допомогою процедури застосування вето Президентом України і повторного їх розгляду Верховною Радою України. Але ця форма не стала ефектив­ною в результаті порушень, що мали місце, відсутності цивілізованої і сталої практики процедури подолання вето на закони, їх схвалення та офіційного оприлюднення. У зв'язку з цим законодавча діяльність парламенту тринадцятого скликання виявилася частково блокованою.

За період роботи Верховної Ради України тринадцятого скликан­ня було прийнято і направлено на підпис Президенту 501 закон (дані наводяться за станом на 14.04.98), Президентом було повернуто 109 (з урахуванням повторних редакцій законів, повернутих Президентом — 133) законів. У 24 випадках Верховною Радою була підтверджена по-


166

167

передня редакція (в тому числі шляхом подолання вето — 15), у 66 — прийнято з частковим врахуванням пропозицій, в 6 випадках — офор­млено через зміни до закону чи враховано в нових законах, у 15 ви­падках — повторно не прийнято або знято з розгляду. Вето на окремі закони (як, скажімо, закон про адміністративно-територіальний уст­рій) не долалось, але простою більшістю голосів вони приймались в іншій редакції і знову відсилались Президенту. Частина законів з накладеним на них вето Президента тривалий час чекала своєї черги для розгляду Верховною Радою України. Таких законів одночасно збиралось до 20 і більше. На кінець каденції Верховної Ради України тринадцятого скликання 21 закон, повернутий Президентом, так і не було розглянуто Верховною Радою. Серед них закони про Кабінет Мі­ністрів України, про адміністративно-територіальний устрій України, про оренду землі, про місцеві державні адміністрації, про Національну тєлекомпанію України і Національну радіокомпанію України тощо.

Існуюча форма правління в Україні не може бути надто легко змінена. У зв'язку з цим подальша оптимізація конституційного уст­рою України має досягатись іншими шляхами.

Найідеальніша умова досягнення оптимальної взаємодії гілок вла­ди — політична однорідність виконавчої і законодавчої гілок влади. Це можливо лише шляхом досягнення політичної однорідності суспільства і тому, зрозуміло, може спрацювати лише за наявності відповідних умов. Більш реальним є досягнення оптимальної взаємодії гілок влади шляхом проведення цілеспрямованої політики на їх співробітництво, а не конфронтацію. Таке співробітництво випливає з природи принципу поділу влади. Ч. Вайз зазначає, що система поділу влади вимагає спів­праці, оскільки жодна гілка державної влади не може досягти своєї мети без участі інших гілок. Це хоч й не покладе край дебатам та дис­кусіям, але створить умови для обговорення та прийняття рішень¹. Та­ким чином, здійснення ефективної державної політики в інтересах на­роду неможливе без узгоджених дій всіх гілок влади, без формування відповідних правил їх взаємодії і співпраці.

¹ Див.: Вайз Ч. Розбудова конституційної держави // Розподіл повноважень між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи (доповіді, презентації та дискусії). -К., 1995. - С 5.

Розділ III

ЗАКОНОДАВЧІ, ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕСУАЛЬНІ І ТЕХНІКО-ЮРИДИЧНІ ЗАСОБИ ОБМЕЖЕННЯ ВЛАДИ

1. Законодавчий суверенітет парламенту (реальність і перспективи)

Ідея парламентаризму і принцип поділу влади. Ідея парламен­таризму полягає в існуванні та функціонуванні парламенту як органу представницької демократії і одного з найбільш важливих державних інститутів. Сучасний парламент відображає такі елементи демократич­ного устрою, як участь народу у формуванні політичних владних ін­ститутів, політична відповідальність органів державної влади перед народом. Парламент визначає захищеність прав людини, політичний устрій суспільства.

Більшість держав сучасного світу сприймає парламентську діяль­ність через управління суспільством шляхом поділу влади. Такий під­хід притаманний більшості країн СНД, для яких протягом більш як 70 років Ради були основною формою державного правління. Новіт­ній український парламентаризм пройшов у своєму розпиткові кілька етапів.

Формування основ українського парламентаризму в 1990-1994 pp. Основи формування Парламентаризму в Україні закладені альтернативними виборами до Верховної Ради, які були проведені у 1990 р. на основі мажоритарної системи. І хоч депутатський _fмандат мав імперативний характер, а депутати виконували свої обов'язки, як правило, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю, це було значним кроком вперед у порівнянні з попереднім періодом існу­вання вищого представницького органу Української РСР. Проте пар­ламент України дванадцятого скликання не став по-справжньому пра­цюючою корпорацією і з огляду на статус депутатів України. Лише частина депутатів Верховної Ради України дванадцятого скликання обрала депутатську діяльність як основну роботу; інша частина депута­тів працювала за сумісництвом. Звичайно, це не могло не позначитись на якості законотворчої роботи, оперативності розгляду законопроек­тів, проходженні їх у парламенті.

Український парламентаризм, насамперед, мав подолати важку спадщину суто формальної необмеженості повноважень і нарадио-святкового представництва вищого органу УРСР, яким з 1938 р. була Верховна Рада Української РСР.

Законом України від 14 лютого 1992 р. внесено зміни і доповнен­ня до етапі 97 Конституції України, за якими Верховна Рада


168

169

«правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, що не входить згідно з Конституцією України до компетенції органів державної вико­навчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується виключно всеукраїнським референдумом»¹. Тим самим на конституційному рівні був визнаний принцип поділу влади. Однак реальне втілення цей принцип знайшов значно пізніше, оскільки в самому парламенті зали­шались прихильники необмеженості його повноважень. Чітке визна­чення компетенції парламенту відповідно до його призначення вони розглядали як обмеження повноважень парламенту, зазіхання на осно­ви законодавчої влади. Можливий парламентський контроль за діями інших гілок влади не став достатньою компенсацією формальної не­обмеженості повноважень парламенту, якими він користувався раніше. Зважаючи на той факт, що Комуністична партія втратила реальну по­літичну владу, певні політичні сили вбачали у парламенті взірця 1990 р. спосіб утримати цю владу і таким чином зберегти соціально-економічний і політичний лад.

Крім того, реальне функціонування гілок влади не мало стійких традицій, а також правового, теоретичного і політичного обгрунтуван­ня. Воно вимагало наявності розвинутих законодавчих механізмів вза­ємодії окремих гілок влади, чіткого розподілу компетенції між ними. Принцип поділу влади вимагав і від парламенту, і від виконавчої вла­ди суворого дотримання закону, функціонування в межах повнова­жень, що не завжди було зручним. Для ретельної регламентації всіх аспектів поділу влади потрібен був час. Саме тому, незважаючи на за­провадження поста Президента України і проголошення принципу по­ділу влади, спостерігалась тенденція до поглинання виконавчої влади законодавчою, тобто відродження на найвищому рівні «Республіки Рад», фактична відмова від дотримання принципу поділу влади.

Непоодинокими були випадки перевищення парламентом своїх повноважень. Велика частка постанов, прийнятих Верховною Радою України дванадцятого скликання (у 1990-1994 pp. прийнято 1134 постанови), стосувалась питань, які мали вирішуватись виконавчою владою. На противагу світовому досвіду, власному досвіду, який довів, що управлінська діяльність вимагає спеціалізації, поглиблених знань, професійності, Верховна Рада України продовжувала приймати рішен­ня з різних аспектів управлінської діяльності.

Окреслити межі законодавчої і виконавчої влади складно, але за­гальний підхід, згідно з яким законодавча влада вирішує питання шля­хом прийняття закону, а виконавча влада реалізує його, має дотриму­ватись. Це не виключає прийняття нормативних рішень виконавчою владою, але такі рішення повинні грунтуватись на законі.

Має також виконуватись принцип істотності — всі найважливіші питання предмета правового регулювання повинні визначатись зако­ном. Особливе значення це має для регулювання прав і свобод грома­дян. Разом з тим, законодавча влада не має нічого спільного з втру­чанням у справи конкретних осіб.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 20. - Ст. 271.

В умовах кардинальних зрушень у суспільному житті України (здебільшого у політичній сфері) і ще більших соціальних очікувань законодавча діяльність мала стати фактором, від якого значною мірою залежало, чи піде Україна шляхом демократії, побудови ринкової еко­номіки, чи і надалі буде підтримуватися аморфний стам невизначеності та хитань.

Аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України дванадця­того скликання свідчить про те, що вищим законодавчим органом України протягом чотирьох років остаточний вибір не було зроблено. Його діяльність мала суперечливий характер. У державотворчій та по­літичній сферах були напрацьовані закони, які заклали основу для формування і діяльності державно-правових інститутів, реалізації прав і свобод громадян, забезпечення державної безпеки і оборони держави, функціонування інститутів громадянського суспільства і регулювали діяльність основних державно-правових інститутів. У той самий час Верховна Рада виявилася неспроможною завершити процес створення нової Конституції України, що стримувало можливості розбудови дер­жавності, здійснення комплексної реформи влади, визначення орієнти­рів законотворчої діяльності. Враховуючи конкретно-історичну ситуа­цію, в якій проходила діяльність Верховної Ради України, зрозуміло, що запровадити комплексне планування законотворчих робіт було над­звичайно важко. Багато часу було витрачено на безплідні дискусії че­рез політичне протистояння.

Однією з ключових проблем була необхідність розробки власної правової доктрини, яка мала грунтуватись на оновленому розумінні права, переосмисленні ролі закону в системі законодавства. Це зумов­лювалось тим, що правова доктрина безпосереднім чином впливає на оновлення правової системи шляхом пошуку нових ідей, вдосконален­ня категорійного та понятійного апаратів юридичної науки і правоза-стосування. Необхідно було широко залучати правознавців до вдоско­налення законодавчого процесу, розробки конкретних законопроектів. Українська наука мала значний потенціал, який, на жаль, використову­вався недостатньо.

Тривалий час після здобуття незалежності на території України на основі Закону України «Про правонаступництво України» від 12 верес­ня 1991 р.¹ діяло законодавство Союзу РСР (щоправда, лише в части­ні, що не суперечила законам України)².

Перспектива планомірного формування правової системи України, на жаль, відсувалась на невизначений період оскільки нова Конститу­ція України не була прийнята.

У сфері економіки прийнято значну кількість законів, більшість з яких були ринковими. Але відсутність єдиної системи, ефективних ме-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 46. - Ст. 617.

² Навіть після багатьох років активної законодавчої діяльності чимало відносин
залишилося неврегульованими і щодо них гіпотетично може бути застосоване законо­
давство СРСР. Доцільно було б прийняти рішення про остаточне скасування дії зако­
нодавства СРСР на території України у зв'язку з тим, що воно застаріло і не відповідає
сучасним реаліям.


170

171

ханізмів впровадження, внутрішня їх суперечливість заблокували рин­кові реформи. А найважливішим було те, що Верховна Рада не визначи­лася щодо засад соціально-економічного ладу. Це стримувало розвиток суспільства, сприяло подальшій дезінтеграції економіки, ерозії законності та правопорядку, розвитку негативних тенденцій у суспільстві.

Верховна Рада не подолала жорстку стихію некерованих ринкових відносин, не змогла підвести законодавчий фундамент для впорядку­вання економічних відносин і створити законодавчі механізми регулю­вання, що зумовило криміналізацію економіки.

Певний час правотворчість не мала системного характеру. Потріб­на була узгоджена програма кодифікації багатьох галузей законодавст­ва (у тому числі програма підготовки нових чи перегляду майже всіх кодексів України: цивільного, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, трудового, криміиально-виправного, адміністративного та ін.). В основу цієї роботи мав бути закладений ряд нових принци­пів, зокрема необхідність поділу права на приватне та публічне. Як відомо, такий поділ був ліквідований в перші роки Радянської влади за ініціативою В. І. Леніна. Це не могло не вплинути на обсяг прав гро­мадян, оскільки перетворення приватного права в публічно-правове значно посилило позиції держави, створило можливості для втручання в приватні справи особи. Якщо управлінські відносини, і відповідно, публічне право могли зазнавати впливу політики, то відносини між приватними особами, громадянами, мають бути стабільними, регулюва­тись на основі моралі та справедливості. Такий підхід знаходив все більше прихильників серед юристів-правознавців України, безпосеред­ніх розробників кодексів цивільно-правового напряму¹.

Інший принцип, за яким мала проводитись кодифікація, — послі­довна і повна демократизація суспільних відносин. З кодексів та інших кодифікаційних актів потрібно було виключити ті негативні та анти­демократичні нашарування, що сформувались у попередні часи: необ­грунтовані заборони, застарілі юридичні норми, громіздкі правові ме­ханізми реалізації (здійснення) прав громадян і організацій. Це також створювало умови для забезпечення рівноправності учасників цивіль­но-правових правовідносин на основі зміни їх правового статусу. Разом з тим не була врахована можливість досягнення ефективності законо­давства шляхом підвищення рівня техніко-юридичної досконалості за­конодавства. З цією метою потрібно було знизити рівень деталізації юридичного опосередкування суспільних відносин шляхом переходу до послідовного використання загальнодозволеного методу правового ре­гулювання і рекомендаційних, альтернативних та стимулюючих норм, які відкривали б можливість активної поведінки суб'єктів права (в ме­жах, визначених законодавцем) і спрямовували їх діяльність в напрямі, вигідному державі та суспільству.

Творча переробка проектів законів і чинних законів, сприйняття і генералізація в кодексах норм, що витримали випробування часом

(у тому числі актів незаконного характеру), дозволили б досягти ста­більності та повноти кодексів. Останнє означало можливість надання більшого значення кодексам як актам прямої дії. За кодексами мала бути збережена організуюча, основна роль у тій чи іншій галузі зако­нодавства з метою збереження правового поля, ієрархічних зв'язків між окремими актами. Така небезпека існувала в цивільному, трудово­му законодавстві, законодавстві про судочинство та ін. Натомість пар­ламент сприяв підвищенню рівня нормативної «закріпаченості» сус­пільних відносин, а численними і суперечливими змінами до ключових законодавчих актів вніс хаос і плутанину у законодавство.

Парламент через надмірну політизованість і відсутність сформо­ваної більшості був неспроможний діяти планово і виробити довготри­валу стратегію законотворчості, визначитись з основними напрямами розвитку законодавства.

Законодавча діяльність парламенту не була повною мірою обме­жена правом, що формується в надрах громадянського суспільства і зумовлюється інтересами і потребами громадян, які надають законо­давчій владі легітимного характеру. Адже законодавча влада не може протиставлятися нормам суспільної моралі, руйнувати традиції та зви­чаї народу. Іншими словами, легітимність приписів законів, що прийма­лись парламентом, була недостатньо високою. Чимало законів прийма­лось під сильним громадським тиском, під тиском демонстрацій і пікетувань. Сила громадської думки час від часу була настільки вели­кою, що парламент змушений був зважати на неї.

Законодавча влада не завжди дотримувалась норм закону і тим самим порушувала принципи парламентаризму, правової держави, оскільки норми закону мають бути обов'язковими для всіх, в тому чи­слі для парламенту, і їх зміна має відбуватись у відповідних формах.

Закони, що стосуються парламенту, депутатів, мають грунтуватись на глибоких етичних засадах. Вони не можуть прийматись «під самих себе». З іншого боку, закони, які зобов'язують, мають зобов'язувати всіх однаковою мірою. Всі мають бути рівними перед законом. Вико­нувати вимоги закону, який приймає парламент, мають насамперед ті, хто його приймає. Цей категоричний імператив є підвалиною правової держави. Недопустимо, щоб закони писалися лише для простих людей, щоб існував подвійний стандарт, низка винятків, які не мають мораль­них виправдань.

Парламент мав діяти в межах повноважень, не приймати закони, що суперечать один одному, дотримуватися норм прийнятих законів. Це можливо за умови не тільки і не стільки добровільного дотримання парламентом цих умов, що теж дуже важливо, а й за наявності інсти­туцій, які слідкували б за таким дотриманням.

За період діяльності Верховної Ради України дванадцятого скли­кання Конституційний Суд України не був сформований¹, а тому ефек-


¹ Принципи кодифікації законодавства України // Друга Всеукраїнська науково-практична конференція (Харків, 22 - 23 грудня 1993 p.). - X., 1993. - С. 28.

¹ Закон України «Про Конституційний Суд України» був прийнятий 3 червня 1992 p., але свою діяльність суд розпочав лише 17 квітня 1997 р. на основі нового За-