Парламентське видавництво

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• В інноваційній економіці україни, 3614.7kb.
• Ослин навчальний посібник до лабораторних занять з фізіології рослин для студентів, 2678.12kb.
• Вивчення російської мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням російською, 87.96kb.
• Кового ступеня (Методичні поради) 3-є видання, виправлене І доповнене Редакція 'Бюлетеня, 1857.1kb.
• Навчально-методичний комплекс: 1 Т. В. Ладиченко. Всесвітня історія 11 клас. Підручник., 95.46kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету, 9.43kb.
• Україна: політична історія, ХХ – початок ХХІ століття, 29.86kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 57.56kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 118.45kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 81.58kb.

Регламентарна влада Президента України. Президент володіє й регламентарною владою, тобто правом на видання власних норматив­них актів. Його акти за своєю природою не є актами виконавчої влади; вони займають самостійне місце після Конституції та законів України. Ці акти, однак, є підзаконними актами, що випливає з прямого припи­су частини 3 ст. 106 Конституції України, згідно з якою Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України ви­дає укази і розпорядження, обов'язкові на території України. Консти­туція України не визначає вичерпно, які питання регулюються зако­ном, а які — актами Президента. Вона містить лише перелік питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), хоча зрозуміло, що Вер­ховна Рада може приймати закони й з інших питань своєї компетенції згідно з п. З ст. 85 Конституції. У зв'язку з цим між законами і актами Президента можлива конкуренція. Скажімо, у сфері національної без­пеки Верховна Рада визначає основи національної безпеки (п. 17 час­тина 1 ст. 92 Конституції), а Президент має повноваження забезпечу­вати національну безпеку (п. 1 ст. 106 Конституції). У разі видання конкуруючих актів перевага належить закону як акту вищої юридичної сили, а розмежування сфери застосування законів і указів Президента має здійснюватись, насамперед, за сферою повноважень кожного з них.

Потрібно зазначити, що регламентарна влада Президента поши­рюється також на економічні відносини. Президент України, відповід­но до п. 4 розділу XV, має право протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України видавати схвалені Кабінетом Мініст­рів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповід­ного законопроекту до Верховної Ради України. Такий указ вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання проекту Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопро­ект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань. Така регламента­рна влада в сфері економічних відносин має тимчасовий і екстраорди­нарний характер.

З регламентарною владою пов'язаний конфлікт у сфері законодав­ства між Президентом і Верховною Радою України. Це проявилось при виданні указів з економічних питань. Враховуючи потребу рішу­чих кроків у реформуванні економіки, значний політичний тиск з боку Міжнародного валютного фонду, Світового банку, Європейського Со­юзу тощо і неадекватні, на думку Президента, дії з боку Верховної Ра­ди, Президент за період з 4 березня 1998 р. по 19 січня 1999 р. з поси­ланням на порядок, встановлений п. 4 розділу XV Конституції України, видав 67 указів з внесенням 69 відповідних законопроектів на розгляд до Верховної Ради України.

Видані Президентом укази стосувалися майже всіх основних аспе­ктів економічної політики, а також інших сфер суспільного життя. З точки зору предмету цих указів, переважна їх частина стосувалась по­даткової політики та тісно пов'язаних з нею питань зовнішньоекономі­чної діяльності, ринку цінних паперів та деяких інших питань. Серед


158

159

цих указів зазначимо такі, як Указ № 167/98 від 04.03.98 «Про відпо­відальність за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами», який запровадив податкову заставу; Указ № 233/98 від 27.03.98 «Про додаткові заходи щодо компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень в установах Ощадного банку Украї­ни і Укрдержстраху»; Указ № 736/98 від 04.07.98 «Про врегулювання деяких питань, пов'язаних з процесом управління об'єктами державної власності»; Указ № 763/98 від 10.07.98 «Про особливості приватизації лікеро-горілчаних підприємств»; Указ № 166/98 від 04.03.98 «Про ви­конання базової угоди від 2 квітня 1996 р. № 329 між виробничим об'єднанням "Південний машинобудівний завод" і компанією "Sea Launch"»; Указ № 734/98 від 04.07.98 «Про впорядкування сплати збо­ру на обов'язкове державне пенсійне страхування та раціональне вико­ристання коштів Пенсійного фонду України»; Указ № 669 /98 від 23.06.98 «Про встановлення нового розміру мінімальної заробітної плати».

Слід зазначити, що із усієї кількості прийнятих указів, у зазначе­ний період набули чинності і діяли 29, не діяли — 31 (в тому числі відхилено Верховною Радою —11, скасовано іншими указами Прези­дента — 2, вичерпали термін дії — 4, врегульовано прийнятими зако­нами — 14). Щодо внесених законопроектів, то 9 з них прийнято в якості законів, 3 — в першому читанні, 3 — направлено на доопрацю­вання, 12 — відхилено, не розглядалося — 31.

Що стосується податкових указів, то при їх прийнятті Президен­том порушені фундаментальні засади податкового законодавства. Ним не врахована, зокрема, ст. 1 Закону «Про систему оподаткування» та концептуальні положення про те, що встановлення і скасування подат­ків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та до державних ці­льових фондів, а також пільг їх платникам здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами відповідно до цього Закону, інших законів України про оподаткування. Згідно з цією статтею став­ки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), пільги щодо оподаткування мають встановлюватися лише законами про оподаткування, а зміни і доповнення до законів про оподаткування стосовно пільг, ставок податків і зборів (обов'язкових платежів), меха­нізму їх сплати вносяться до них не пізніше ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку ново­го бюджетного року.

Аналіз указів свідчить про невідповідність їх основній умові, яка дає Президенту право їх видавати. Відповідно до п. 4 розділу XV Кон­ституції України Президент має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, а питання, які вирішуються в ука­зах, як правило, вже врегульовані відповідними законами.

Вступ в силу зазначених указів (у разі пропуску місячного термі­ну розгляду проекту закону, який вноситься до Верховної Ради Украї­ни одночасно з виданням указу, чи невідхилення законопроекту) не

вирішує проблему їх застосування. Оскільки вони суперечать закону, то застосування їх унеможливлюється, адже органи державної влади і місцевого самоврядування зобов'язані діяти згідно з Конституцією і законами України. Згідно з частиною 3 ст. 106 Конституції Президент України зобов'язаний діяти на основі і на виконання Конституції та законів України, а його акти є підзаконними актами. Спроба надання верховенства указам Президента України за цих умов, нехай навіть і прийнятих в порядку п. 4 розділу XV, може призвести до глибоких протиріч у правозастосуванні, підірвати один з фундаментальних принципів правової держави — принцип верховенства закону. Ось чо­му (навіть за умови, що немає підстав для висновку про політичне зловживання правом Президента видавати укази з економічних пи­тань) використання регламентарних повноважень не повинно супере­чити Конституції і законам України, принципу поділу влади.

Особливості реалізації статусу Президента України як га­ранта державного суверенітету, територіальної цілісності Украї­ни, додержання Конституції України, прав і свобод людини і гро­мадянина. Реалізація закріпленого у ст. 103 Конституції України статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, тери­торіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина потребує певного теоретичного осмислення, на­самперед, щодо можливості безпосереднього використання цих поло­жень. Виконання статусних повноважень Президентом має спиратись на конкретні повноваження, передбачені Конституцією України.

Прикладом протиріч, що виникають при застосуванні згаданих повноважень, є укази Президента щодо здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у Києві, Севастополі, Ялті та Одесі.

7 лютого 1998 р. Президентом України був виданий Указ (№ 92/98) «Про деякі питання здійснення виконавчої влади і місцево­го самоврядування в містах Києві та Севастополі», яким встановлюва­лось, що до прийняття законів, що визначатимуть особливості здійс­нення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, Київська і Севастопольська міські, районні в місті Києві державні адміністрації здійснюють повноваження, передбачені ст. 27-41, 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», по­ложеннями про місцеві державні адміністрації, затвердженими Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. (№ 760.) Цей Указ не був опублікований, що суперечило ст. 57 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян (те, що цей Закон стосується прав і свобод грома­дян не викликає сумнівів), мають бути доведені до відома населения у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Зазначе­ний Указ суперечив також частині 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх


160

11 -91308

161

посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За Конституцією України організація і діяльність органів вико­навчої влади, засади місцевого самоврядування, статус столиці (и. 12, 15, 16 частини 1 ст. 92 Конституції України) визначаються виключно законом. Крім того, як вже зазначалось, Президент України, згідно з п. 4 розділу XV Конституції України, має право видавати укази лише з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним подан­ням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції України. І, нарешті, покладення на главу Київської міської адміністрації функцій виконавчого органу мі­ської ради і функцій міського голови суперечило засадам місцевого самоврядування, визначеним Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування.

ЗО січня 1998 р. був виданий Указ Президента України «Про за­безпечення керованості місцевими органами влади у м. Ялті та норма­лізації життєдіяльності міста»¹. Цим Указом з посиланням на ст. 102 Конституції України був призначений виконуючий обов'язки міського голови, хоча згідно з частиною 2 ст. 141 Конституції України міський голова обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Аналогічна ситуація повторилась у м. Одесі на основі Указу від 26 травня 1998 р. «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян, а також керівництва про­цесами життєдіяльності міста Одеси»,

Правові колізії, пов'язані з порядком реалізації статусу Президен­та як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, спостерігались при численних поверненнях, законів Пре­зидентом України до парламенту без підписання. Так, повертаючи 8 серпня 1997 р. для повторного розгляду Верховною Радою України Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Президент зазна­чив, що не може, як глава держави і як гарант додержання Конститу­ції, прав і свобод громадян миритись з порушеннями Регламенту при розгляді зауважень і пропозицій Президента до цього Закону (у тому числі неособистого голосування, переголосовування Закону кілька ра­зів тощо). Аналогічне посилання на статус Президента як гаранта Кон­ституції було зроблене і при наступному поверненні цього Закону, не­зважаючи на те, що 18 і 24 червня 1997 р. Верховна Рада подолала вето Президента на цей Закон. Така ситуація свідчить про те, що по­требує тлумачення статус Президента як гаранта державного суверені­тету, територіальної цілісності України, додержання Кої іституції України, прав і свобод людини і громадянина.

На нашу думку, реалізація цього статусу можлива через викорис­тання конкретних повноважень Президента, передбачених Конституці­єю, у тому числі ст. 85, 93, 106, 114 та ін. Аргументом на захист такої позиції є те, що Президент має діяти в межах Конституції і на її осно­ві, тобто реалізація статусу Президента як гаранта Конституції теж має

спиратися на конкретні повноваження, передбачені Конституцією. Крім того, відносини Президента і Верховної Ради у питанні повер­нення закону до Верховної Ради (у порядку накладення вето) вже вре­гульовані ст. 94 Конституції, згідно з якою якщо Верховна Рада при­ймає під час повторного розгляду закон не менш як двома третинами голосів, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюд­нити протягом десяти днів. Якщо при повторному прийнятті закону були допущені порушення Регламенту, то це може бути підставою для передачі питання на розгляд Конституційного Суду (лише він може встановити у судовому порядку факт порушення процедури прийняття закону), а не для повернення закону до Верховної Ради, Це, по-суті, підтвердив сам Конституційний Суд, який у рішенні № 11-рп/98 у справі № 1-19 за конституційним поданням Президента України що­до офіційного тлумачення частин 2 та 3 ст. 84 Конституції (порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою Украї­ни) зазначив, що положення частини 3 ст. 84 Конституції України що­до здійснення народним депутатом України голосування на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення не­залежно від способу голосування, тобто народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засідан­нях Верховної Ради України.

Порушення встановленої Конституцією України процедури ухва­лення законів та інших правових актів Верховною Радою України є підставою для визнання їх неконституційними (частина 1 ст. 152 Кон­ституції України). Разом з тим, у згаданому рішенні Конституційного Суду прямо не вказується на можливість повернення Президентом закону на підставі порушення процедури його прийняття.

На наш погляд, повернення Президентом закону, щодо якого вето Верховною Радою подолане, означатиме, що Президент змушений бра­ти на себе слідчі функції щодо встановлення факту поіменної реєстра­ції депутатів України, участі їх у голосуванні, а також щодо встанов­лення факту перебування народних депутатів у Верховній Раді під час прийняття того чи іншого закону. Більше того, повернення закону без його підписання не вирішує проблему, оскільки, як показав досвід, сторони не можуть дійти згоди і вирішити спір щодо дотримання про­цедури прийняття закону. Тому оптимальним варіантом було б вирі­шення цього спору безпосередньо через Конституційний Суд України.

Судові інстанції багатьох країн з президентською формою прав­ління теж були змушені розглядати подібні конфлікти. Досить показо­вим, хоча й суперечливим, є досвід США і Росії. У 1952 р. у США під час корейського конфлікту Трумен> посилаючись на повноваження го­лови виконавчої гілки влади і обов'язки головнокомандувача, розпоря­дився конфіскувати й експлуатувати більшість сталеливарних заводів, хоча на таке розпорядження президент США не мав жодних конкрет­них повноважень. Саме тому Верховний суд США вирішив, що право, яке домагався здійснити Трумен «є правом законотворчості, яким

162

її*

163

"Конституція наділяє лише Конгрес як у мирні, так і у скрутні часи" (Youngstown Steel, 343 US 579)»'. Задля справедливості слід зазначи­ти, що Верховний суд США не завжди послідовно обстоював немож­ливість прямої реалізації повноважень президента як голови виконав­чої влади².

В Російській Федерації проблему дотримання процедури при­йняття закону і відповідного реагування президента на її порушення Конституційний Суд пов'язав як з використанням загальних повнова­жень Президента, так і з розумінням терміну «повернення». Розгляда­ючи справу про тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції Російської Федерації, Конституційний Суд Російської Федерації у своєму рішенні від 22 квітня 1996 р. зазначив: «З Конституції Російсь­кої Федерації не випливає, що Президент Російської Федерації може повертати до палат Федеральних Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції Російської Федерації і передбачених нею умов і процедур, без розгляду, а у зв'язку з цим і без мотивів від­хилення. У той самий час у випадку порушення встановленого Конс­титуцією Російської Федерації порядку прийняття федерального зако­ну (якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних зборів, а саме — прийняття закону) Президент Ро­сійської Федерації має право в силу частини 2 ст. 80 (за цією статтею Президент Російської Федерації забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. — А. 3.) і частини 1 ст. 107 Кон­ституції Російської Федерації повернути його у відповідну палату, вка­завши на конкретні порушення названих конституційних вимог. Такий закон не може вважатися «прийнятим федеральним законом» з точки зору частини 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації, оскільки встановлені Конституцією Російської Федерації вимоги до прийняття федерального закону і передбачені нею умови і процедури носять безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників за­конодавчого процесу.

Спори між суб'єктами законодавчого процесу у зв'язку з порядком прийняття федерального закону у випадку недосягиення згоди можуть бути передані заінтересованими сторонами Федеральних Зборів (відповідно до ст. 125 Конституції Російської Федерації і Федерально­го конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Фе­дерації») на розгляд Конституційного Суду Російської Федерації»³. Цікаво, що при розгляді іншої справи Конституційний Суд Російської Федерації визнав, що Президент Російської Федерації може діяти ли­ше тими методами і лише в межах тих повноважень, які закріплені в Конституції Російської Федерації⁴.

Вплив змішаної форми правління на реформування владних відносин. При запровадженні в Україні змішаної форми правління не було враховано те, що така форма правління не дає вагомої переваги ні парламенту, ні Президенту, що вона веде дс утворення нетривкої рівноваги між ними, за якої жодна із сторін не має вирішальних пов­новажень. В результаті такої рівноваги виявилося неможливим провес­ти радикальні економічні чи політичні зміни за ініціативою лише одні­єї сторони без блокування їх іншою стороною. У разі прояву небажаної для парламенту ініціативи з боку Президента, парламент приймав закони, які формально відміняли дію указів Президента в си­лу їх вищої юридичної сили. Але (оскільки Президент не відміняв ука­зів) вони продовжували діяти і виконуватись виконавчими структура­ми на місцях, що створювало хаос у нормозастосуванні та судовій практиці.

Верховна Рада могла чинити активний тиск на Уряд з тим, щоб перешкодити реалізації політики Уряду, узгодженої з Президентом. Особливо, враховуючи конституційне повноваження на визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5 частини 1 ст. 85 Консти­туції України). В свою чергу, Президент мав достатньо повноважень для блокування рішень Верховної Ради України через накладення вето на закони, прийняття указів з економічних питань, не врегульованих законом, а також через пасивну реалізацію законів. Перманентне вико­ристання цих важелів з обох сторін на фоні активного пропагандистсь­кого супроводу певним чином дискредитували органи державної влади та державний апарат. За визнанням Президента України Л. Кучми, між Президентом і парламентом точилася неприхована боротьба¹, існу­вала конфронтація, яка «завдала великої шкоди державі і народу»².

Таким чином, змішана форма правління в Україні, якщо її розгля­дати через призму швидкого і рішучого реформування суспільних від­носин, не є надто ефективною в умовах, коли суспільство є політично неоднорідним і ця неоднорідність знаходить відображення у політич­ній надбудові. Але змішана форма правління, яка функціонує в Украї­ні, дозволила на досить високому рівні здійснювати режим плюраліс­тичної демократії, який характеризувався наявністю множинних центрів свободи вибору. Така свобода вибору існувала завдяки віднос­ній рівновазі між владами і, насамперед, між законодавчою владою і владою Президента.

Слід зазначити, що не лише владні, а й суспільні відносини в пе­ріод надзвичайно складного переустрою суспільства, який переживає Україна, ще далеко не стабілізувались, що вимагає від Конституції оперативного та адекватного реагування на потреби оптимального функціонування органів державної влади.


' Браун В. X. Порівняння законодавчого процесу України і США // Вісник про­грами сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 5.

² Див.: Лафитасий В. К Основы конституционного строя США. - М., 1998. - С. 176.

³ Конституционный Суд Российской Федерации : Постановления. Определения
(1992 - 1996). - М., 1997, - С. 39-40.

⁴ Там само. - С. 64.

¹ Див.: Кучма Л. Д. Жити за законами держави : Заключне слово Президента
України на засіданні Ради регіонів при Президентові України 10 березня 1998 p. //
Урядовий кур'єр. - 1998. - 14 березня.

² Кучма Л. Д. Нам треба розраховувати на власні сили : Виступ Президента
України на засіданні Кабінету Міністрів України 9 квітня 1998 р. // Урядовий кур'єр. -
1998. - 11 квітня.


164

165