Парламентське видавництво

Вид материала

Документы

Содержание Позапартпійпістпь права, його відносна самостійність щодо політич­них cwi та деідеологізоваиість. Відносна самостійність права щодо судової та виконавчої влади. Поняття «законодавство

Подобный материал:

• В інноваційній економіці україни, 3614.7kb.
• Ослин навчальний посібник до лабораторних занять з фізіології рослин для студентів, 2678.12kb.
• Вивчення російської мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням російською, 87.96kb.
• Кового ступеня (Методичні поради) 3-є видання, виправлене І доповнене Редакція 'Бюлетеня, 1857.1kb.
• Навчально-методичний комплекс: 1 Т. В. Ладиченко. Всесвітня історія 11 клас. Підручник., 95.46kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету, 9.43kb.
• Україна: політична історія, ХХ – початок ХХІ століття, 29.86kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 57.56kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 118.45kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 81.58kb.

_V

мільства необхідні як винагорода, так і примус; що сила, не зумовлена усвідомленням обов'язку, є не владою, а свавіллям; що не всі норми опираються на примус; що право тісно пов'язане з мораллю.

Право має забезпечувати формальну рівність людей (рівність пе­ред законом), а також змістовну рівність у межах, у яких право взагалі здатне забезпечувати цю рівність («стартову» рівність можливостей людей, застерігати від дискримінації за тими чи іншими ознаками).

Право за своєю суттю повинно поширюватись па всі однорідні сус­пільні відносини; не має бути осіб, які виводяться з-під дії права в си­лу посадового чи майнового становища. Воно не повинно надавати необгрунтованих переваг жодній з них; йому повинні підкорятися ме­ншість і більшість, ті, хто приймає державні рішення, і ті, хто ці рі­шення виконує. Саме в такому розумінні права прихований найбіль­ший потенціал, адже цс змушує право якомога повніше відображати інтереси суспільства, всіх його членів. Якщо право не виконує цієї функції, перестає бути універсальним регулятором, коли з-під його впливу виходить певна суспільна категорія (правляча чи економічна еліта, окремі меншини чи соціальні групи тощо), порушуються мо­ральні засади суспільства, спотворюється сутність та призначення держави як політичної організації представлення і захисту загальних інтересів.

Всезагальність права не означає його формальне застосування. В силу характеру права як глибоко моральної категорії воно повинно бути надзвичайно конкретизованим щодо кожної категорії суб'єктів права, враховувати їх соціальне становище, необхідність додаткового соціального та правового захисту. В праві відображаються найвищі моральні цінності суспільства, досягнуті стандарти свободи і справед­ливості, трансформується соціальне призначення держави, її соціальні наміри. Великі пласти права зорієнтовані на соціальне вирівнювання, підтримку людей, які потребують соціального захисту. Бідою права є те, що в періоди соціальної кризи і потрясінь воно не може ефективно справитись з цими завданнями, його приписи стають деклараціями. Саме у цьому розумінні слід підтримати Є. Назаренко, яка вважає: верховенство права полягає в тому, що в основу закону і нормативного акта має бути .'.покладений соціальний ідеал справедливості, згідно з яким людина, її права, свободи, інтереси — вища соціальна мета, неза-леНб від класової, національної чи партійної приналежності¹.

Право за принципом всезагальності повинно мати ефективні ме­ханізми для захисту прав меншості, представлення інтересів меншості у процесі вироблення правових рішень та їх прийняття. В цьому на­прямі Україна робить перші кроки. У зв'язку з корінним соціальним переустроєм суспільства і гострою політичною боротьбою, яка супро­воджує цей процес, не завжди адекватним відображенням в структурах влади соціального представництва, відсутністю чітких правових і соці-

¹ Назаренко Є. В. Теоретичні та прикладні питання регулювання нормотворчості : Основні засади проекту закону «Про закони і законодавчу діяльність» // Вісник про­грами сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 19.

алы і их орієнтирів та невизначеністю відповідної правової і соціальної політики, недостатньою відмрацьованістю механізмів виливу на парла­мент і уряд пошук правових „компромісів і вироблення правильних правових рішень надзвичайно ускладнені. Стабілізація суспільного життя та екбномічного устрою і уточнення змісту права відповідно до потреб правового регулювання політичних, економічних та соціальних відносин неминуче приведуть до утвердження принципу всезагальності права та його складових.

Право регулює найважливіші суспільні відносини у сфері приват­ного права, повністю визначає організацію, статус, порядок діяльності, повноваження органів державної влади та їх посадових осіб. В Консти­туції України це знайшло вираз, зокрема, у формулюванні ст. 19: пра­вовий порядок грунтується на засадах, відповідно доЛіких ніхто не може бути примушений робити те, що.не передбачено законодавством, а органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані дія­ти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конкретизацією ст. 19 Конституції є ст. 92, яка визначає перелік питань, які регулюються виключно зако­ном. Законом регулюються, зокрема, організація і діяльність органів Верховної Ради України, виконавчої влади, основи державної служби, організація і діяльність прокуратури, установ виконання покарань то­що. Конституцією і законом встановлюються також питання статусу та діяльності інших органів держави, межі їх повноважень.

Правові норми не тільки регламентують здійснення органами державної влади та посадовими особами їх обов'язків, а й зобов'язують до виконання тих чи інших дій або утримання від них, встановлюючи відповідальність за невиконання таких вимог.

Що стосується громадян, то право встановлює для всіх загальні рамки їх поведінки, забороняє поведінку кримінального характеру, по­ведінку, яка порушує права інших громадян, обмежує дії, які порушу­ють національну безпеку, громадський порядок, але при цьому не при­мушує робити те, що не передбачено законодавством, і тим самим відкриває простір для ініціативи та вільної діяльності.

Позапартпійпістпь права, його відносна самостійність щодо політич­них cwi та деідеологізоваиість. Право в умовах плюралістичного суспіль­ства, багатопартійності, проголошених Конституцією України (ст. 15), позбавляється безпосєредньогодомінуючого впливу політики однієї чи кількох партій шляхом вимоги враховувати політичні настанови, які перетворюються лише на політико-ідеологічні наміри партій, у нормо-творчій діяльності органів державної влади. Засобом запобігання від­новлення партійності права в Україні стало також визнання України правовою державою, реальне впровадження принципів парламентариз­му, принципу поділу влади, позбавлення на практиці парламенту та органів виконавчої влади, які уповноважені приймати нормативно-правові акти, партійного керівництва. Таким чипом,, право набуває природних онтологічних властивостей, відновлює свою природу як феномен, набагато ближчий до моралі, економіки, соціальних відносин, ніж до політики, яка своїм впливом на право не повинна спотворювати


136

137

сутність, першооснову правового регулювання суспільних відносин. Тобто право набуває вищості щодо партійних норм'та партійних дире­ктив, політики в цілому. Це, звичайно, не означає повної відсутності будь-якого партійного впливу на нормотворчі органи, зокрема, на пар­ламент, законодавчі рішення, рішення інших органів державної влади. Навпаки, в силу політичного характеру державної влади держава є ос­новним засобом реалізації політики, а політичні мотиви виконують програмну і орієнтовну функції при прийнятті рішень органами дер­жавної влади.

Що стосується парламенту, то саме в парламенті знаходить най­більш концентроване відображення цивілізована боротьба політичних сил, наявних у суспільстві, за переважний вплив на формування дер­жавної правової політики та конкретні законодавчі рішення.

Водночас слід зазначити, що законодавчі акти можна розглядати як форму політичних рішень лише умовно (визнають законодавчі акти як форму політичних рішень Л. Кормич та О. Скрипник¹), тому що політичні фактори і політичні позиції законодавців знаходять відобра­ження у законодавчих актах у знятому, опосередкованому вигляді. Во­ни слугують лише мотивами при формулюванні правових норм, пояс­нюють політичні наміри і вказують на політичні цілі правового регулювання, але не можуть ототожнюватись з нормами права.

Політичними рішеннями парламенту є законодавчі акти в гіршому розумінні цього слова, коли закони приймаються поспішно, необгрун­товано, без належного забезпечення правових механізмів їх впрова­дження в дію, без врахування реалій суспільного життя, на догоду пе­вним політичним силам. Такі рішення неспроможні регулювати суспільні відносини, є звичайними політичними гаслами. А політични­ми рішеннями (знаряддями політики, а не права) є ненормативні акти такого роду, як заяви, декларації, звернення тощо, мета яких — вира­ження політичної позиції парламенту, привернення уваги до необхід­ності вирішення важливого питання тощо.

Усвідомлення важливості впливу політики на законодавчі рішення зумовлює потребу у формуванні цивілізованого механізму реалізації державної політики. Мова йде про необхідність нормативно-правового забезпечення процедури, прийняття рішень на основі дотримання де" мсгкраичйх'асад та попередження заполітизоваиості рішень, які при­ймаються, гарантування прав меншості, оптимізації процедури узго­дження позицій політичних сил, упорядкування діяльності політичних фракцій в парламенті, законодавчого визнання і контролю законом лобістської діяльності. Останнє має надзвичайно важливе значення в умовах закладення основ парламентаризму в Україні, де правила регу­лювання лобістської діяльності формуються стихійно, не є легальними, в результаті чого така діяльність досить часто порушує моральні нор­ми, продукує конфлікти між політичними силами, спотворює реальні потреби правового регулювання суспільних відносин.

¹Див.: Проблеми сучасної політики та шляхи її здійснення : Тези доп. Всеукр. на-ук.-практ. конф, - Одеса, 1993. - С. 238.

В умовах правової держави право має бути деідеологізоване, що означає, насамперед, відмову від визнання державою обов'язкової ідео­логії, від перетворення права на засіб реалізації цієї ідеологи. Консти­туція України визнала, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної, ідеологічної багатоманітності, що жод­на ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова (ст. 15).

Існування в державі обов'язкової ідеології забирає у права життє­дайні сили, ставить його на службу, а то й повністю підпорядковує інтересам держави чи партійним потребам. Первинними орієнтирами для права стають не моральні цінності, потреби суспільства та захисту прав Людини, ідеали свободи, справедливості, а необхідність реалізації державної політики чи політичної програми. Рішення влади у такому випадку не відображають усієї ідеологічної палітри, існуючої в сус­пільстві, і з часом втрачають правовий характер, перетворюються на засіб насилля. У зв'язку з цим жодна обов'язкова державна ідеологія не може бути «доброю» для суспільства. «Прогрес», досягнутий за до­помогою такої ідеології, перетворюється на суттєві втрати в царині моралі, прав і свобод особи.

Сказане не означає відсутності у права ідеологічної основи; воно означає лише, що ідеологія має завойовувати серця і розум не через надання їй державної сили, а через свою привабливість, потенційні можливості враховувати устремління, ідеологічні погляди якомога ши­ршого кола людей.

Кожна держава потребує ідеологічного обгрунтування сутності влади, напрямів суспільного розвитку, вибору суспільних і особистіс-них цінностей, ідеологічної інтерпретації державної політики в різно­манітних сферах суспільного життя. Особливої ваги ідеологічна моти­вація набуває на етапі становлення і розвитку молодих держав. Прикладом є Україна, яка наполегливо шукає ідеологічні засади, здат­ні консолідувати націю, забезпечити імпульс розвитку суспільства.

Протягом тривалого часу політики, вчені-політологи розробляють модель ідеологічної орієнтації для України, яка дозволила б дати могу­тній ідеологічний стимул розвитку Української держави, подолати ідеї надмірного збагачення, зберегти суспільство як цілісний організм. На нашу думку, досить привабливими є ідеї побудови соціально справед-ливого та соціально однорідного суспільства — суспільства заможТшх лтидей, утвердження правової держави, ідеї свободи, забезпечення прі­оритету прав і свобод людини, ідея повноправного входження України у світовий і європейський простір як невід'ємної їх складової, рівно­правного культурного та політичного спілкування з усіма народами. Вся ідеологія має базуватись на врахуванні національної самоідентифі-кації українського суспільства, умов його розвитку, національної само­свідомості.

Що стосується шляхів впливу ідеології на право, то такий вплив має відбуватись через носіїв політичної влади у суспільстві, через ле­гальні форми впливу політичних сил, «третій сектор», вплив населення на правову політику держави. В. Бабкіп зазначає, що «ідеологія пред­ставляє органічний компонент політики. Вона як і морально-політичні


138

139

цінності, ідеали є важливим фактором формування політичних уяв­лень, структурування політичних явищ і ситуацій... Однак існує мож­ливість підміни раціоналізму ідеологізмом, відриву змісту політичних і ідеологічних поглядів від реальних процесів. Такий підхід веде до од­носторонньої ідеологічної тенденційності, політичних утопій та міфів»¹.

Відносна самостійність права щодо судової та виконавчої влади. Цей принцип полягає у тому, що органи виконавчої та судової влади визнають відносну самостійність права, що вони не застосовують закон формально, а в певних межах використовують правові ідеали та право­ві ідеї, які в силу існування відмінностей між поняттями «право» і «закон» надають праву самостійної регулятивної сили. Принцип вер­ховенства права, закріплений у ст. 8 Конституції України, означає не лише верховенство його формальних джерел — Конституції та закону, а й визнання природного права як безпосереднього регулятора сус­пільних відносин. Природне право, що уособлюється в ідеях правди, справедливості, моралі, рівності тощо, позначається на судовій практи­ці, на здійсненні виконавчої влади через використання їх як додатко­вих критеріїв оцінки конкретних фактів і обставин.

Інтерпретація і конкретизація цих правових ідей не є довільною. І
органи правосуддя, і виконавча влада зобов'язані діяти на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами
України. Саме вони є тими чинниками, що визначають межі інтерпре­
тації та конкретизації правових ідей. У зв'язку з цим використання
правових ідей, загальних правових принципів має базуватися на основі
принципу верховенства Конституції та законів України. "'

І Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки зору верховенства його формальних джерел — Конституції та законів у системі иормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, актів, які приймаються органом найши-ршого народного представництва — парламентом, сформованим на ос­нові загального, рівного і прямого виборчого права. Особливе місце парламенту в системі органів державної влади визначає особливий ста­тус його актів.

Принцип верховенства Конституції України, до речі, прямо закріп­лений у ст. 8 Конституції України. Згідно з частиною 2 цієї статті «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу бага­тьох факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, який, якщо кон­ституція не є фіктивною, чи номіналістичною, характеризується висо­ким рівнем легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-екопомічного ла­ду, відносини влади, права та свободи людини і громадянина. В силу цього факту норми Конституції набувають значення первинності в си­стемі законодавства.

М. Козюбра зазначає, що верховенство Конституції полягає в «її пріоритеті щодо інших законів і підзакоиних актів, які мають прийма­тись на основі Конституції і відповідати їй... Воно випливає з самого змісту Конституції як Основного Закону, характеру конституційного регулювання, зокрема таких його властивостей, як первинність та уні­версальність»¹.

Проявом верховенства Конституції в системі законодавства України є принцип прямої дії норм Конституції України, закріплений у ст. 8.

Принцип прямої дії Конституції щодо захисту прав і свобод гро­мадянина полягає насамперед у тому, що суд не може відмовити гро­мадянину у прийнятті позову щодо захисту його прав на тій підставі, що закон, конкретизуючий те або інше положення-Конституції, відсут­ній. Цс підтвердив Пленум Верховного Суду України постановою № 9 від 1 листопада «Про застосування Конституції України при здійснен­ні правосуддя», в якій зазначив, що суд безпосередньо застосовує Кон­ституцію у випадку: коли зі змісту норм Конституції не випливає не­обхідність додаткової регламентації її положень законом; коли закон, який був чинним до введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй; коли правовідносини, що розглядаються судом, законом не врегульовано, а нормативно-правовий акт, прийнятий Вер­ховною Радою або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, су­перечить Конституції України; коли укази Президента України, які внаслідок їх нормативно-правового характеру підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Консти­туції України.

Принцип верховенства закону базується на Конституції. Консти­туція як Основний Закон закладає базу для визнання принципу верхо­венства закону в правовій системі. Цей принцип полягає у тому, що закон має перевагу над рішеннями виконавчої влади, яка повинна ке­руватись законом у свої'х діях, не може втручатись у сферу законодав­чого регулювання, сферу громадянських прав, не маючи на те особли­вих повноважень. Закон також має перевагу над рішеннями органів правосуддя, які повинні поважати і дотримуватись законів.

Закон має найвищу юридичну силу з огляду на особливий пред­ставницький характер парламенту, який його ухвалює, через опосеред­кування найважливіших суспільних відносин, безпосередній розвиток конституційних положень.

Реальне відображення верховенство (пріоритет) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин, знайшло у ст, 92 Конституції, в якій уточнюється предметний перелік питань, за­конодавче регулювання яких здійснює Верховна Рада України, хоча вона може приймати закони і з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).


¹ Проблеми сучасної політики та шляхи u здійснення. - 0. 4.

¹ Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції. - С. 6.


140

141

Коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосує­ться прав людини і громадянина, основних обов'язків громадянина, прав корінних народів і національних меншин. Це означає, що всі ос­новні рішення, які стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у формі закону.

Великою групою питань, які регулюються виключно законом, є питання економічної та соціальної основи держави і суспільства, що є визначальними для формування соціально-економічного ладу і соці­альної держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійно­го забезпечення; засади регулювання праці та зайнятості, шлюбу і сім'ї, материнства і дитинства, виховання; правовий режим власності; право­ві засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації та експлуатації транспорту і зв'язку; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економі­чний чи міграційний режим, відмінний від загального. З огляду на ва­жливу роль у політичній системі суспільства, виключно законом регу­люються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації. Враховуючи важли­вість демографічних та міграційних процесів, Конституція теж відно­сить їх засади до визначення виключно законом (ст. 92).

Велика група питань, що регулюються виключно законами (ст. 92), стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механіз­му держави, а також місцевого самоврядування: організація і діяль­ність органів виконавчої влади; організація і порядок проведення ви­борів і референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст. До цієї групи належать питання, пов'язані з забезпеченням функціону­вання правоохоронних органів держави (питання судоустрою, судочин­ства, статусу суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, основи організації та діяльності адвокатури, заса­ди цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміні­стративними і дисциплінарними правопорушеннями, та відповідаль­ність за них, оголошення амністії) та з виконанням спеціальних державних функцій (одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту державних си­мволів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання, державні свята).

Забезпечення виконання бюджетно-фіиансової функції парламен­ту знаходить вираз у праві парламенту затверджувати Державний бюд­жет України, регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного ринків; порядок утворення і погашення держа­вного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо. Чільне місце посідають питання забезпечення національної безпеки, законодавчого забезпечен­ня функцій держави, пов'язаних зі збройним захистом чи надзвичай­ними ситуаціями: правовим режимом державного кордону, воєнним і

надзвичайним станом, зонами надзвичайної екологічної ситуації, по­рядком направлення підрозділів Збройних Сил України до інших дер­жав, порядком допуску та умовами перебування підрозділів збройних сил інших держав па території України (ст. 92). І

Поняття «законодавство». Перш як аналізувати законодавчу ком­петенцію Верховної Ради України слід уточнити саме поняття «законодавство». Як відомо, в юридичній науці попередніх років тер­мін .«законодавство» використовується у широкому розумінні — як сукупність нормативно-правових актів органів державної влади і вузь­кому розумінні — як сукупності лише законів¹. Перше розуміння серед правознавців було переважаючим, воно базувалося на уявленні про органічну взаємодію законів і актів, що їх розвивають, конкретизують чи доповнюють, про загальнодержавне значення не тільки законів, а й актів Уряду, інших органів державної влади.

На сьогодні сформувалося поняття законодавства як сукупності не лише законів, а й всіх нормативних актів. Наскільки цс є виправда­ним? Аналіз положень Конституції України свідчить, що нормативні акти розрізняються за юридичною силою, яка упорядковує їх масив в ієрархічну структуру. В цій структурі закону належить ключове місце (після Конституції) як акту, який приймається парламентом і який має вищу щодо інших актів юридичну силу. Інші нормативні акти згідно з цим поділом мають підзаконний характер, тобто повинні прийматись на основі і на виконання як Конституції, так і закону. Це, зокрема, стосується актів Президента (ст. 106), Кабінету Міністрів України (ст. 117), актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135), актів органів місцевого самоврядування (ст. 144). Єдине, що об'єднує всі нормативні акти, це те, що вони мають спільні ознаки: загальнообов'язковість, не-персоніфікованість адресата, неодноразовість дії, що перетворює їх в єдину систему. Чи достатньо цих спільних ознак для того, щоб об'єднувати їх єдиним терміном «законодавство»?

Важливим для розуміння можливості застосування терміна «законодавство» щодо всієї сукупності нормативних актів є аналіз вживання у Конституції України терміна «закон». Цей термін в Конс­титуції України послідовно вживається в розумінні акта парламенту. Законом регулюються права і свободи людини і громадянина, основні обов'язки громадян (ст. 92). Сукупність усіх законів і є поняттям зако­нодавства в органічному розумінні (так званому вузькому розумінні). Таке поняття є виправданим і з точки зору прав людини, які мають регулюватися законом; воно виправдане і з точки зору сутності та природи регулювання законом, і з точки зору підзаконного регулюван­ня. «Дає» закон, тобто законодавствує, лише парламент, усі інші орга­ни державної влади приймають нормативні акти подзаконного характе­ру, які не мають такої юридичної сили, яка зрівнювала б їх за

¹ Див.: Алексеев С С. Проблемы теории права ; В 2 т. - Свердловск, 1973. - Т. 2. -С. 42; Конституция СССР и законодательство развитого социализма. - М, 1984. - С. 8.