Парламентське видавництво

Вид материала

Документы

Содержание 4 та 7 - 19 грудня 1996 p., а ратифікувала Європейську

Подобный материал:

• В інноваційній економіці україни, 3614.7kb.
• Ослин навчальний посібник до лабораторних занять з фізіології рослин для студентів, 2678.12kb.
• Вивчення російської мови у загальноосвітніх навчальних закладах з навчанням російською, 87.96kb.
• Кового ступеня (Методичні поради) 3-є видання, виправлене І доповнене Редакція 'Бюлетеня, 1857.1kb.
• Навчально-методичний комплекс: 1 Т. В. Ладиченко. Всесвітня історія 11 клас. Підручник., 95.46kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету, 9.43kb.
• Україна: політична історія, ХХ – початок ХХІ століття, 29.86kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 57.56kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 118.45kb.
• Видавництво Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана, 81.58kb.

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини. Конституція України запровадила вперше в Україні посаду Упо­вноваженого Верховної Ради України з прав людини, на якого покла­дається парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Аналогічна посада існує в багатьох країнах світу, але називається дещо інакше — омбудсмен, народний захисник, посередник тощо (доречно нагадати, що посада омбудсмена вперше запроваджена у Швеції в 1809 р. і означала дослівно «уповноважений при правосудді» — А. 3.)-

Уповноважений з прав людини є гідною довіри, незалежною осо­бою, яка уповноважена парламентом на охорону прав і свобод людини і громадянина, виконання функцій парламентського контролю за від­повідними діями державних посадових осіб. Створенням такого ін­ституту доповнюються традиційно існуючі форми парламентського контролю.

Важливий аспект статусу омбудсменів — коло їх повноважень, ви­ди заходів, які можуть ними вживатися у зв'язку з виявленими пору­шеннями прав і свобод громадян або розслідуваними справами. З цієї точки зору практично всі посередники та омбудсмени мають спільні риси. У переважній більшості країн основною функцією омбудсменів є контроль за діяльністю адміністрації (центральних та місцевих органів

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 49. - Ст. 272; про проблеми тлумачення законів України див.: Цвік М. В. Про офіційне тлумачення законів України // Вісник Академії правових наук України. - 1997. - № 4. - С. 51-60.

виконавчої влади) або органів, які діють від імені органів виконавчої влади. Омбудсмен не може ставити під сумнів обгрунтованість судово­го рішення, втручатися у справи суду, органів місцевого самовряду­вання. Відсутність повноваження видавати приписи чи анулювати рішення, тобто відсутність прямої влади над адміністрацією —• загальна риса статусу омбудсменів та посередників¹.

Англійський парламентський омбудсмен (посада запроваджена у 1967 р.) має справи лише зі скаргами на виконання міністерствами чи іншими органами виконавчої влади своїх управлінських функцій (скарги спрямовуються через члена парламенту). Він має право досту­пу до необхідних офіційних матеріалів, право викликати службовців органу виконавчої влади для дачі пояснень, дає рекомендації відповід­ному органу щодо захисту порушеного права.

Близькі за статусом до англійського парламентського омбудсмена французький Посередник та іспанський Народний захисник.

Французький Посередник (посада запроваджена у 1973 р.) опікує­ться скаргами громадян на дії органів державного управління терито­ріальних публічних колективів, публічно-правових установ та інших органів, які виконують державні функції. Він має право давати вказів­ки, необхідні для врегулювання проблеми, яка виникла. Посередник може рекомендувати відповідному органу справедливе рішення, про­понувати вжити заходів, які можуть виправити ситуацію (Закон «Про заснування поста Посередника» від 3 січня 1993 р.²). При відсутності компетентного органу влади Посередник може порушити провадження щодо будь-якого відповідального службовця або подати скаргу до суду. Посередник може вимагати будь-які матеріали, що стосуються справи, по якій провадиться розслідування.

Народний захисник Іспанії (інститут Народного захисника ство­рений у 1981 р.) здійснює нагляд за діями державної адміністрації. Він має право доступу до документів по справі, дає вказівки щодо справед­ливого вирішення скарг, може порушити справу про відповідальність будь-яких посадових осіб, службовців і цивільних уповноважених уря­дового чи адміністративного рангу, а також місцевого рівня, пропону­вати публічній адміністрації анулювати акти і рішення, які порушують права та свободи громадян (Органічний Закон 3 «Про Народного за­хисника» від 6 квітня 1981 р.³).

Певною мірою виходять за межі зазначених повноважень повно­важення омбудсмена у Польщі, Фінляндії та деяких інших країнах, в яких ці повноваження поєднані з повноваженнями на оскарження дій недержавних органів або на опротестовування рішень суду.

¹ Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - С.64-365; In­
ternational Handbook of the Ombudsman : Country Surveys. - Westport; London, 1983. -
Vol. 1, 2; Тодика Ю., Марцеляк О. Інститут омбудсмена: світові моделі і досвід // Вісник
Академії правових наук України. - 1998. - № 2. - С. 57-66.

² Французская Республика : Конституция и законодательные акты. - М., 1989. -
С. 243-245.

³ Испания : Конституция и законодательные акты. - М., 1982. - С. 158-174.


118

119

Загальносвітова практика покладена в основу прийнятого Верхов­ною Радою України 23 грудня 1997 р. Закону України «Про Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини». За цим Законом метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, ви­значені захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договора­ми України, сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією Украї­ни, міжнародними стандартами у цій галузі (останнє не є характерним для більшості омбудсменів світу).

Діяльність Уповноваженого не відміняє і ие тягне перегляду ком­петенції державних органів, яісі забезпечують захист-г поновлення по­рушених прав і свобод. Уповноважений користується досить широки­ми повноваженнями. Зокрема, він має право невідкладного прийому вищими посадовими особами держави, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, бути при­сутнім на їх засіданнях; знайомитись з необхідними документами, ви­магати від посадових і службових осіб органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування та інших органів сприяння у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків; запрошувати посадових і службових осіб, громадян для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання; бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених зако­ном; направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встанов­лених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи та організації, їх посадові та службові особи зобов'язані відпо­відно до подання Уповноваженого у місячний строк вжити необхідні заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Слід зазначити, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини — це інститут демократичної правової держави. Він має і відповідний правовий статус, адекватний, до речі, зі статусом омбудс-мена в інших європейських країнах, який не перетворює його в ка­ральну інстанцію чи установу, що підміняє правоохоронні органи.


У вітчизняній юридичній літературі висловлюється думка щодо необхідності надання Уповноваженому ширших прав, таких, якими, скажімо, володіє громадський прокурор у Росії. Відповідно мав би бути переглянутий і статус Уповноваженого¹. На посилення ролі Уповноваженого Верховної Ради з прав людини були спрямовані де­які законопроекти, але вони не були підтримані Верховною Радою України у зв'язку з тим, що у такому випадку його повноваження конкурували б з повноваженнями інших правоохоронних органів, зокрема, прокуратури.

Проблема посилення дієвості парламентського контролю за допо­могою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини існує. Вона залежить від формування традиції поваги до цього демократич­ного інституту, адекватного реагування на порушення прав і свобод людини та громадянина, належного використання ефекту публічного висвітлення порушень. Законодавче врегулювання статусу Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини цьому, безперечно, сприяє.

Міжнародні правозахисні установи. Конституція вперше в українській практиці визнає юрисдикцію міжнародних правозахисних установ. Згідно зі ст. 55 кожному надано право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

На сьогодні такими установами с установи ООН і Ради Європи. До органів у сфері прав людини, які функціонують в системі ООН, належать Комітет з прав людини, утворений відповідно до ст. 28 Між-пародногсГТтакту пгромадянські і політичні права², Комітет із лікві­дації дискримінації щодо жінок, який діє згідно з Конвенцією про лік­відацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 рЛ Комітет проти катувань, який діє згідно з Конвенцією проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання від 10 грудня 1984 р.⁴, Комітет з еконо­мічних, соціальних і культурних прав, який діє відповідно до Міжна­родного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня

¹ Свиридов Б. Уповноважений без повноважень // Урядовий кур'єр. - 1998. -
22 вересня.

² Цей Пакт був ратифікований Україною 19 жовтня 1973 р. До Факультативного
протоколу Міжнародного пакту про громадянські та політичні права Україна приєдна­
лася 25 грудня 1990 p., визнавши тим самим юрисдикцію Комітету ООН з прав людини
(див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 5. - Ст. 26).

³ В Україні ця Конвенція ратифікована 24 грудня 1980 р. Указом Президії Верхо­
вної Ради Української РСР. Україна бере в ній участь з 3 вересня 1981 р. (див.: Відомо­
сті Верховної Ради Української РСР. - 1981. - № 1. - Ст. 4; 1982. - № Зі. - Ст. 461).

⁴ Від імені України Конвенція підписана 2 травня 1996 р. і ратифікована Законом
України від 24 січня 1997 р. (див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 11. -
Ст. 94).


120

121

1966 р.¹, Комітет з-драв дитини, утворений відповідно до Конвенції про права дитини². Діє також Комітет із ліквідації расової дискримінації³.

Одним з найбільш важливих органів ООН у сфері прав людини є Комітет з прав людини. Згідно з Міжнародним пактом про громадян­ські і політичні права (ст. 40), держави, які беруть участь у цьому Па­кті, зобов'язуються подавати доповіді про здійснені ними заходи, спрямовані на втілення в життя прав, визнаних у цьому Пакті. Пер­шою доповіддю незалежної України, поданою 13 липня 1994 p., була засвідчена легітимність політичного плюралізму, що підвищило роль закону і легальних органів державної влади, сприяло формуванню ре­альної багатопартійності, суттєвому розширенню політичних прав і свобод громадян (у сфері свободи думки, вільного вираження поглядів і переконань, свободи асоціацій, прав меншин тощо), розвиткові укра­їнської державності.

Незважаючи на тенденцію вдосконалення законодавства в усіх важливих суспільних сферах України, які стосуються прав людини (на наш погляд, укладачі доповіді зробили наголос саме на розгляді змін законодавства, а не на практиці його дотримання і реальному рівні захищеності прав і свобод громадян. — А. 3.), у доповіді зазначалося, що в країні спостерігається тенденція до самоусунення держави від соціально-забезпечувальних функцій щодо найбільш соціально неза-хищених верств населення, існують певні соціально-економічні, куль­турні та психологічні передумови для окремих фактів дискримінації за етнічною, майновою, релігійною, мовною або статевою ознаками. Оскільки реальне становище з дотриманням прав людини багато в чо­му визначається освіченістю, культурністю, ступенем розвиненості са­моповаги та самосвідомості громадян, обізнаністю їх з юридичними правами, їх інтелектуально-психологічною готовністю ці права мати, реалізувати та захищати, то в українському суспільстві цей потенціал ще недостатній, у зв'язку з чим попит на прогресивні норми у сфері прав і свобод людини з боку суспільства незначний.

Непослідовність у проведенні економічних реформ, які призвели до поляризації економічного становища різних верств населення, де­формує принцип рівності прав, визнаних у Міжнародному пакті. З то­чки зору реального забезпечення окремих прав і свобод, слід зазначи­ти, що було спрощено реалізацію права громадян на вільний вибір місця занять (прийняття на роботу з 1991 р. не обумовлюється наявні­стю прописки, поданням відомостей про партійність, національність). Але ця норма щодо прописки не діє, а інститут прописки донині не скасований. Що стосується права на свободу та особисту недоторкан-

¹ Україна приєдналась до цього Пакту, як і до Міжнародного пакту про громадян­
ські і політичні права, 19 жовтня 1973 р.

² Україною ця Конвенція підписана 21 лютого 1990 р. і ратифікована Верховною
Радою Української РСР 27 лютого 1991 р. (див.: Відомості Верховної Ради Української
РСР. - 1991. - № 13.- Ст. 145).

³ Про систему органів ООН в сфері захисту прав людини більш докладно див.:
Механізм діяльності ООН щодо захисту прав людини // Український часопис⁷ прав
людини. - 1994. - № 1. - С 23-28.

і гість, то воно не реалізується через відсутність практики розгляду справ про компенсацію жертвам незаконного арешту. Зверталась увага на стійкість стереотипів у психології та поведінці персоналу пенітенці­арної системи, яка, до того ж, не перебуває під громадським контро­лем, на невисоку дієвість норм законодавства щодо забезпечення сво­боди від свавільного втручання в особисте життя, недоторканності житла, таємниці листування.

В Європі значної ваги у захисті прав людини набули інституції, утворені в рамках Ради Європи, зокрема, Європейська комісія з прав людини і Європейський суд з прав людини, які діють на основі Євро­пейської конвенції про захист прав і основних свобод.

Європейська конвенція про захист прав і основних свобод (ско­рочено — Конвенція з прав людини) підписана в Римі 4 листопада 1950 р. державами —членами Ради Європи і вступила в силу 3 вересня 1953 р.¹ Вона гарантує широкий комплекс прав людини, зокрема, право на життя, свободу і особисту недоторканність, право на захист від не­законного обвинувачення, право на поважання особистого життя, пра­во на свободу думки, совісті і переконань, право на свободу мирних зборів тощо.

На основі Конвенції від 1953 р. до 1 листопада 1998 р. існував двоступінчастий механізм захисту прав людини. Вій передбачав існу­вання Європейської комісії з прав людини (утворена на основі ст. 20-2 Конвенції з прав людини), яка була міжнародним органом для забез­печення виконання зобов'язань, прийнятих на себе країнами — учас­ницями Конвенції (ст. 19 Конвенції). Комісія складалась з такого чис­ла членів, яке дорівнювало кількості країн-учасниць. Вона здійснювала свою діяльність на пленарних засіданнях, однак могла створювати і палати у складі не менше семи членів, які розглядали заяви, що могли розбиратися на основі прецедентного права або що не порушували се­рйозних питань щодо тлумачення (застосування) Конвенції. Комісія могла створювати також комітети, у складі не менше трьох членів, які мали повноваження, дійсні при одностайному голосуванні, вирішувати питання про неприйнятність або виключення із реєстру заяв, якщо таке рішення могло бути прийняте без подальшого розгляду.

Комісія приймала від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб заяви на ім'я Генерального секретаря Ради Європи про по­рушення країною — учасницею* Конвенції прав, викладених у цій Кон­венції. З метою встановлення фактів, викладених у заяві, Комісія про­водила розгляд заяви і, у разі необхідності, здійснювала розслідування, проведення якого забезпечували країни — учасниці Конвенції, сприяла дружньому врегулюванню спору на основі поважання прав людини, визначених Конвенцією.

¹ Україна підписала протоколи № 2, 11 Конвенції 9 листопада 1995 p., а протоко­ли № 1, 4 та 7 - 19 грудня 1996 p., а ратифікувала Європейську конвенцію з прав лю­дини 17 липня 1997 р. з застереженнями щодо положень Конвенції, які стосуються порядку проведений обшуку і огляду житла, прав підозрюваного і звинувачуваного, порядку дачі санкцій на арешт та деяких інших (див.: Відомості Верховної Ради Украї­ни. - 1997. - № 40 - Ст. 263).


122

123

Комісія приймала рішення щодо скарг окремих осіб або держав, які стосувалися будь-якої держави-члена, та дачі висновку відносно зазначених у скаргах порушень, прийнятність яких була визнана і які не були врегульовані за взаємною домовленістю.

Якщо Комісія приходила до висновку, що компромісне врегулю­вання спору досягти не вдасться, вона встановлювала факт правопо­рушення і могла передати доповідь Кабінету Міністрів Ради Європи і відповідному уряду¹ або передати справу до Європейського суду². Про­токолом № 9 до Європейської конвенції, прийнятим 6 листопада 1990 p., було передбачено, що приватні особи мають право звертатися до Європейського суду безпосередньо у справах, визнаних Комісією допущеними до розгляду (після вступу в силу Протоколу № 11 Про­токол № 9 був скасований. — А. 3.). Яктцо справа до Європейського суду не передавалась, Кабінет Міністрів приймав остаточне рішення щодо порушення Конвенції. Його рішення були обов'язковими для національних урядів. Могло бути прийняте рішення про передачу в тримісячний строк справи до Європейського суду, як судового органу Ради Європи. Європейський суд, заснований відповідно до Європейсь­кої конвенції з прав людини, слугував судом останньої інстанції, вино-сячи рішення з питань дотримання країнами — членами Ради Європи своїх обов'язків по Конвенції.

Кабінет Міністрів Ради Європи 20 квітня 1994 р. прийняв Прото­кол №11, який був відкритий для підписання 11 травня 1994 р. і всту­пив в силу 1 листопада 1998 р.³

На основі цього протоколу відбулась реформа механізму розгляду скарг громадян країн — учасниць Конвенції (до 1 листопада 1998 р. ді­яли як Комісія з прав людини, так і Європейський суд з попередніми компетенціями).

На основі Протоколу № 11 запроваджений постійно діючий Суд. Створення єдиного постійно діючого Суду і надання громадянам та неурядовим організаціям країн — учасниць Конвенції права безпосеред­нього звернення до суду — основна новація у реформуванні європей­ських інституцій захисту прав людини й громадянина. Крім того, на основі цього Протоколу спрощений порядок звернення приватних осіб до Суду, Кабінету Міністрів Ради Європи заборонено втручатися в

¹ 3 дня створення Комісії в липні 1954 р. до 31 грудня 1996 р. на її розгляд на­
дійшло 34 297 індивідуальних скарг, з яких 3458 були оголошені прийнятними. З
1964 р. з боку Комісії юридична допомога була надана більш ніж 1000 особам і було
досягнуто 324 дружніх урегулювань (див.: Бюлетень Центру інформації та документації
Ради Європи в Україні. - 1997. - № 2. - С 66). Обсяги роботи Комісії були надто
великими. За станом на січень 1994 р. у Комісії 2672 справи не було розглянуто, а се­
редній термін розгляду справ зріс до 5 років (див.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Евро­
пейское право в области прав человека : Практика и комментарии. - М., 1997. - С
121).

² 3 1964 р. по 31 грз'дня 1996 р. до Європейського суду з прав людини були пере­
дані 784 справи (див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в
Україні. - 1997. - № 2. - С. 66).

³ Див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в Україні -
1997. - № 2. - С 61.

подробиці справ, що розглядаються, за ним залишено лише нагляд за виконанням рішень Суду. Європейський Суд приймає остаточне рі­шення, яке є обов'язковим для виконання відповідними державами.

Суд приймає до розгляду справи за умови, якщо права громадя­нина, передбачені Конвенцією або протоколами до неї, порушені діями або рішеннями органів державної влади країн — учасниць Конвенції; якщо були використані всі національні засоби захисту; якщо порушен­ня прав громадянина відбулось після ратифікації Конвенції країною -учасницею; якщо пройшло не більше шести місяців від дати прийняття остаточного рішення найвищою судовою інстанцією країни.

Суд розглядає подані йому справи у комітетах із трьох суддів, па­латах із семи суддів та Великій палаті із сімнадцяти суддів (ст. 27 і 35 Протоколу № 11). Комітети можуть одностайним голосуванням визна­ти неприйнятною або вилучити із свого реєстру справ індивідуальну заяву, подану від будь-якої особи, групи осіб чи неурядової організації однієї із країн-учасниць. Якщо рішення про неприйнятність не буде ухвалене (нагадаємо, що суд не розглядає індивідуальні заяви, якщо вони анонімні або порушують питання, що вже було вирішене; якщо питання розглядалось шляхом іншої процедури міжнародного розслі­дування чи врегулювання; якщо заява несумісна з положеннями Кон­венції або протоколів до неї; якщо заява є зловживанням права на оскарження), палата приймає рішення про прийнятність заяви.

У разі визнання прийнятності заяви Суд вживає заходів до друж­нього врегулювання спору на основі поважання прав людини, визначе­них у Конвенції, і у разі визнання факту порушення Конвенції пере-дбачас часткову сатисфакцію (задоволення). Впродовж трьох місяців від дати ухвалення рішення палатою будь-яка сторона має право звер­нутися з проханням про передачу справи на розгляд Великої палати. Рішення Великої палати є остаточним.¹

Незважаючи на ратифікацію Україною ще в 1997 р. Конвенції з прав людини та Першого, 2, 4, 7 та 11 протоколів Конвенції, практика захисту прав і свобод в європейських інституціях з боку українських громадян є поки-що стихійною. Громадяни України мало обізнані з порядком звернення до Суду та з порядком його роботи. У зв'язку з цим більшість справ практично не має перспективи бути визнаними прийнятними і розглянутими Судом. Так, за період з моменту ратифі­кації Україною Конвенції з прав людини прийнятними визнано лише декілька звернень.

На жаль, Україна до цього часу не ратифікувала Європейську со­ціальну хартію, яка гарантує основні соціальні права, забезпечує їх правовий захист через міжнародну систему контролю, через систему колективних рекламацій.

Не можна не сказати про те, що Конституція встановлює високий рівень стабільності норм щодо прав і свобод людини. Згідно зі ст. 157

в.: The Protection of Human Rights in Europe after the Eleventh Protocol to the ECHR // European Law Reviev (Human Rights Servey). - 1998. - P. 3 - 16; Практика Європейського суду з прав людини. — Львів, 1997. — Вип. 1; Практика Європейського суду з прав людини. - Львів, 1998. - Вип. 2; Примаченко А Какой предстанет Украина перед Европейским судом? // Зеркало недели. - 1998. - 31 октября.


124

125

Конституції України вона не може бути змінена, якщо ці зміни передба­чають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина.