Geum.ru

Парламентське видавництво

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   7   8   9   10   11   12   13   14   ...   28
80

6-91308

81

воно зобов'язує українські органи влади дотримуватися визначеного та стабільного статусу, схваленого парламентом, а не грунтуватися на неофіційних політичних домовленостях, які перебували під постійною загрозою змін. Відверто кажучи, ми маємо визнати, що відбувся пере­лом в українському конституційному процесі, але це є перехідний пе­релом, який триватиме до того часу, поки повна законність правопо­рядку не буде відновлена шляхом прийняття нової Конституції»1. На наш погляд, цей загальний висновок вірний з огляду на виключний, перехідний, тимчасовий і фрагментарний характер цього Договору.

Легальність закону чи будь-якого іншого акта означає його ієрархічну відповідність Конституції (иесуперечливість), прийняття відповідно до визначеної Конституцією і законами компетенції законо­давчого органу, а також дотримання законотворчих процедур, інших юридично значимих для прийняття закону вимог. Така легальність є обов'язковою для будь-якого акта чи рішення державних органів. З цієї точки зору Конституційний Договір є частково легальним, що, власне, підкреслюється і у висновку Венеціанської комісії. З формаль­но-правової точки зору, Верховна Рада могла змінити Конституцію, а саме ст. 170 щодо верховенства Конституції, визнавши, що її поло­ження діють лише в частині, що не суперечить Конституційному Дого­вору (розділ VIII Конституційного Договору). Однак таке рішення мало прийматися конституційною більшістю. Треба було також зважа­ти на те, що вітчизняна правова наука (як і правова наука країн, пра­вові системи яких відносяться до романо-германської правової сім'ї) виходить з принципу верховенства Конституції: кожний нормативно-правовий акт повинен прийматися відповідно до Конституції і на її виконання і не може суперечити їй, а весь масив законодавства спира­ється на Конституцію як на єдиний акт найвищої юридичної сили. При прийнятті Конституційного Договору спостерігалися й інші по­рушення. Зазначалося, що прийняття Конституційного Договору не відповідає принципу поділу влади, соціально-функціональному при­значенню кожної гілки. Закріплена конституційно як єдиний законо­давчий орган, Верховна Рада знизила свою роль до одного із суб'єктів створення договору. Тим самим конституційна законотворчість транс­формувалась у сферу двох влад. Виконавча влада на рівних засадах із законодавчою, поза Конституцією, виступила суб'єктом прийняття до­кумента, який перекреслив основоположні засади світового консти­туціоналізму2.

Щодо легітимності Конституційного Договору, то вона підтверджується легітимним характером гілок влади, які підписали Конституційний Договір, усуненням гострих протиріч між Верховною Радою і Президентом України, спадом політичної та соціальної напру­ги в результаті його прийняття, а також створенням можливостей для

1 Конституція незалежної України. - Т, 1. - С 42-43.

2 Див.: Кривенко Л. Поділ влад і проблеми конституційної законотворчості // Го­
лос України. - 1995. - 23 квітня.

неконфронтаційного продовження конституційного процесу1. Прийнят­тя Конституційного Договору сприяло вступу України до Ради Європи.

12 вересня 1994 р. за зверненням Президента України про необ­хідність продовження конституційного процесу приймається постанова Президії Верховної Ради України. 20 вересня 1994 р. створюється Конституційна комісія і 10 листопада 1994 р. на паритетних засадах затверджується її склад (з делегуванням до її складу представників Президента, Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, судових органів і прокуратури).2 Рішенням Конституційної комісії від 23 лис­топада 1995 р. проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. був прийнятий за основу і став базовим для роботи нової Кон­ституційної комісії.

Протягом 1994 р. і до червня 1995 р. Конституційна комісія пра­цювала в секціях, кожна з яких опрацьовувала окремі розділи Консти­туції. Проте робота за таким принципом виявилася малопродуктивною. Тому 19 червня 1995 р. Розпорядженням сиівголів Конституційної ко­місії «з метою прискорення доопрацювання проекту нової Конституції на основі узагальнення матеріалів альтернативних проектів та текстів розділів, підготовлених секціями Конституційної комісії» було утворе­но робочу групу Конституційної комісії, яка розпочала опрацювання проекту3. 15 листопада 1995 р. ця робоча група завершила опрацюван­ня проекту і передала його на розгляд Конституційної комісії.

Основні теоретичні положення проекту нової Конституції в редак­ції від 15 листопада 1995 p., пов'язані з характеристикою правової держави, практично змін не зазнали (щодо принципу верховенства права, обов'язку держави по утвердженню і забезпеченню ираъ і свобод людини, поділу влади, визнання невідчужуваності і непорушності люд­ських прав, рівності прав і свобод громадян тощо). Серйозною новаці­єю представленого проекту було вилучення розділу про громадянське суспільство і державу. Підставою для такого вилучення стали теорети­чні уявлення про те, що більшість інститутів громадянського суспільс­тва не є предметом конституційно-правового регулювання, а їх «одержавлення» суперечить самій ідеї правової держави. Крім того, чимало положень цього розділу стосувалося прав і свобод громадян. Розпорошення їх по різних розділах ускладнювало б цілісне сприйняття

1 Варто, заради справедливості, зазначити, що висловлювались крайні як позитив­
ні, так і негативні оцінки Конституційного Договору, Зокрема, Перший заступник Голо­
ви Верховної Ради України тринадцятого скликання О. Ткаченко факт його прийняття
оцінив як подію, "яка потрясла антидемократизмом, антиконституційністю і бездушним
розтоптуванням основ Декларації" (Голос України. - 1996. - 28 травня). С. Головатий,
навпаки, стверджував, що "Конституційний Договір (сам факт його прийняття та його
зміст) став своєрідною перепусткою для України до Ради Європи. Україна стала прак­
тично першою і єдиною країною, яка здобула членство в Раді Європи, не маючи нової
Конституції. Це ще раз свідчить про унікальність та самобутність поступу України до
свободи, демократії та загальноєвропейського простору демократичної безпеки"
(Конституція незалежної України. -Т. 1. - С. 42-43).

2 Відомості Верховної Ради України. - 1994.- № 44. - Ст. 403.

3 Про роботу цієї групи див.; Козюбра М. Проект Конституції України в редакції
від 15 листопада 1995 року // Конституція незалежної України. - Т. 2. - С 1- 18.

82

83
Конституції в цій частині. Тому й було прийнято рішення про вилу­чення відповідного розділу з включенням найбільш цінних правових положень до інших розділів.

З розділу про права людини було вилучено положення про пріо­ритет прав людини. Це стало результатом гарячих дебатів стосовно того, перед чим саме права особи є пріоритетними, а також щодо меж цього пріоритету. Перемогу здобула точка зору, згідно з якою це пи­тання не могло розглядатись спрощено; в тріаді відносин особа — дер­жава, особа — суспільство, суспільство — держава існує діалектичний зв'язок, побудований на підпорядкуванні держави громадянському сус­пільству, узгодженні інтересів особи і суспільства, визначенні прав і свобод правовою домінантою діяльності держави. В результаті такий зв'язок між особою і державою ми маємо підстави визначити як прин­цип зв'язаності держави правами і свободами людини та громадянина (сутність цього принципу ми розглядатимемо далі).

Значних змін у Конституції зазнала сфера владних інституцій. Остаточно вилучались положення щодо можливості оголошення рефе­рендуму про дострокове припинення повноважень Президента, про призначення Президентом всеукраїнського референдуму про недовіру парламенту. Парламент втрачав право оголошувати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів (як передбачалось ст. 144 проекту від 26 жовтня 1993 p.), що наближало модель форми правління до французь­кого варіанту. Пропонувалася двопалатна структура парламенту зі зниженням чисельності парламенту до 300 осіб. Зміцнювався статус Президента України, особливо його кадрові повноваження, більшою мірою підпорядковувався його впливу Кабінет Міністрів (Президент отримував право формувати склад Уряду без рішення парламенту, за винятком кандидатури Прем'єр-міністра), ускладнювався порядок усу­нення Президента з посади в порядку імпічменту.

На цьому, власне, завершився процес опрацювання проекту нової Конституції робочою групою і почалося політичне узгодження поло­жень проекту.

Політичне узгодження проекту нової Конституції представ­никами окремих гілок влади. Конституційна комісія на засіданні 23 листопада 1995 р. утворила робочу підкомісію, до складу якої увійшли 10 представників усіх гілок влади: по чотири від парламенту та вико­навчої влади і два — від судової. Цікавим був Регламент цієї робочої підкомісії, затверджений на її першому засіданні ЗО листопада 1995 р. У п. 10 зазначалось, що статті мають відповідати принаймні таким ос­новним принципам: пріоритетності прав людини; відповідності основ­ним засадам конституційного ладу; поділу влади; рівності (адекват­ності) важелів стримування і противаг; забезпеченості (гарантії) дії відповідної норми Конституції; відповідності норм Конституції особ­ливостям, ментальності українського народу.

Робоча підкомісія узгодила розбіжності у поглядах на організацію влади і представила проект у редакції від 24 лютого 1996 р. на розгляд Конституційної комісії, яка після обговорення 11 березня 1996 р. вине­сла цей проект на розгляд Верховної Ради України.

У порівнянні з проектом у редакції від 15 листопада, тобто опра­цьованого робочою групою Конституційної комісії, суттєвих змін він не зазнав. Було виваженіше сформульоване співвідношення національ­ного законодавства і міжнародного права та міжнародних договорів, підстави обмеження окремих конституційних прав і свобод, у тому чи­слі відновлена така підстава обмеження права особи, як потреба захис­ту моральності населення. Змінювався наголос на основоположному положенні проекту Конституції щодо прав особи — проголошуваній вільності і рівності людей у правах та гідності (у проекті від 15 листо­пада вказувалось, що вільними і рівними люди є від народження, що підкреслювало природний характер походження прав людини)1.

Верховна Рада України, розглянувши 5 травня 1996 р. проект но­вої Конституції, утворила на паритетних засадах (за участю представ­ників парламентських фракцій та груп) Тимчасову спеціальну комісію на правах головної для доопрацювання проекту Конституції (під голо­вуванням М. Сироти).

Тимчасова спеціальна комісія внесла доопрацьований проект нової Конституції на розгляд Верховної Ради України 4 червня 1996 р. Цей проект був схвалений у першому читанні і комісії було доручено на 19 червня 1996 р. доопрацювати його з урахуванням зауважень і пропози­цій суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Робота цієї комісії була досить складною і, навіть, суперечливою. З огляду на те, що основним завданням Тимчасової спеціальної комісії було не стільки вдосконалення, скільки узгодження проекту між пред­ставниками різних політичних сил, часто раціональні і правові аргу­менти віддавались на догоду аргументам політичним (експерти з права на засідання комісії не запрошувалися)2.

Характеристика проекту в редакції від 15 червня 1996 р. Прийняття нової Конституції України. Що стосується змін, внесе­них Тимчасовою спеціальною комісією до проекту в редакції від 15 листопада 1995 р., то після доопрацювання (в редакції від 15 червня 1996 р.) вій містив кілька суттєвих новел.

Принцип верховенства права забезпечувався гарантуванням пря­мого звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод на підставі Конституції України (ст. 8 проекту). З метою посилення права народу на владу у ст. 5 було включено окрему частину такого змісту: «Право визначати і змінювати- конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповано державою, ЇЇ органами або посадовими особами».

1 Див. докладніше: Бурчак Ф. Конституція України : Проект у редакції від 24 лю­
того 1996 p., схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 р. // Конституція
незалежної України. - Т. 2. - С. 19-24.

2 При цьому Тимчасова спеціальна комісія опрацювала 5680 пропозицій і попра­
вок до проекту, хоча й не змогла врахувати більшість із них в силу того, що прийнятий
у першому читанні проект Конституції мав «достатньо збалансовану і узгоджену струк­
туру» (див.: Доповідь народного депутата України, Голови Тимчасової спеціальної комі­
сії М. Д, Сироти // П'ята сесія Верховної Ради України : Бюлетень. - 1996. - № 98. -
С 53).

84

85
До проекту була включена ст. 19, яка визначала принципи право­вого порядку в Україні, проголошувала загальнодозволений принцип для громадян (ніхто не може бути примушений робити те, що не пе­редбачено законодавством) і дозвільний для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (органи держа­вної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зо­бов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

Уточнювалося право громадян України звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових та інших між­народних інституцій, учасником яких є Україна (ст. 55 проекту).

Водночас, до тексту проекту було додано положення про те, що при прийнятті нових законів або змін та доповнень до діючих законів не допускається звуження існуючих прав і свобод (з теоретичної точки зору це положення хибне; детально воно розглядатиметься нижче).

Потрібно констатувати, що помітно скоротився перелік форм пред­ставницької демократії, прямого волевиявлення громадян. Це стосуєть­ся народної законодавчої ініціативи, у тому числі щодо внесення змін до Конституції України (зазначимо, що у проекті від 26 жовтня 1993 р. була відсутня і референдарна ініціатива щодо дострокового припинення повноважень вищих органів державної влади — парламен­ту і Президента).! Було також вилучене положення, яке встановлювало право народу на опір будь-кому, хто здійснить спробу ліквідувати українську державу, конституційний лад, порушити її територіальну цілісність або вчинить дії, спрямовані на захоплення державної влади, якщо передбачені Конституцією засоби не можуть бути використані (ст. 14 проекту в редакції від 15 листопада 1995 р. і від 24 лютого 1996 p.). Підставами для виключення стали побоювання політичних репресій за погляди, вседозволеного насильства і загрози миру в Україні (народний депутат України Г. Старовойтова); у статті також

І вбачався заклик до громадського протистояння (народний депутат України І. Чиж).

■-■-v. 19 червня 1996 р. питання про проект нової Конституції України розглядалося Верховною Радою України, заслухана доповідь Голови Тимчасової спеціальної комісії народного депутата України М. Сироти і з 21 червня 1996 р. Верховна Рада приступила до прийняття проекту Конституції України у другому читанні. В цілому Конституція Украї­ни була прийнята 28 червня 1996 р.

Відображення ідей конституційної правової держави в поточ­ній конституційній законотворчості у 1990-1996 pp. Аналіз конс­титуційного процесу в цілому і розвитку ідей правової держави в Україні не був би повним без їх оцінки на прикладі змін, яких зазнала Конституція України 1978 р. у 1990-1996 pp. (від прийняття Декла­рації про державний суверенітет України до прийняття Конституції України).

Після проголошення України суверенною державою Законом УРСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного закону) Української РСР» від 24 жовтня 1990 р.1 (нагадаємо, що в цей день Верховною Радою було прийнято рішення про формування Комісії по розробці проекту нової Конституції) були внесені зміни до чинної Конституції щодо організації і діяльності держави на засадах виборно­сті всіх органів державної влади, закріплювалося право політичних партій, громадських організацій і рухів через своїх представників, об­раних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробці та здійсненні політики, в управлінні державними і громадсь­кими справами (тим самим скасовувалася ст. 6 Конституції щодо КПРС як керівної і спрямовуючої сили суспільства). Проголошувалося право громадян на об'єднання у політичні партії, інші громадські орга­нізації (ст. 49), засновувався Конституційний Суд.

5 липня 1991 р. була запроваджена посада Президента України, який визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади2. 17 вересня 1991 р. до Конституції були вне­сені доповнення, за якими Кабінет Міністрів ставав відповідальним перед Президентом України і Верховною Радою України3. Найбільш значні зміни були внесені до Конституції України Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р.4 Україна проголошувалась незалежною демократичною правовою державою, запроваджувався принцип парла­ментського правління (парламент з вищого органу державної влади перетворювався на орган законодавчої влади і відповідно уточнювалась його компетенція), вдосконалювались важелі стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою, тим самим фактично визнава­вся принцип поділу влади.

Однак Конституція 1978 p., хоча й зазнала суттєвих змін (майже дві третини її положень були викладені в новій редакції), проте не стала цілісним документом, була внутрішньо суперечливою.

У результаті численних змін правова держава Конституцією лише декларувалась, оскільки не підкріплювалась послідовним проведенням принципу поділу влади. Не були гармонізовані з принципами правової держави положення Конституції щодо прав людини (судового захисту, виборчих прав, обмеження прав тощо), суспільно-економічного і полі­тичного ладу, поділу влади (з ст. 2 формально проголошувалось пов­новладдя рад при підконтрольності і підзвітності радам усіх інших державних органів; дію окремих глав, які стосувались основ соціально-економічного ладу, було призупинено ще у 1990 p.), діяльності парла­менту і статусу народних депутатів України (зокрема, природи депу­татського мандата, діяльності на постійній основі тощо).

1 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 45. - Ст. 606.

2 Там само. - 1991. - № 33. - Ст. 445.

3 Відомості Верховної Ради України. - 1991.- № 46. - Ст. 619.

4 Там сама - 1992. - № 20. - Ст. 271.

86

87
З огляду на зазначені недоліки Конституція України 1978 р. на­віть після змін не могла повною мірою виконувати роль Основного Закону, який претендував би на цілісну регуляцію всіх конституційно-правових відносин. Тому прагнення певних політичних сил не допус­тити прийняття нової Конституції під тим приводом, що Конституція існує, не було сприйняте Верховною Радою України.

Завершуючи ретроспективний огляд конституційного процесу в Україні, не можемо не сказати кілька слів про численні альтернативні проекти нової Конституції України. Протягом 1990-1996 pp. їх було запропоновано понад 15. Проекти підготовлювалися партіями (Соціа­лістичною партією, Християнсько-демократичною партією України, Українською християнсько-демократичною партією, Конгресом укра­їнських націоналістів та ін.), науковими правовими закладами і окре­мими науковцями, народними депутатами України, асоціаціями (Інститутом держави і права АН України, кандидатом юридичних наук І. Тимченком, народним депутатом М. Артеменком та ін.). Розроблені проекти свідчили про загальну тенденцію до закріплення принципів правової держави. Так, вже перші із них (народного депутата М. Арте-менка від 28 вересня 1990 р. та І. Тимченка від 1 жовтня 1990 р.) про­голошували Україну суверенною державою і грунтувалися на принципі поділу влади, який в подальших проектах був розвинутий і збагачений сучасними уявленнями про співвідношення гілок влади, необхідність стримувань і противаг між ними. У більшості згаданих проектів врахо­вувалися принципи парламентського правління, політичного, ідеологі­чного і економічного плюралізму, правової і соціальної держави, захис­ту прав і свобод людини. Чимало положень цих проектів були враховані на різних етапах опрацювання офіційного проекту Консти­туції, збагатили вітчизняну конституційно-правову думку, дали по­штовх до серйозних теоретичних досліджень.

Чинна Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 p., є демократичним документом, який за прогресивніс­тю положень щодо захисту прав і свобод людини та організації влади, рівнем юридичної досконалості зрівнюється з конституціями Європи.