Временная трудовая миграция: нужно ли сохранять квоты? Москва, октябрь 2011 года
| Вид материала | Доклад |
- Значение миграции в процессе кадрового обеспечения и экономического развития стран, 51.33kb.
- Миграционная политика: зарубежный опыт на российской почве, 355.45kb.
- С. Е. Метелёв международная трудовая миграция и ее роль в современном мире, 1275.84kb.
- Профессиональная (трудовая) миграция в России. Анализ и прогноз, 107.22kb.
- Подмосковье: трудовая миграция как источник трудовых ресурсов, 203.86kb.
- Комитета Государственной Думы по конституционному закон, 114.01kb.
- Трудовая миграция и рынок труда, 233.34kb.
- Наше предприятие было зарегистрировано в налоговой инспекции 21. 07. 2011 г как неплательщик, 10.08kb.
- Джамангулов К. Э, 90.58kb.
- А. Я. Лившин, А. Ю. Полунов, А. В. Каширова, Е. В. Батоврина, 498.22kb.
Вывод данной категории иностранных работников из-под квоты предусмотрен Федеральным законом от 18 мая 2010 года № 86-ФЗ. С момента принятия этого закона до сентября текущего года оформлено всего лишь 10,3 тысяч разрешений на работу высококвалифицированным специалистам. Основным критерием высококвалифицированного специалиста является уровень его заработной платы. По имеющимся данным многие граждане КНР, работающие в торговле, отвечают установленному критерию. Анализ миграционного законодательства позволяет сделать вывод о том, что можно было бы расширить выше рассматриваемый Перечень профессий, должностей, специальностей, трудоустраиваемых вне квоты.
Вывод данной категории иностранных работников из-под квоты, как и предыдущей, предусмотрен Федеральным законом от 18 мая 2010 года № 86-ФЗ. При обосновании принятия особого порядка трудоустройства трудовых мигрантов, работающих у физических лиц, предполагалось, что им воспользуется порядка 3-4 млн. иностранных граждан. Однако, как показывает практика, за время, прошедшее с принятия этого закона (с июля 2010 г. по август 2011 г.), было оформлено всего лишь 776 тыс. патентов иностранным работникам. Такое расхождение в цифрах объясняется тем, что: к моменту вступление в действие закона не было бланков, которые появились лишь спустя месяц; к трудовым мигрантам, желающим оформить патент, стали предъявлять необоснованные требования. Например, на миграционный учет необходимо было вставать в соответствующем УФМС а не направлять уведомление по почте. Таким образом; данный поток также попытались обложить коррупционной данью; многим мигрантам, желающим работать у физических лиц не удается найти постоянную работу. Большинство из них выполняют разовые работы у различных физических лиц, что не приносит им стабильного заработка. Небольшая востребованность оформления патентов мигрантами объясняется и продолжающимися с них поборами со стороны работников органов внутренних дел. Зачастую мигранту выгоднее заплатить полицейскому, чем оформлять патент. Кроме того, осуществление трудовой деятельности иностранных граждан у физических лиц, в том числе для их личных нужд, предусмотрено статьей 13 закона «О правовом положении иностранных граждан» через оформление разрешения на работу и заключение трудовых и гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг).
Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года 115-ФЗ в сегодняшней редакции позволяет гибко использовать механизм квотирования как регулятор привлечения иностранных работников. Пунктом 3 статьи 18.1 данного Закона предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Одновременно в пункте 4 той же статьи установлено, что квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Таким образом, закон позволяет гибко подходить к применению механизма квотирования. Однако правоприменительная практика сделала этот механизм жестким. На сегодняшний день квота ежегодно устанавливается не только по Российской Федерации в целом, но и по каждому ее субъекту как в целом, так и в разрезе укрупненных профессиональных групп. Сложилась система не научного определения квот, а их административного навязывания, что характерно и для федерального и для регионального уровней. Ярким примером является установление квот по Москве. На 2010 год при заявке работодателей на потребность в привлечении примерно 1,4 млн. иностранных работников, квота была установлена лишь в размере 200 тыс. разрешений на работу, т.е в 5,6 раза меньше. На 2011 год квота по Москве установлена еще в меньшем размере – 128,8 тыс. разрешений на работу и до октября т.г. трижды претерпела изменения – сначала она была уменьшена до 126,6 тыс. разрешений на работу, а затем дважды увеличивалась первоначально до 135,4 тыс. человек, потом до 181, 3 тыс. человек (для примера в 2007 году квота была 750 тыс. разрешений на работу, при этом если бы позволяла инфраструктура миграционной службы, то могло бы быть выдано большее количество разрешений на работу) (см. приложение 4.10.-4.11). Чехарда с квотами свидетельствует о желании московских властей вновь вернуться к старому порядку, существовавшему в 1994-2002 годах, когда каждого работодателя пропускали через комиссию. Продемонстрировала свою неэффективность и практика реализации такого вполне разумного механизма квотирования как установление допустимой доли иностранных работников в розничной торговле на рынках и в палатках которая. явилась очередной подпиткой коррупционной составляющей миграционной сферы. Иностранные работники, занятые такой деятельностью, или откупаются от проверяющих структур, или приобретают статус временно проживающих, или непосредственно к работе «за прилавком» привлекаются российские граждане, а за их работой наблюдает иностранец. Решить задачу предоставления приоритетной торговли на рынках российским гражданам и российским товаропроизводителям практически не удалось. Кроме того, допустимая доля устанавливается единая для всех субъектов РФ без учета специфических особенностей каждой территории. Так, например, в Сибири и на Дальнем Востоке к моменту введения запрета иностранным работникам заниматься розничной торговлей в действие, многие китайцы, спешно распродав по бросовым ценам свои товары, вернулись на родину. Прилавки на дальневосточных и сибирских рынках страны оголились. Местные жители стали выражать серьезное недовольство, местные власти и оставшиеся китайские торговцы стали прибегать к различным уловкам, чтобы обойти запрет. Скоро неэффективность запрета стала очевидной, уехавшие начали возвращаться, и спустя несколько месяцев о запретах уже никто не вспоминал. В последующие годы запреты продлевались, но рынки продолжали жить так, как будто никаких запретов не существует4. Заложенный в 115-ФЗ механизм квотирования должен был выполнять роль регулятора объемов привлечения иностранной рабочей силы в соответствии с реальной потребностью в ней субъектов РФ. Однако определение квот в условиях современного российского рынка труда — неизученного (в поле зрения государственной службы занятости находится порядка 25-30% всего рынка труда), быстро меняющегося, импульсивного, в значительной части находящегося в тени — весьма проблематично и пока не имеет адекватной методической базы. Сегодня квота, которая должна отражать экономическую потребность в мигрантах, формируется в основном под влиянием политических и популистских соображений. Даже в период стабильной экономики механизм квотирования не был эффективным из-за плохого знания потребностей и перспектив развития рынка труда. В условиях кризиса квота превратилась в инструмент политического манипулирования и и реализации корыстного интереса., о чем писалось ранее. Выстраиваемые барьеры и ограничения не могут остановить миграцию, учитывая, что рынок труда продолжает предъявлять спрос на иностранных работников, а неформальные миграционные сети продолжают работать, даже при неблагоприятных правовых условиях. Если под влиянием различных, не всегда продуманных соображений принимается слишком низкая квота, то это начинает стимулировать коррупцию, и нелегальную занятость мигрантов, что и происходит в настоящее время. Этому способствует и участие в заявочной кампании значительного количества организаций, не использующих труд иностранных работников и желающих получить квоту для последующей перепродажи. В результате идет бойкая торговля квотами. Сложности с получением разрешения на работу предъявляют спрос на их приобретение нелегальным путем через многочисленные посреднические структуры. При этом посредники взвинчивают стоимость оформления разрешения на работу. Так, например, по г. Москве с 2007 по 2011 годы при снижении размера квоты с 750 тыс. разрешений на работу до 181,3 тыс. разрешений, т.е. в 4,1 раза, стоимость оформления самих разрешений у посредников в среднем возросла с 2,7 тыс.рублей до 17 тыс.рублей, т.е. в 6,1 раза. (см. приложение 4.12.). При этом оформление разрешения на работу в миграционных структурах возросло в 2 раза – с 1 тыс. рублей в 2002 году до 2 тыс. рублей в 2010 году. Возрастание стоимости приобретения разрешения на работу у посредников в условиях постоянного снижения размера квот и существующих сложностей с легальным получением разрешения на работу иностранных граждан из государств с безвизовым порядком въезда вынуждают их осуществлять трудовую деятельность нелегально. О росте нелегальной трудовой миграции ярко свидетельствует сопоставление данных двух графиков в приложении 4.13. динамики денежных переводов мигрантов и динамики их легального привлечения. Если объемы легального привлечения иностранных работников за последние два года сокращаются, то объемы их денежных переводов, наоборот, растут. Особенно эта тенденция хорошо прослеживается в отношении трудовых мигрантов из СНГ, которые оставляют три четверти всех привлекаемых трудовых мигрантов и приезжают в Россию (за исключением Грузии и Туркмении) в безвизовом порядке. Как заявил директор ФМС России, (в июле т.г.) в настоящее время в нашей стране находится более 9,5 млн. мигрантов, из которых 6,5 млн. человек трудятся нелегально. При этом, например в Москве на одного легального мигранта приходится двое нелегалов.5 Выводы: механизм квотирования стал более сложным, трудоемким, непрозрачным и еще в большей мере не отражающим реальную потребность экономики в привлечении иностранных работников. Квота формируется исходя не из экономической целесообразности, а путем волюнтаристских решений, что сдерживает экономическое развитие России. Все негативные моменты, характерные для предыдущих этапов квотирования, здесь только усугубились: коррумпированность, рост теневых посредников, рост объемов нелегального привлечения и использования иностранных граждан, прежде всего, из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию. В результате механизм квотирования не только не защищает национальный рынок труда, но и приводит к его деформации.
Перечисленные выше недостатки механизма квотирования приводят к тому, что:
Вывод: механизм квотирования создает немало проблем в социально-экономической сфере в результате чего страдают отдельные работодатели, регионы и сами мигранты, а Россия теряет иммиграционную привлекательность. II. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ6 РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНОСТРАННОЙ РАБОЧЕЙ СИЛЫ Квотирование мигрантов осуществляется во многих странах мира, прежде всего, западноевропейских, например, Австрии, Италии, Испании, Португалии, Швейцарии, Германии, а также в США, Канаде, Австралии и т.д. Как и в России, квота определяется на основе уведомлений работодателей. Обобщенные предложения по квоте рассматриваются с ассоциациями работодателей, на трехсторонних комиссиях и после этих консультаций утверждаются правительством. Учитывая, что определение объема привлечения иностранных работников, в значительной мере зависит от знания реальных потребностей национального рынка труда в работниках определенных профессий, специальностей, в некоторых государствах (Испания, Италия) данным вопросам уделяется более пристальное внимание, чем в России. Кроме того, во многих зарубежных государствах предусматриваются особые меры по привлечению сезонных работников, в том числе на основе двусторонних межправительственных соглашений (та же Испания, Канада, Новая Зеландия и Океания), предусматривающих меры контроля за использованием труда иностранных работников, создания им благоприятных социально-бытовых условий, а также стимулов для их своевременного выезда из государства трудоустройства по окончании срока трудовой деятельности в государство их постоянного проживания, что в той или иной мере может быть приемлемо к внедрению и в Российской Федерации. В данном разделе рассмотрен опыт государств, привлекающих, как и Россия, значительное количество трудовых мигрантов.
Квоты для иностранных рабочих, не имеющих постоянного вида на жительство в Испании, ежегодно устанавливаются Правительством на основании консультаций с Высшим советом по вопросам иммиграционной политики и с наиболее представительными профсоюзными предпринимательскими организациями с указанием отраслей экономики и видов профессиональной деятельности. Система квотирования в Испании, называемая «contingente», схожа с российской моделью. Вместе с тем, в отличие от России, основным инструментом для определения потребности рынка труда в кадрах является Каталог профессий с дефицитом рабочей силы, который составляется в разрезе каждой административной территории с 2005 года раз в квартал. Принятые в Каталоге цифры не считаются фиксированными, они могут пересматриваться в течение года, уточняться раз в квартал в соответствии с результатами Каталога. Наличие профессии в Каталоге определенной территории означает, что работодатель может привлечь иностранного рабочего без государственной регистрации вакансии. Если профессия, по которой работодатель намеривается привлечь иностранного работника, не включена в Каталог, то он должен зарегистрировать имеющуюся вакансию в Государственной службе занятости и доказать, что она не может быть занята местным работником. Только после этого работодатель может подать запрос о разрешении на проживание и работу для иностранного работника. Профессии в Каталог отбираются на основе ряда показателей, учитывающих возможности внутренней мобильности населения, степень сложности заполнения вакансий, показатель недостатка кандидатов и прочее. Данный Каталог публикуется, им руководствуются при найме работодателями иностранных работников, а также используют в качестве справочника по определению годовой квоты. Разработка такого Каталога позволила Испании предпринять попытку увязать управление модернизацией рынка труда с планированием миграции иностранной рабочей силы. К числу недостатков данного Каталога относятся:
В Испании применяется два вида квот для несезонных (работающих год) и сезонных работников (работающих менее года). Для сезонных рабочих установлен специальный порядок допуска на рынок труда. Правительство регулирует порядок оформления и предоставления разрешений на сезонную работу для иностранных рабочих, благодаря которым они могут въезжать и выезжать с территории Испании в соответствии со сроками указанных работ. При этом органы местных администраций осуществляют надзор за тем, чтобы сезонные рабочие были размещены в жилищах, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам проживания, а также оказывают поддержку в вопросах социального обеспечения, что оговаривается в разрешениях на работу на время сезонной работы или кампании, что предусмотрено ст. 41 . Закона об иностранцах. Предпочтение отдается найму работников в странах, подписавших двусторонние соглашения с Испанией - Марокко, Румыния, Польша, Эквадор, Колумбия и Доминиканская Республика. Одной из целей заключения таких двусторонних соглашений является управление притоком трудовых мигрантов в соответствии с «культурной» близостью. Предпочтение отдается мигрантам, которым легче ассимилироваться благодаря близости языков, религий, а также общекультурному наследию. Для работодателей существование соглашения между двумя странами обеспечивает более постоянные отношения и даже организацию вспомогательных служб через предпринимательские структуры, которые могут посылать представителей или открывать офисы, оказывающие содействие в подборе иностранных работников в государствах их исхода. Так, например, в Каталонии, одном из автономных сообществ с самым большим притоком иммигрантов, главная Ассоциация работодателей имеет две посреднические конторы за рубежом - в Колумбии и Марокко, которые предлагают помощь работодателям в процессе найма и исполнения административных процедур. Подбор сезонных работников в рамках таких соглашений осуществляется до их въезда на территорию Испании. Предусматривается активное участие местного правительства, имеющего непосредственную и точную информацию по местным рынкам труда, что становится важным фактором в организации пребывания и последующего возвращения сезонных мигрантов. Данными соглашениями предусматривается и контроль за выездом таких мигрантов по завершении периода работы. С 1994 года до 2002 года система квотирования предусматривала возможность найма на работу незаконных мигрантов, находившихся в Испании, и использовалась как средство урегулирования их правового статуса. Данной категории мигрантов было разрешено оформить себе легальный статус в рамках ежегодной квоты. С 2002 года по квоте стали приниматься на работу только иностранные рабочие, которые нанимались в государстве их постоянного проживания. Однако принимая во внимание значительную численность нелегальных иностранных работников в стране, в 2005 проведена программа регулирования, позволившая работодателям легализовать работавших у них нелегалов. Система квотирования в Испании действует следующим образом. Квоты распределяются по провинциям (55 подразделов) и по профессиям (8 пронумерованных уровней). Квота принимается на соответствующее количество рабочих для каждой из комбинаций провинция-профессия. Полученная в результате годовая квота состоит из системы мини-списков. Работодатели лично или через законных представителей представляют списки вакантных рабочих мест по категориям в Министерство труда, которое передает их в испанские посольства и консульства за рубежом. На основе этих списков посольства и консульства осуществляют набор работников в странах, с которыми Испания подписала двусторонние соглашения о трудоустройстве. В случае отсутствия необходимых работников, возможен подбор кандидатов и в других странах. Выбранные работники получают разрешение на работу в конкретном секторе экономики или провинции. Это гарантирует иностранному работнику продолжение своей трудовой деятельности на местном рынке труда по указанной в его разрешении на работу профессии, специальности в случае истечения первоначального договора о найме. В некоторых случаях возможно предварительное обучение мигрантов перед наймом на работу в Испании. Это происходит по решению работодателя и если местная администрация, где проживает нанимаемый иностранный гражданин, это поддержит. С 2006 года в Испании предусматриваются разрешения на поиск работы на трехмесячный срок, который должен осуществляться в рамках рода деятельности и административной единицы, которые были определены представителями Национального института найма. Такое разрешение предназначено для заполнения вакансий в гостиницах, ресторанах, домашней работе. Также как и в России, в Испании существуют категории иностранных работников, на которые квотирование не распространяется. К их числу относятся:
Как и в России, система квот не показала себя фукционально-эффективной в качестве средства контроля за потоками иностранной рабочей силы, въезжающей в Испанию, в связи с низким объемом устанавливаемых квот (в 2003,2004 и 2005 годах квота на привлечение сезонных рабочих составляла 13 762 и несезонных 10 575. На 2007 год квота для несезонных рабочих составляла 27 034, но и она оказалась недостаточной по сравнению с реальным въездом иностранных работников.
Как и в Испании, в Италии иностранные работники привлекаются по системе годовых квот и двусторонних соглашений со странами, направляющими своих работников. В результате она в основном привлекала работников для выполнения не требующих квалификации работ, т.е. к тем работам, которые не представляли интерес для национальных работников. Квота определяется на основе уведомлений работодателей, которые полагаются на мнение местных предпринимательских ассоциаций и представителей крупных фирм. Затем проводятся консультации с региональным правительством. Интересным представляются ежегодно проводимые Итальянским союзом торговых палат опросы работодателей о состоянии и тенденциях развития рынка труда в рамках системы Excelsior. Проведение таких опросов начато с 1997 года. В ходе опроса работодатели представляют информацию об их намерениях по найму рабочей силы на следующий год по профессиям. Эти опросы и отчеты о них представляют возможность определения масштабов дефицита рабочей силы на рынке труда. Они являются источником информации о потребности в рабочей силе с точки зрения работодателей, а также об их намерениях относительно найма и увольнения работников на последующие 12 месяцев. Ежегодные опросы Excelsior охватывают более чем 100 тысяч статистически выбранных частных фирм из 1,25 млн. официально зарегистрированных и действующих по всей стране в различных секторах экономики, т.е. довольно представительную выборку. Данные опроса позволяют выявить наиболее востребованные профессии и их наиболее существенные характеристики. Кроме того, опрос позволяет получить информацию о потребности не только в итальянских, но и с 2000 года и иностранных работниках-мигрантах с разбивкой по специальности, возрасту, уровню образования, требуемому опыту предыдущей работы, наличиям или сложностям при поиске работников определенных специальностей. Аналитические результаты обследования на общегосударственном уровне ежегодно публикуются. Кроме того, базы данных по итогам года на всех уровнях совокупности (провинциальном, региональном, общегосударственном) легко доступны в режиме онлайн. Ценность и полезность материалов Excelsior для Италии широко признается, кроме того, считается, что эта информационная система может быть потенциально использована и другими странами. К числу ее достоинств относится ее мощная методология, основанная на емкой и динамичной статистической выборке, а также на применении широко охватывающей анкете, выявляющей уведомления работодателей и требования к привлекаемой иностранной рабочей силе. Результаты опросов работодателей, представляющие довольно подробную картину запросов о трудоустройстве в различных секторах экономики с разделением по специальности и квалификации могут быть использованы путем конструктивного воздействия на систему образования и профессиональной подготовки. Вместе с тем, необходимо отметить, что хотя система Excelsior представляет большой объем информации о параметрах потребности труда иностранных рабочих и распределении ее по секторам экономики и географическим зонам, политика привлечения иностранной рабочей силы должна учитывать и политические аспекты – борьбу с нелегальной миграцией, вопросы безопасности и др., а также проблему нагрузки на систему социального обеспечения и на местное сообщество.
В ссылка скрыта традиционно доступ к рынку труда имели граждане государств ссылка скрыта, но в 60-е гг. были введены ваучеры, в основе которых лежал категориальный принцип. Работать в Великобритании имели право лица, имевшие конкретные предложения работы, а также граждане стран Содружества, имевшие дефицитную квалификацию. В 1965 году была введена квота в размере 8500 человек для указанных категорий. В 2008 году система квотирования привлечения иностранной рабочей силы претерпела существенные изменения в связи с изменением стратегии государства в определении возможностей для трудовой миграции. Акцент был сделан на повышение квалификации местной рабочей силы и использование трудовой миграции только в качестве краткосрочной меры. Для повышения прозрачности и упрощения процесса найма работников-мигрантов была введена система балльной оценки кандидатов, позаимствованная из австралийской модели. Система предусматривает четыре категории трудовых мигрантов:
|