Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты? Москва, октябрь 2011 года

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7

ВРЕМЕННАЯ ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ:

НУЖНО ЛИ СОХРАНЯТЬ КВОТЫ?

Москва,

октябрь 2011 года

Жизнь доказала, что существующий механизм квотирования трудовой миграции не работает, а только увеличивает нелегальную миграцию и способствует разгулу коррупции.

Проще простого взять и отменить опостылевшие квоты, но станет ли это панацеей?

Как изменить механизм квотирования, чтобы он реально помогал цивилизовать процесс миграции и защищал при этом национальный рынок труда в России?

Доклад подготовлен экспертами Фонда «Миграция XXI век», имеющими большой опыт практической работы в Федеральной миграционной службе Власовой Н.И., Кравцовым В.В., Матвеевой И.Г., под общей редакцией Президента фонда «Миграция ХХI век» Поставнина В.А.

Оглавление

	ВВЕДЕНИЕ	4
1.	ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ В РОССИИ	6
1.1.	I этап – c 1994 года по 2002 год	6
1.2.	II этап – c 2003 года по 2006 год	9
1.3.	III этап- c 2007 года по настоящее время	14
1.4	Парадоксы, связанные с несовершенством механизма квотирования	22
1.5.	Другие ограничители привлечения иностранных работников	23
1.6.	Дополнительные регуляторы иностранной рабочей силы на российском рынке труда	24
1.7	Правоприменительная практика регулирования объемов привлечения иностранной рабочей силы	26
1.8	Последствия неэффективности механизма квотирования
2.	МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ	31
2.1	Испания	32
2.2	Италия	36
2.3	Великобритания	37
2.4	США	39
3.	ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ ПРИВЛЕЧЕНИЯ НОСТРАННЫХ РАБОТНИКОВ С УЧЕТОМ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА	41
3.1	Предложения Минздравсоцразвития России по замене механизма квотирования на перечень рабочих мест	42
3.2.	Предложения ФМС России по изменению механизма квотирования	46
3.3	Предложения по совершенствованию механизма квотирования с учетом международного опыта	47
3.3.	Изменение порядка установления квоты	51
3.6	Ожидаемый результат от введения нового механизма квотирования привлечения иностранных работников	52
4.	ПРИЛОЖЕНИЯ	54
4.1.	Динамика привлечения легальной иностранной рабочей силы в Россию с 1994 г. по 2011 г.	55
4.2	Трансформация механизма регулирования объемов привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию	56
4.3.	Численность иностранных работников из государств СНГ и других государств в России за 2004-2011 годы	57
4.4.	Динамика размера квоты на выдачу разрешений на работу и ее резерва по России в 2008-2011 года	58
4.5.	Динамика размера квоты на выдачу разрешений на работу и ее резерва по России в 2011 году	59
4.6.	Динамика размера выделенных и распределенных квот и количества выданных разрешений на работу за 2007-2011 годы по России	60
4.7.	Численность безработных и размер квот в России за 2007 -2011 гг.	61
4.8.	Структура профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан - квалифицированных специалистов, на которых квоты на 2011 не распространяются	62
4.9	Структура потребности в работниках на российском рынке труда для замещения свободных рабочих мест	63
4.10	Динамика размера квот на выдачу разрешений на работу по г. Москве за 2007-2011 годы	64
4.11	Сопоставление размера квот и общей безработицы по г. Москве 2007-2011 гг.	65
4.12	Динамика размера квот и рыночной стоимости разрешения на работу по г. Москве в 2007 - 2011 годах	66
4.13	Численность легально привлеченных иностранных работников и денежных переводов трудовых мигрантов из России	67

Введение

В последнее время в центре внимания экспертного миграционного сообщества оказался весьма острый для работодателей и российского общества вопрос квотирования привлечения иностранной рабочей силы.

Активизация дебатов по данному вопросу вызвана разработкой Концепции государственной миграционной политики и неэффективностью механизма квотирования.

Существующий в нашей стране механизм квотирования очень громоздкий, негибкий, затянутый во времени, весьма трудоемкий, непрозрачный.

В результате чего создаются условия для торговли квотами и развитию коррупции в этой сфере. Несмотря на постепенный вывод из-под квоты отдельных категорий иностранных работников, подавляющее их большинство подпадает под этот механизм.

В настоящее время квота не отражает реальной потребности в привлечении иностранных работников, поскольку, во-первых, в поле зрения государства, по оценке экспертов, находится не более 25-30% потребности рынка труда, во-вторых, ее установление определяется не столько экономическими предпосылками, сколько политическими. В результате чего заявленная потребность российских работодателей в восполнении дефицита рабочей силы за счет легального привлечения иностранных работников не удовлетворяется, а сам механизм квотирования все в большей мере перестает выполнять функцию регулятора рынка труда, приводя ко все большему вовлечению прибывающих на законном основании в Россию трудовых мигрантов к занятости в теневом секторе экономики.

В связи с этим российские работодатели и эксперты активно выступают за отмену механизма квотирования привлечения иностранных работников. Под натиском российского экспертного сообщества в проекте Концепции государственной миграционной политики появилась запись об отказе от механизма квотирования привлечения иностранных работников.

Действительно в существующем виде этот механизм оставлять нельзя, поскольку он имеет больше минусов, чем плюсов. Но и полностью отказываться от него не стоит, поскольку российский рынок труда окажется незащищенным перед неизбежным, в связи с неблагоприятной демографической ситуацией, наплывом иностранной рабочей силы.

Понимая это, Минздравсоцразвития России предлагает вместо квот использовать Перечень рабочих мест (должностей) для привлечения иностранных работников, подготовка которого по своей трудоемкости и еще большей громоздкости ничем не лучше механизма квотирования.

Так что же делать в этой ситуации? Как регулировать объемы привлечения иностранной рабочей силы на российский рынок труда в целях его защиты? И надо ли действительно отказываться от квот?

В данной работе предпринята попытка дать ответы на эти вопросы на основе анализа механизма квотирования привлечения иностранной рабочей силы в Российской Федерации, альтернативных предложений Минздравсоцразвития России и ФМС России по его замене, эффективности использования квотирования в ряде зарубежных государств с большим притоком трудовых мигрантов.

I. ИСТОРИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ В РОССИЮ

Регулирование объемов привлечения иностранной рабочей силы в экономику Российской Федерации началось с 1994 года и после этого дважды претерпевало трансформации, которые были обусловлены изменением численности иностранных работников, прибывающих в нашу страну в целях осуществления трудовой деятельности, сферами приложения их труда, потребностью в них российской экономики, отношением российского общества к трудовым мигрантам.

В регулировании объемов привлечения иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию можно выделить три этапа:

I этап – с 1994 года по 2002 год

В середине декабря 1993 года был принят эпохальный Указ Президента Российской Федерации № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», заложивший механизм проведения такой работы.

Данным Указом было утверждено Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, в соответствии с которым работодатель имел право привлекать иностранного работника на основании разрешения на его привлечение (далее – разрешение), а иностранный гражданин мог работать по найму на территории Российской Федерации только при наличии подтверждения на право трудовой деятельности, выданного на его имя на основании полученного работодателем разрешения.

Работодатель не имел права превысить численность нанимаемых иностранных работников, которая была указана в разрешении на их привлечение. Таким образом, разрешениями впервые устанавливались квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы на территории субъектов Российской Федерации.

Механизм квотирования в то время был намного проще существующего ныне:

общероссийская квота на привлечение иностранных работников не устанавливалась;
не устанавливалась квота и в целом по субъекту Российской Федерации;
квотировалась только численность иностранных работников, разрешение на привлечение которых запрашивал работодатель. При этом работодателю необходимо было оформлять разрешение на привлечение иностранных граждан как из дальнего зарубежья, так и ближнего;

отсутствовала привязка к конкретной дате подачи заявки на привлечение иностранных работников. Работодатель мог подать свою заявку по мере возникновения потребности в их привлечении.

Разрешение выдавалось работодателям ФМС России на основании решения органов исполнительной власти. Для их подготовки в субъектах Российской Федерации создавались соответствующие комиссии из представителей заинтересованных органов исполнительной власти (службы занятости, миграционной службы, налоговой службы, представителей отраслевых структур и т.д.). Кроме того, в регионах, где отмечались наибольшие объемы привлечения иностранных работников, например в Москве, создавались еще и отраслевые комиссии. Перечисленные выше комиссии всесторонне рассматривали заявку работодателя и возможность ее удовлетворения. В случае положительного решения о привлечении конкретным работодателем иностранных работников, принималось соответствующее постановление органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которое выдавалось работодателю для представления в ФМС России совместно с пакетом требуемых документов для получения разрешения на их привлечение.

Контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы на основании разрешения на ее привлечение осуществляла ФМС России.

В первые годы после введения разрешений на привлечение иностранных работников, когда потоки трудовых мигрантов были на порядок меньше, чем сейчас этот порядок был приемлем. Однако по мере возрастания численности привлекаемых иностранных работников (см. приложение 1) комиссиям становилось все труднее справляться с рассмотрением огромного количества заявок работодателей. Сроки вынесения решений об удовлетворении заявок работодателей затягивались и они стали искать пути к ускорению их принятия. Это привело к возникновению коррупции и теневых посредников в сфере подготовки положительных заключений на выдачу разрешений, а также росту нелегальной занятости мигрантов.

Иностранные работники, как и в настоящее время, были заняты в основном в строительстве, торговле, прежде всего, челночной, на транспорте и в сельском хозяйстве. При этом строительство первоначально велось в основном турецкими и бывшими югославскими кампаниями. С активным развитием торговли на российском рынке труда стала появляться все больше трудовых мигрантов из Вьетнама и Китая, занятых не только поставкой, но и производством дешевых товаров ширпотреба. Граждане этих государств быстро сориентировались в существующей ситуации и активно стали подкупать российских чиновников, причастных к подготовке заключений на привлечение иностранных работников. Сложилось два диаспоральных канала получения разрешительных документов: официальным путем и через коррумпированных чиновников.

После окончания срока трудового договора многие граждане Вьетнама и Китая оставались в России и продолжали осуществлять трудовую деятельность, но уже нелегально.

Доля трудовых мигрантов из государств СНГ в 90-е годы прошлого века примерно в 1,5 раза была меньше, чем сейчас. Но работодателям было выгодно их привлекать, т.к. они были готовы работать за копейки. Сложности с получением разрешения на их привлечение и использование вынуждали работодателей использовать их в теневом секторе экономики.

Несмотря на дефолт 1998 году и значительный рост безработицы приток трудовых мигрантов в Россию в 1999 году по сравнению с 1998 годом снизился всего лишь на 31 тыс. человек (см. приложение № 4.1), в то время как общая безработица продолжала оставаться на одном из самых высоких показателей, составив 8 млн. человек, или около 11% от численности экономически активного населения (по сравнению с 1998 годом она уменьшилась на 600 тыс. человек). Таким образом, уже в то время привлечение иностранных работников происходило независимо от реальной ситуации на российском рынке труда.

Начиная с 2000 года в России начался экономический рост, чему в значительной мере способствовало возрастание на мировом рынке цен на нефть. Стал ощущаться больший дефицит рабочей силы. Объемы подготовки кадров в развалившейся системе начального, среднего и высшего профобразования не соответствовали потребностям экономики. Это обусловило необходимость привлечения и использования в больших объемах иностранной рабочей силы.

В условиях значительной нелегальной занятости трудовых мигрантов требовалось принятие мер по усилению регулирования объемов притока иностранных работников и повышения прозрачности этого процесса.

Понимая опасность неконтролируемого роста численности нелегальных трудовых мигрантов была предпринята попытка наведения порядка в учете численности прибывающих в Россию мигрантов на основе создания Центрального банка данных учета иностранных граждан и введения миграционной карты, которую должны были заполнять все иностранные граждане, пересекающие государственную границу Российской Федерации.

ФМС России был подготовлен законопроект о внешней трудовой миграции. Одновременно МВД России, куда в 2002 году вошла ФМС России, был подготовлен законопроект о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, в котором акцент был сделан на регистрацию иностранных граждан и выдачу им виз. Два эти законопроекта были механически объединены в один – «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» с акцентом на регистрационно-визовые вопросы. В то же время решение наиболее актуальных проблем в сфере внешней трудовой миграции отодвинулось. Таким образом, были упущены возможности регулирования притока иностранных граждан и легитимности их пребывания и осуществления трудовой деятельности.

Вывод: в этот период времени были заложены основы для развития коррупции, появления посреднических структур в сфере привлечения иностранной рабочей силы и созданы условия для роста нелегальной занятости. Существующий механизм привлечения иностранных работников на основе рассмотрения комиссиями возрастающего количества заявок работодателей сдерживал объемы привлечения иностранных работников на законном основании. Эти негативные моменты со временем лишь усугубились.

II этап - c 2003 года по 2006 год

С 2003 года начинается новый этап в развитии механизма регулирования объемов привлечения иностранных работников.

В 2002 году Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было введено квотирование приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности. Касалось оно только иностранных работников из «дальнего зарубежья», так называемых «визовиков». Под квотирование попадали не разрешения на работу, а приглашения на въезд.

Для граждан из государств СНГ с безвизовым порядком въезда сохранился прежний порядок оформления разрешений на их привлечение и использование (см. приложение 4.2).

Квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности начала устанавливаться с 2003 года. Первая квота подготавливалась на основе запроса, направленного Минтруда и социального развития Российской Федерации, в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации представили свои предложения по объемам привлечения иностранной рабочей силы с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

На основе их материалов были подготовлены предложения по объемам привлечения иностранных работников в разрезе субъектов Российской Федерации.

Первая квота на 2003 год была установлена в размере 530 тыс. приглашений иностранным гражданам на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.

Работа по установлению первой квоты выявила плюсы и минусы в порядке ее проведения. В связи с этим Правительством Российской Федерации было принято решение поручить Минтруду России совместно с Минэкономразвития России, МВД России и Росстатом разработать порядок определения квоты.

Во исполнение данного поручения такой порядок был подготовлен и

утвержден постановлением Минтруда России от 29 апреля 2003 г. N 23.

Он предусматривал:

создание на уровне субъекта Российской Федерации межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников, которую, как правило, возглавлял зам. губернатора субъекта РФ, курирующий вопросы миграции;

проведение заявочной кампании среди работодателей, намеривающихся привлечь иностранных работников из дальнего зарубежья;

обобщение полученных от органов исполнительной власти предложений по объемам привлечения ИР, их проработку с Минэкономразития России и МВД России;

принятие Правительством Российской Федерации постановления «Об установлении на соответствующий год коты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».

Межведомственные комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников осуществляли как информационную работу среди работодателей о порядке и сроках подачи заявок, так и организационную: по сбору, обобщению заявок работодателей, направлению на их основе в Минтруд России предложений о потребности в привлечении иностранных работников из государств с визовым порядком въезда и т.д.

Срок подачи заявок от работодателей ограничивался 1 июля. Однако уже тогда на практике вставала проблема определения достоверной потребности в привлечении иностранных работников, в связи с чем был предусмотрен резерв квоты, который в то время составлял 10%.

Следует отметить, что механизм корректировки квоты был довольно громоздким: - соответствующее обращение подавалось работодателем в местную межведомственную комиссию, и в случае его положительного решения, за подписью председателя такой комиссии, направлялось письмо в Минтруд России с просьбой об увеличении квоты. Затем предложение региона направлялось в ФМС России и Минэкномразвития России на согласование и только после этого могло быть издано постановление Правительства Российской Федерации об увеличении для региона установленного размера квоты. Все это занимало не менее 3-4 месяцев.

В случае, если резерв квоты был исчерпан, то предусматривалась возможность взаимосогласованного перераспределения квоты по субъектам Российской Федерации, т.е. субъект Российской Федерации не выбирающий квоту направлял письмо в Минтруд России с предложением уменьшить ему установленный размер квоты. За счет неиспользования квоты в одном субъекте Российской Федерации, она передавалась другому субъекту Российской Федерации, испытывающему потребность в дополнительном привлечении иностранной рабочей силы.

Все изменения по размеру установленной тому или иному субъекту Российской Федерации квоты утверждались соответствующим постановлением Правительства Российской Федерации.

Квота по Российской Федерации в целом формировалась как сумма квот по субъектам Российской Федерации и устанавливалась на календарный год в абсолютных величинах для Российской Федерации в целом и отдельно для каждого субъекта Российской Федерации.

Таблица 1

Blog

Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты? Москва, октябрь 2011 года

Содержание