А. Я. Лившин, А. Ю. Полунов, А. В. Каширова, Е. В. Батоврина
| Вид материала | Закон |
А.Я. Лившин, А.Ю. Полунов, А.В. Каширова, Е.В. Батоврина.
Трудовая миграция в России: законодательство, государственная политика, основные тенденции социально-экономического развития (2006-2007).
Обзор новейшего законодательства в сфере трудовой миграции.
Правовые новации за последние полтора года в области трудовой миграции в Российской Федерации представлены федеральными законами № 109-ФЗ от 18.07.2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ», в новой редакции от 01.12.2007 и законом № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Эти правовые акты регулируют отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в ее пределах, а также выездом из РФ. Помимо указанных законов, были приняты № 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 06.01.2007 г. и № 266-ФЗ от 07.12.2006 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную Границу Российской Федерации».
В соответствии с этими законами были приняты следующие правовые акты:
Указ Президента Российской Федерации № 993 от 27.07.2007 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в сфере миграционной политики». Этот указ вступил в силу с 27.07.2007. В нём даны изменения, внесенные в Указы Президента РФ от 21.07.1997 № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», от 04.05.1998 № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации», от 14.11.2002 № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы». Необходимость принятия данных правовых актов в основном связана с тем, что уполномоченным в сфере миграции федеральным органом исполнительной власти является Федеральная миграционная служба, а не Министерство внутренних дел РФ, ранее выполнявшее указанные функции. Кроме того, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14.11.2002 № 1325, дополнено нормами, определяющими особенности приема в гражданство Российской Федерации участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Нельзя также не упомянуть Указы № 1475 от 28.12.2006 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации» и № 403 от 21.03.2007 «О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в области миграционной политики». Последним Указом положено начало отделению Миграционной службы от МВД и постепенному превращению его в отдельное министерство. Отныне служба может самостоятельно визировать документы Минэкономразвития и Минздравсоцразвития, которые определяют квоты на привлечение иностранной рабочей силы. Федеральная Миграционная Служба (ФМС) также наделяется правом окончательной подписи на собственных миграционных документах. До сих пор они визировались в МВД, в состав которого входит миграционная служба. По словам Константина Полторанина, пресс-секретаря ФМС, это делается «для нормальной эффективной работы» и избавит Миграционную службу от лишней бюрократической волокиты1. ФМС сможет самостоятельно проводить экспертизы и готовить проекты отзывов и заключений на законодательные и иные нормативные правовые акты по поручению президента и правительства. Миграционное ведомство сможет вносить на рассмотрение главы государства и кабинета министров собственные законопроекты, а также принимать участие в формировании бюджета. Раньше все подобные инициативы ФМС шли в правительство через канцелярию МВД, что существенно усложняло работу. Вместе с тем, ключевым моментом отделения ФМС от МВД должно стать принципиальное изменение статуса, а именно наделение ФМС функциями дознания и оперативно-розыскной деятельности. Но этого пока не произошло, хотя отделение ФМС от МВД, как считают многие эксперты, действительно необходимо. Это не только упростит работу службы, но имеет серьезное общественное значение. По мнению К. Полторанина, «миграция – это не полицейская проблема, а экономическая и социальная» и ФМС должна заниматься не «стращанием» мигрантов, а регулированием законодательства, не только федерального, но и регионального, чтобы упорядочить и упростить иностранцам возможность приезжать в нашу страну2.
Говоря об изменениях в правовом регулировании миграционной политики государства, нельзя не упомянуть ряд постановлений Правительства. Это, в первую очередь, Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 14.02.2007 № 94 «О Государственной информационной системе миграционного учёта» и Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1003 «Об установлении на 2008 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории РФ». Последнее Постановление было подготовлено Минздравсоцразвития совместно с Минэкономразвития, Минрегионом и ФМС по предложениям субъектов Российской Федерации.
Законодательно установлено, что на 2008 год вводятся допустимые доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды деятельности в сфере розничной торговли и в области спорта, предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности. В частности, интересно, что в отношении такого вида деятельности как «прочая деятельность в области спорта» (код 92.62) на период с 1 января до 1 апреля 2008 года установлена доля в размере 50 процентов общей численности работников, используемых хозяйствующими субъектами, а на период с 1 апреля до 31 декабря 2008 года – 25 процентов. В 2007 году правительство установило квоту в 308 тыс. человек по привлечению трудовых мигрантов из стран, с которыми Россия имеет визовые отношения. Кроме того, в 2007 году на работу в Россию было разрешено приехать 6 млн. представителей СНГ — в безвизовом порядке. В 2008 году квоты определяются с учетом 14 профессиональных категорий. На квоту в 2 млн. человек ведомства, связанные с выработкой политики в области миграции, вышли коллегиально. При этом «сохраняется 30−процентный резерв на привлечение дополнительной иностранной трудовой силы, если будет какая-то нехватка», — заявил в декабре 2007 года директор ФМС России Константин Ромодановский3.
Миграцию также регулируют такие нормативные акты, как Приказы МВД России: № 118 от 02.02.2007 «Об организации работы территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по удостоверению, оформлению и определению наличия у ребенка гражданства Российской Федерации»; № 21от 12.01.2007 «О признании утратившим силу приказа МВД России от 26 марта 2003 г. № 199».
В создании правового поля, призванного упорядочивать и регулировать миграционные процессы, большую роль играют Приказы ФМС России:
№ 422 от 29.10.2007 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы» ;
№ 269 от 17.10.2007 «Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации».
По мнению ФМС России, необходимо создание системы селективной миграции, направление миграционных потоков именно в те регионы, которые в них более всего нуждаются. Первой попыткой создать такую систему стала Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Она утверждена Президентом РФ 22 июня 2006 года. В 2007 году программа начала работать. К началу 2008 года по данным ФМС было получено 3300 анкет от желающих вернуться. ( см. журнал «Земляки» № 12, 2007 год.).
Государственная политика в сфере трудовой миграции: результаты применения миграционного законодательства.
Многие эксперты отмечают противоречивость современной российской политики в миграционных вопросах, то, что эта политика исходит, как кажется, из противоположных целей и интенций. Печать противоречивости носит также и новейшее российское законодательство по вопросам миграции, что вполне проявилось еще на этапе его обсуждения и подготовки к принятию. Действительно, острый демографический кризис и дефицит многих категорий рабочей силы на российском рынке труда диктуют необходимость привлечения трудовых ресурсов извне, в первую очередь, из стран постсоветского пространства. Согласно прогнозам Министерства экономического развития и торговли, численность трудоспособного населения за период 2007-2009 годы уменьшится на 2 млн. человек: в 2007 году – на 440 тыс. человек, в 2008 году – на 658 тыс. человек, в 2009 году – на 929 тыс. человек. Значительные изменения претерпит структура трудоспособного населения; тенденция постарения отразится на соотношении групп рабочих возрастов: в структуре трудоспособного населения увеличится доля старших трудоспособных возрастов (45 лет и старше) и сократится доля молодых (до 29 лет). В этих условиях была разработана Концепция демографической политики РФ: 9 октября 2007г. Президентом был подписан Указ № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».
Согласно утвержденной Концепции, реализация демографической политики РФ будет осуществляться в три этапа. На первом этапе (2007 - 2010 годы) планируется проведение основной части мероприятий, направленных, в частности, на снижение уровня смертности населения в результате дорожно-транспортных происшествий и от сердечно-сосудистых заболеваний, повышение качества оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, оказание государственной адресной материальной поддержки семьям, имеющим детей. На втором этапе (2011 - 2015 годы) основной акцент будет сделан на внедрении программы здорового образа жизни, реализации специальных мер по содействию занятости женщин, имеющих детей, осуществлении программы поэтапного сокращения рабочих мест с вредными или опасными для репродуктивного здоровья населения условиями труда. На третьем этапе (2016 - 2025 годы) планируется проведение мероприятий, направленных на предупреждение возможного ухудшения демографической ситуации в стране. Концепцией предусмотрено, что в целях замещения естественной убыли населения будет активизирована работа по привлечению на постоянное место жительства в РФ иммигрантов трудоспособного возраста. При этом предполагается, что к 2025 году численность населения (в том числе за счет замещающей миграции) должна увеличиться до 145 млн. человек; ожидаемая продолжительность жизни увеличится до 75 лет; уровень смертности снизится в 1,6 раза, а миграционный прирост составит более 300 тыс. человек ежегодно.
Миграция играла существенную роль в замещении естественной убыли населения с 1993 по 1998 год, когда миграционный прирост покрывал естественную убыль населения на 60-80 %. Резкое снижение легальной миграции началось в 1999 г., а в 2005 миграция покрывала только 12% естественной убыли населения4. Однако большинство экспертов сходилось на том, что рост российской экономики неизбежно стимулировал приток мигрантов, основная часть которых прибывала в страну и работала здесь нелегально. Таким образом, с одной стороны, реальная ситуация с замещением дефицита трудовых ресурсов мигрантами оставалась неясной, а с другой стороны, на поверхности находился обостряющийся в силу давления демографического фактора кризис занятости. Еще в мае 2006 г. президент В. Путин призвал «стимулировать приток в страну миграции». Ряд положений нового российского миграционного законодательства исходит из данного императива. Вместе с тем, выступая в сентябре 2006 г. в штаб-квартире ООН, глава Федеральной миграционной службы Константин Ромодановский назвал мигрантов «угрозой национальной безопасности страны»5. Сославшись на экспертные оценки, директор ФМС приравнял не уплачиваемые мигрантами налоги к $ 8 млрд. в годовом исчислении. По его сведениям, зарубежные трудовые мигранты вывозили из России больше $ 10 млрд. Тогда же в докладе на заседании Государственной Думы заместитель министра внутренних дел Николай Овчинников заявил о том, что в Россию ежегодно въезжает более 20 млн. иностранных граждан. По его данным, на одного легально работавшего иностранца, на тот момент приходилось десять осуществлявших трудовую деятельность незаконно6. По мнению заместителя главы МВД, следовало «предусмотреть уголовную ответственность за незаконное привлечение иностранного гражданина к трудовой деятельности в РФ».
И в дальнейшем, принятие достаточно либеральных принципов частичной дебюрократизации допуска мигрантов на российский рынок труда сопровождалось постоянной дискуссией о «вреде» и «ущербе», наносимом приезжими работниками экономике, об угрозе социально-политической стабильности, о возможности ухудшения криминогенной ситуации. Так, 9 октября 2007 г. спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявил на заседании совета законодателей по проблеме образования в Российской Федерации о необходимости разработки федеральной целевой программы «Рабочие кадры», чтобы в 21 веке Россию не заполонила «дешевая рабочая сила из ближнего зарубежья»7. Однако, по мнению экспертов Всемирного банка, в России демографическое «окно возможностей» закрылось в конце 1970-х годов, и сейчас экономика страны может рассчитывать лишь на трудовую миграцию8. В свою очередь, заместитель директора ФМС Вячеслав Поставнин утверждает, что наша страна ежегодно нуждается как минимум в миллионе мигрантов, чтобы избежать дефицита трудовых кадров и экономического кризиса9. «Россия не способна поддерживать высокие темпы экономического роста без притока иностранной рабочей силы», - считает руководитель Федеральной службы по труду и занятости Максим Топилин10. Таким образом, вопрос о важности миграции для России и ее влиянии на различные стороны развития страны остается весьма спорным. Возможно, сейчас пришла пора подвести первые итоги применения нового миграционного законодательства и посмотреть, сбылись ли ожидания оптимистов и оправдались ли опасения скептиков.
По данным Всемирного банка, Россия стоит на втором месте в мире по числу принимаемых мигрантов после США. Очень трудно, однако, оценить реальное количество прибывающих в страну извне работников, равно и динамику количественных изменений этого потока после вступления в силу новых законов. Официальная статистика Росстата, фигурирующая в балансе трудовых ресурсов, называет сравнительно небольшую цифру масштаба миграции – 1.1 – 1.2 млн. человек. Экспертные оценки, при этом, различаются кардинально, варьируясь от 3 до 25 млн. человек. Однако ряд авторитетных экспертов считает цифру в 15-25 млн. сильно завышенной. Так, заместитель директора Центра трудовых исследований ГУ ВШЭ Ростислав Капелюшников в своих оценках исходит из того, что количество трудовых мигрантов никак не может составлять четверть или даже треть от числа занятых в России (согласно официальной статистике последняя составляет 65-69 млн. человек)11. Впрочем, цифра в 3-6 млн. тоже выглядит заниженной, поскольку влияние труда мигрантов в ключевых и быстрорастущих отраслях экономики – строительстве, ЖКХ, в секторе торговли и услуг – чрезвычайно велико, а в ряде регионов России – носит определяющий характер. Здесь, скорее, следует говорить не о количественной, а о качественной стороне проблемы – в указанных отраслях и секторах задействованы в основном низкоквалифицированные иностранные трудовые ресурсы. Более реалистическими следует признать оценки председателя Комитета Совета Федерации по делам СНГ Вадима Густова, заявившего в ноябре 2007 г. о том, что на Россию из 172 млн. мигрантов по всему миру приходится 8-10 млн. человек12. При этом, по словам В. Густова, за 9 месяцев 2007 г. на миграционный учет стало 6 миллионов граждан, что вдвое превысило показатели предыдущего года за соответствующий период13.
Как мы видим, оценки количественных параметров внешней трудовой миграции, приводимые различными официальными лицами высокого уровня, различаются очень кардинально, в 1.5 – 2 раза. При этом все оценки исходят из того, что количество встающих на миграционный и учет и реальная численность прибывающих в страну работников по-прежнему серьезно различаются. Причем процессы в области заполнения мигрантами вакансий на российском рынке труда развиваются, по меньшей мере, неоднозначные.
37% работодателей, опрошенных аналитиками Института экономики переходного периода (ИЭПП) в сентябре 2007 г., утверждают, что в их регионе недостаточно трудовых мигрантов. За минувший год число работодателей, которые сталкиваются с дефицитом предложения иностранной рабочей силы, выросло почти в 1.5 раза14. При этом как данные Росстата, так и высказывания политиков и чиновников, указывают на рост числа официальных трудовых мигрантов из-за пределов России за этот же период.
В Минздравсоцразвития отмечают, что среди иностранных мигрантов наибольшим спросом пользуются рабочие, занятые на горных, горно-капитальных, строительно-монтажных и ремонтно-строительных работах (31%), неквалифицированные рабочие (15%), водители и машинисты подвижного оборудования (6%), руководители предприятий, учреждений и иных организаций и их структурных подразделений (6%).
Наиболее сильно, по мнению опрошенных работодателей, ухудшилась ситуация с предложением труда мигрантов в легкой промышленности – там дефицит предложения отмечают 49% опрошенных (год назад – 34%). Однако еще больший интерес вызывает даже не дефицит предложения труда мигрантов, а отсутствие отвечающих более высоким требованиям работодателей кадров из числа приезжих работников. Наблюдается также определенное разочарование работодателей разных отраслей в мигрантах как источнике покрытия дефицита рабочей силы. Основная причина заключается в недостаточной профессиональной квалификации приезжающих людей (на это указали 15% представителей опрошенных компаний, а в 2006 г. – лишь 7%). 10% работодателей вообще отказываются принимать на работу мигрантов15.
Председатель международной ассоциации «Трудовая миграция» Николай Курдюмов, комментируя опрос ИЭПП, пояснил, что опрос демонстрирует, в первую очередь, настроения в среде работодателей. «Несмотря на то, что растет количество желающих принять мигрантов на фоне объективного падения числа трудоспособного населения, немногие работодатели готовы заявить, что предпочитают брать на работу мигрантов. Многие не хотят выделяться, они вообще стараются это не афишировать», - заявил Н. Курдюмов16.
Однако высказываются и мнения об исчерпанности ресурса миграции для современного российского рынка труда, исходя из профессионально-квалификационной и образовательной структуры нынешней миграционной волны. В частности, этой позиции придерживается старший научный сотрудник лаборатории миграции ИПН РАН Никита Мкртычан: «Уже нет такого наплыва мигрантов, которые мы имели в 90-х годах, все квалифицированные мигранты нашли себе работу», - прокомментировал ученый итоги опроса ИЭПП17. По его мнению, на процессах миграции сильно сказывается конкуренция с другими странами СНГ, ЕЭС, а «многим мигрантам уже нет смысла ехать в Россию, их перехватывают страны Центральной Азии»18. Действительно, если на Россию, как отмечалось, приходится, по разным оценкам, до 20-25 млн. мигрантов (более реалистическая цифра – 10 млн.), то на страны СНГ совокупно – 12,5 млн. Впрочем, любая страна СНГ существенно уступает России по количеству принимаемых иностранных работников. Большинство экспертов и чиновников, все же, не отрицает необходимость привлечения в страну заметных объемов иностранной рабочей силы как сейчас, так и в обозримой перспективе.
Влияние нового законодательства на экономические аспекты внешней трудовой миграции, как и на экономику России в целом, является малоизученной проблемой – как в силу недостаточности прошедшего времени, так и по причинам во многом теневого характера занятости мигрантов на российском рынке труда. Согласно обнародованным в августе 2007 г. данным ФМС, совокупный годовой заработок мигрантов, работающих в России, составляет около $20 млрд. «По данным Центробанка России, в прошлом году мигранты вывезли из страны более $3 млрд. в виде денежных переводов и более $10 млрд. наличными», – сказал в августе руководитель ФМС К. Ромодановский после подписания соглашения о сотрудничестве между Росфинмониторингом и ФМС (по другим данным – до 15 млрд.). По словам Ромодановского, мигранты отправляют на родину приблизительно 60-70% заработанных ими в России средств, а их совокупный годовой заработок составляет приблизительно $20 млрд. «А с учетом того, что зарплата нелегала обычно в 2-3 раза ниже, чем у россиянина, вклад мигрантов в ВВП России составляет не менее $50 млрд.», - подчеркнул глава Федеральной миграционной службы19.
В сентябре 2007 г. Федеральная налоговая служба (ФНС) и Федеральная миграционная служба (ФМС), действуя во исполнение подписанного ими в июне 2007 г. соглашения об обмене информацией, сопоставили данные о числе разрешений на работу и на привлечение иностранной рабочей силы с данными о количестве и содержании справок о доходах физических лиц (форма 2-НДФЛ), которые работодатель должен предоставлять в налоговые службы. Данный анализ был проведен с информацией по Краснодарскому краю, а его итоги были экстраполированы на всю страну. При всей условности и относительной неточности такого подхода, можно проследить основные тенденции, существующие в этом ключевом экономическом аспекте миграции.
Выяснилось, что 42% организаций, получивших в 2006 г. разрешения на привлечение рабочей силы, не предоставили в ФНС данные о выплате зарплаты иностранным работникам. «Таким образом, они официально не оформляли с иностранными гражданами трудовых правоотношений, а следовательно, выплачивали заработную плату «в конвертах», - констатировала ФНС20.
Перенося эти данные на количество разрешений на работу, выданное в масштабах всей страны за первые восемь месяцев 2007 г. (по данным ФМС - 1.65 млн.), выходит, что общее число легальных мигрантов, получающих зарплату «в конвертах», может составлять приблизительно 600 тыс. человек. Бюджет России, в этом случае, недосчитывается 25 млрд. рублей единого социального налога (26% от фонда оплаты труда) и 12,5 млрд. рублей подоходного налога. Разумеется, эти цифры окажутся на порядок выше для потока нелегальной миграции.
Значительные налоговые потери миграционная служба пытается компенсировать внушительными штрафами. Согласно ужесточившемуся законодательству, трудоустройство иностранного гражданина без соответствующего разрешения может обойтись должностному лицу, представляющему работодателя, в сумму от 25 тыс. до 50 тыс. рублей. Компания же должна будет выплатить штраф в размере 250 – 800 тыс. рублей. Сами работники штрафуются на сумму от 2 до 5 тыс. рублей. С января по сентябрь 2007 г. на работодателей было наложено подобных штрафов на сумму 2.2 млрд. рублей, причем размеры штрафов в отношении отдельных компаний достигали 56 млн. рублей21.
Мигранты отправляют на родину приблизительно 36% своих доходов. Ежегодно таким образом из России переводится и вывозится до 15 млрд. долларов, что в условиях абсолютной прозрачности должно давать до 4.5 млрд. долларов налоговых отчислений22. Реальные цифры уплаченных налогов, разумеется, гораздо ниже. Впрочем, имеющиеся данные не позволяют делать выводы о влиянии нового миграционного законодательства на данные процессы. На круглом столе «Правовое регулирование процессов трудовой миграции», прошедшем в сентябре 2007 г. в рамках межпарламентского форума «Россия – Таджикистан» отмечалось, что доходы таджикских мигрантов равны двум национальным бюджетам Таджикистана. Однако в российскую казну от их деятельности поступают сущие крохи23. Татьяна Портнова, депутат Московской городской Думы, полагает, что 90% трудящихся в городе мигрантов – нелегалы, которые получают «черную» зарплату, не платят налоги и не имеют никаких прав24.
Каковы же основные проблемы, выявившиеся в процессе применения нового законодательства, которое некоторые крупные российские чиновники, в частности, Валерий Виноградов, заместитель мэра Москвы и руководитель столичного миграционного штаба называют «ультралиберальным»25?
Несоответствие количества ставших на миграционный учет и получивших разрешение на работу. Председатель Комитета Совета Федерации по делам СНГ Вадим Густов сообщил следующие сведения: из 6 миллионов иностранных работников, ставших на миграционный учет за 9 месяцев 2007 г., лишь 1 млн. 750 тыс. получили разрешение на работу26. По мнению политиков и чиновников, это становится серьезной общественной и экономической проблемой для России. «Наш бюджет теряет серьезные деньги. Из-за неуплаты налогов работодателями, использующими труд нелегальных мигрантов, государство теряет до 8-9 миллионов долларов», - заявил В. Густов27. Для примера приведем картину по Москве по итогам 2007 г.28:
| Поставлено на миграционный учет | 1712099 |
| Оформлено разрешений на работу | 648517 |
| Выдворено | 7559 |
| Принято в гражданство РФ | 21006 |
| Оформлено виз | 114799 |
| Оформлено приглашений на въезд | 259256 |
| Привлечено к административной ответственности за нарушение паспортно-визовых правил | 261297 |
Несоответствие количества реально трудоустроившихся количеству получивших разрешение на работу. Масштабы данной проблемы по России в целом неизвестны, однако в ряде регионов, судя по приводимым чиновниками сведениям, данная проблема проявляется весьма остро. Так, заместитель мэра Москвы Валерий Виноградов привел следующие сведения: с января по ноябрь 2007 г. разрешение на работу в Москве получили в Федеральной миграционной службе 573 тыс. человек. Из них отчиталось об устройстве на работу лишь 182 тыс. «Где остальные, чем занимаются – можно только гадать. Их не только миграционная служба – милиция не сможет найти», - утверждает этот высокопоставленный московский чиновник29. «Спрашивается, где эти люди? Они либо работают в частном секторе и уходят от налогов, либо пополнили ряды криминала», - вторит ему Алексей Александров, председатель городского Комитета межрегиональных связей и национальной политики30. Недавно обнародованные итоговые данные по Москве таковы: за прошлый год было выдано 640 тыс. разрешений, а уведомления о трудоустройстве в ФМС поступили всего от 207 тыс. человек31. Московское правительство, в целом, выступает за ужесточение чрезмерно либерального, по мнению столичных чиновников, миграционного законодательства. В частности, Москва выступает за изменение системы квотирования, сделав квоты платными для работодателей, приглашающих неквалифицированных рабочих. Полученные таким образом средства предполагается направлять на обучение собственных московских трудовых ресурсов. Кроме того, по мнению московских чиновников, необходимо срочно создавать единую базу данных об иностранцах. Москва выступила с инициативой скорейшего введения для мигрантов «электронной карты гостя». Она должна выглядеть как обыкновенная банковская карта, с которой можно считать все данные о человеке: есть ли разрешение на работу, ИНН, трудовой договор с работодателем и медицинское обследование32. Мэр Москвы Юрий Лужков считает, что объем государственных квот на иностранную рабочую силу необходимо сократить втрое33. Он высказал это мнение на заседании правительства столицы при обсуждении городской целевой миграционной программы на 2008−2010 годы. По словам градоначальника, необходимо, чтобы мигранты не переполняли, а наполняли экономическую систему города. «Мы должны обеспечить объем квотирования, и нам лучше говорить о том, что у кого-то возникла нехватка в трудовой силе, и решать вопрос по увеличению квот, а не загодя дать с избытком и получить нагрузку на медицину, регистрацию — и получить гуляющих мигрантов», — подчеркнул Лужков34.
Недостаточная эффективность в работе региональных управлений федеральной миграционной службы (УФМС), коррупция в органах управления и регулирования миграции. Так, административное право в отношении нарушителей нового законодательства в области регистрации мигрантов применяется зачастую избирательно, не затрагивая действительно крупные и систематические нарушения со стороны отдельных лиц и компаний. В частности, в Приморском крае, где остро стоит проблема нелегальной миграции из Китая, проверки неоднократно фиксировали подобные нарушения. Начальник отдела по надзору за соблюдением федерального и краевого законодательства, прав и свобод граждан прокуратуры Приморского края Юлия Силакова говорила: «Оштрафуют нелегально работающего китайца или корейца на две тысячи и отпускают на все четыре стороны, ну, в крайнем случае, накажут должностное лицо, а вот фирму, на которую работают иностранцы, зачастую не трогают»35. За 10 месяцев 2007 г. по Приморскому краю за нарушения в сфере трудовой миграции было оформлено около 11 тысяч протоколов, при этом выдворено из страны лишь 400 иностранцев. Эти и подобные факты заставляют экспертов подозревать наличие серьезной коррупционной проблемы в сфере регулирования миграции.
Увеличение эпидемиологической опасности в связи с возросшим миграционным потоком. Новое миграционное законодательство в качестве одного из элементов имеет усиление медицинского контроля над прибывающей иностранной рабочей силой. При этом наблюдатели и специалисты говорят об ухудшении санитарно-эпидемиологической обстановки в местах массового скопления мигрантов, для которых характерны санитария и отсутствие элементарных удобств в быту. По данным Роспотребнадзора, у 26 тыс. иностранцев, прошедших обследование в 2007 году, выявлены инфекционные и вирусные заболевания, в том числе ВИЧ и туберкулез. По словам главы Роспотребнадзора, главного санитарного врача Геннадия Онищенко, медицинское освидетельствование в 2007 г. прошли около 600 тыс. иностранных граждан, среди которых выявлено 1 615 ВИЧ-инфицированных, 3 058 больных туберкулезом, 7 989 больных инфекциями, передающимися половым путем. По данным московской мэрии, до 14% прибывающих в столицу больны опасными инфекционными заболеваниями (ВИЧ, туберкулез, гепатиты, сифилис)36. С одной стороны, можно предположить, что противники либерализации миграционного законодательства используют эти данные, чтобы убедить общественность в необходимости жестче контролировать и ограничивать миграционные потоки. Однако с другой стороны, устрашающе высокий уровень заболеваемости прибывающих в страну мигрантов свидетельствует о том, что ныне в Россию едут, главным образом, выходцы из очень бедных социальных слоев стран Центральной Азии и ряда других регионов постсоветского пространства, люди с невысоким уровнем образования. Главный санитарный врач России в ходе встречи министров здравоохранения стран – участниц ЕврАзЭС летом 2007 г., пояснил, что по новому миграционному законодательству обследование трудовых мигрантов, прибывающих на заработки в Россию, производится только в медицинских учреждениях РФ. Это, в свою очередь, требует высоких затрат, так необходимо проводить медицинское обследование не только мигранта, но и тех, кто с ним проживает, а в случае обнаружения заболевания – направлять в стационар. По мнению Онищенко, необходимо усовершенствовать законодательство и дать возможность тем странам, откуда мигранты прибывают в Россию, проводить самостоятельно их обследование37.
Влияние нового законодательства на криминогенную обстановку в регионах, принимающих мигрантов.
Вопрос воздействия притока иностранцев на уровень преступности, как и проблема этнической преступности, остается сложным, дискуссионным и заметно политизированным. Вероятно, ситуация сильно разнится от региона к региону, обретая черты значительной проблемы в российских мегаполисах, особенно в Москве. По данным МВД, до 40% преступлений в Москве совершается иностранцами38. Но при этом по стране общий удельный вес преступлений, связанных с иностранными гражданами и лицами без гражданства, составляет всего 3.1%39. По поводу мифа о разгуле не просто «этнической», а «гастарбайтерской» преступности заведующий отделом межэтнических отношений Института политического и военного анализа Сергей Маркедонов говорит следующее: «Миграция не связана с преступностью напрямую… нелегальная деятельность провоцируется во многом московской реальностью. Даже российский гражданин не может с легкостью сделать регистрацию в столице. А тем более гастарбайтер. Естественно, он обратится в криминальные структуры, чтобы быстренько изготовить документы в обход легальных процедур. Вопрос в том, кто провоцирует все это?...Регистрация в Москве остается коррупционной емкостью»40.
Однако опасения ухудшения социальной и криминогенной ситуации в связи с либерализацией миграционного законодательства существуют среди экспертного сообщества. В частности, профессор Сибирского федерального университета Валентин Немировский, анализируя ситуацию в Восточной Сибири, отмечал: «Конечно, хорошо, что мы зовет к себе соотечественников, но реальность такова, что вместо них сюда приезжают таджики, киргизы, китайцы – люди иной культуры, к тому же с низким уровнем образования. Судя по всему, доля иностранцев – ближних и дальних – в нижнеангарских стройках будет немалой. Уже сейчас краевой департамент планирования и экономического развития констатирует, что основной приток рабочей силы обеспечат республики Средней Азии и Китай. Приезд большого количества людей приведет к маргинализации населения и, как следствие, к резкому повышению уровня девиантного поведения: преступности, наркомании и т.д.»41.
Однако реальность опровергает мрачные прогнозы и опасения. МВД России отмечает снижение преступности со стороны иностранцев в первые 6 месяцев 2007 г. на 7.1% по сравнению с соответствующим периодом 2006 г. Из общего количества совершенных иностранцами преступлений – 26.9 тыс. – гражданами стран СНГ было совершено 24.2 тыс. (89,9%)42. Трудно сказать, является ли обозначившаяся тенденция к снижению «иностранной преступности»: 1) устойчивой и долгосрочной и 2) напрямую вытекающей из либерализации правил приглашения иностранной рабочей силы. Нельзя, однако, не упомянуть и другие цифры: по тем же данным МВД количество преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в России увеличилось на 9.6% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Усиление притока иностранной рабочей силы требует огромной работы по интеграции мигрантов в российский социум, по развитию толерантности и борьбе с ксенофобией, по легализации и декриминализации всех управленческих, экономических и социальных практик в данной сфере.
Разнообразие подходов к выработке и реализации стратегии государства в сфере миграции, сформировавшееся в современной России, можно продемонстрировать на примере дискуссии вокруг представленного в Совет Федерации 1 августа 2007 г. сенатором Владимиром Слуцкером концепции законопроекта «О натурализации и гражданстве», утвержденной Объединенной комиссией по национальной политике и взаимоотношениям государства с религиозными организациями при Совете Федерации Федерального Собрания РФ. На примере этой дискуссии можно рассмотреть аргументы противников дальнейшей либерализации миграционного законодательства.
Авторитетный Институт национальной стратегии реформ, выступающий за свертывание «сверхлиберальных» новаций в миграционном законодательстве, высказал 7 принципиальных замечаний к данной концепции43:
1. Концепция предполагает возможность предоставления мигрантам – не гражданам РФ избирательных прав на выборах органов местного самоуправления. Данная мера мотивируется необходимостью «вывода из тени» уже де-факто сложившегося влияния диаспор на муниципальном уровне, что якобы повысит их прозрачность и подконтрольность. В действительности, предоставление клановым полукриминальным структурам формальных полномочий никогда и нигде не приводило к изменению их внеправовой природы, а вело лишь к расширению их возможностей. В новейшей истории это убедительно подтверждено опытом легализации «теневого капитала» на рубеже 1980-х - 1990-х гг., которая привела не к преодолению теневых отношений, а к системной криминализации хозяйства и общества. В случае с диаспоральными структурами, расширение их возможностей по публичному формированию власти не снизит коррупционного давления на власть, а станет фактором закрепления системной коррупции. Чрезмерное влияние диаспор в отдельных населенных пунктах может превратиться в этом случае в открытое доминирование.
Другое системное последствие данной меры состоит в том, что она дополнительно стимулирует компактное расселение иностранных мигрантов, поощряет общинные способы социальной адаптации. И в этом смысле данная мера направлена на подрыв самих основ правового демократического государства, институты которого могут быть эффективными и иметь смысл лишь в сообществе автономных граждан, а не в конгломерате этнических общин.
2. Согласно заявлениям сенатора Слуцкера, концепция разрабатывалась в русле ведущейся политики по либерализации миграционного законодательства в части регламентации пребывания и деятельности мигрантов на территории РФ. Одним из проявлений этого подхода является предложение о снижении подоходного налога для иностранных граждан с 30 до 13%. Политика либерализации миграционных правил действительно имеет место, и она основывается на тезисе о том, что главная проблема нелегальной иммиграции состоит в самом факте ее нелегальности и что, соответственно, она может быть решена за счет все того же «выведения нелегалов из тени». В этой связи стоит напомнить, заметили эксперты Института национальной стратегии реформ, что участниками этнокриминальных мятежей в пригородах Парижа и других европейских городов были в подавляющем большинстве отнюдь не нелегалы, а полноправные граждане Республики. И главный вызов государству, заключенный в существовании этого агрессивного и организованного внутреннего анклава, состоит не в его «нелегальности», а, напротив, в его совершенной и безусловной легальности. В России проблема массовой иммиграции также состоит не в факте ее нелегальности, а в ее качественных и количественных характеристиках. В количественном плане, проблема состоит в том, что основной приток иммигрантов приходится на регионы, страдающие скорее от перенаселенности, чем от депопуляции (в частности, Москва и Подмосковье). В качественном плане, проблема состоит в том, что по своим квалификационным и социокультурным характеристикам подавляющее большинство иммигрантов с трудом интегрируются в российское общество и оказывают, по мнению ряда экспертов, негативное воздействие на места своего пребывания (рост межэтнической напряженности, архаизация поведенческих моделей, снижение норм социальной защиты и заработной платы за счет постоянного давления на рынок труда и так далее). В этой связи экспертами в России обсуждается некий парадокс: нелегальность значительной части иммигрантов можно рассматривать скорее как один из инструментов решения данной проблемы, чем как ее составляющую (несоблюдение миграционных правил означает отсутствие юридических препон для выдворения нежелательных гостей с территории РФ).
3. Главным инструментом решения проблем в сфере массовой иммиграции является не воздействие на самих мигрантов (в смысле улучшения и нормализации их статуса и состава, как предлагают авторы концепции, либо напротив, в смысле усиления репрессивного давления на нелегалов), а прежде всего, воздействие на их работодателей и государственный аппарат. Насущной необходимостью российской миграционной политики является выработка и эффективное применение чрезвычайно жестких санкций к предприятиям, использующим массовый труд иностранных граждан, связанный, как правило, со сверхэксплуатацией человеческих ресурсов и окружающей социальной и природной среды. Только в том случае, если привлечение по сути рабского труда иммигрантов, с одной стороны, и хозяйственное сотрудничество с полукриминальными сообществами диаспор, с другой стороны, станет для российских предпринимателей по-настоящему опасным и безнадежным делом, будут подрублены корни процесса мигрантизации и криминализации российского общества.
4. Модель «замещающей иммиграции», на которой основана концепция законопроекта, исходит из ряда ложных предпосылок в демографической и экономической сферах. В частности, она исходит из того, что снижение рождаемости коренного, прежде всего, русского населения является необратимым и нерегулируемым процессом и имеет ту же природу, что снижение рождаемости в западноевропейских странах. Обратную корреляцию между уровнем модернизации, урбанизации общества и уровнем рождаемости в нем отрицать бессмысленно. Однако нельзя отрицать и того, что на сегодня более актуальной причиной низкой рождаемости среди коренного российского населения является скорее демодернизация социально-экономической и социально-культурной среды, которая приняла обвальный характер в 1990-е годы, не преодолена и по сей день. Демодернизация нанесла сокрушительный удар по советскому среднему классу. Проявления этой демодернизации хорошо известны: безработица (явная и скрытая) среди квалифицированного населения, неуверенность в завтрашнем дне, причем не только для себя лично, но и для общества в целом, деградация массового образования, слабость социальных гарантий трудящимся, нерешенность жилищной проблемы, криминализация повседневных социальных отношений и так далее. Если для человека архаической, досовременной культуры подобные факторы не являлись препятствием к сохранению уровня рождаемости, то для современного, «модернизированного» российского человека эти факторы несовместимы с полноценным биологическим воспроизводством. Преодоление этих социальных болезней на путях новой модернизации, возможно, вызовет нормализацию рождаемости среди коренного населения, по меньшей мере, до уровня простого воспроизводства. (опросы показывают, что в среднем российская семья хочет иметь 2,5 ребенка, а в силу названных причин имеет лишь 1,5). Для этого «обоснованный социальный пессимизм» должен смениться на «обоснованный социальный оптимизм». Как считают сторонники ужесточения миграционных правил, на сегодня одним из главных факторов той деградации и архаизации социальной среды, которая препятствует полноценному воспроизводству «модернизированного» коренного населения, является массовая нерегулируемая иммиграция с юга.
Это значит, считают противники либерального подхода, что массовая иммиграция является не вынужденной компенсацией демографического спада в России, а одной из его постоянно действующих и наиболее вопиющих причин. Вполне естественно, что культурно адаптированные и социализированные представители коренного населения хотят жить в дружественной, органичной им этносоциальной среде. Перед лицом же необратимого разрушения этой среды они отказываются от планов деторождения либо сами становятся вынужденными иммигрантами.
5. Другая ложная посылка концепции замещающей иммиграции, считают противники дальнейшей либерализации миграционного законодательства, состоит в «непререкаемом» постулате о «нехватке рабочей силы в России». Между тем, уровень безработицы, прежде всего, скрытой, в большинстве регионов РФ говорит скорее об обратном – о нехватке рабочих мест. По отдельным профессиональным позициям наблюдается серьезный дефицит трудовых ресурсов, но эта проблема должна решаться прежде всего за счет развития образования и программ адаптации армии безработных к потребностям растущих отраслей производственной деятельности, а также за счет социальной адаптации трудящихся в соответствующих производственных нишах. Все эти задачи не имеют ничего общего с привлечением массовой иммиграции из-за границы. Больше того, массовая иммиграция, качественно ухудшая «сделочную позицию» рабочих на рынке труда, препятствует формированию социальной ответственности бизнеса и технологическому развитию производительных сил. Т.е. в целом, препятствует тому повышению качества рабочей силы и производительности труда, которое нам жизненно необходимо. В целом, проблема трудовых ресурсов в России – это прежде всего вопрос отсутствия последовательной государственной политики управления трудовыми ресурсами по регионам и отраслям, а также их воспроизводства в образовательной сфере. Вне и помимо этой политики законодатель остается лишен системы координат в сфере регулирования трудовой миграции.
6. Авторы концепции утверждают, что она предполагает систему преференций для иммигрантов в зависимости от степени их языковой и культурной адаптации (через т.н. «балльную систему», влияющую на ускоренное получение миграционных документов). Механизм этой системы они не раскрывают в полной мере, но сама идея, согласно которой владение русским языком и ориентация в культуре обеспечивают мигранту дополнительный бонус, представляется абсурдной. Соответствие культурно-языковым стандартам страны пребывания является не основанием для поощрения, а минимальным (и при том далеко не единственным) условием предоставления иностранцу права трудиться на территории РФ. Исключение могут составлять лишь отдельные специалисты, приглашаемые по обоснованным запросам предприятий. «Спонтанная» же трудовая иммиграция должна быть полностью подчинена жестким требованиям аккультурации (знание языка, экзамен по культуре, истории, правовой системе страны пребывания).
7. Авторы концепции, считают ее противники, исходят из благого побуждения разделить иммиграцию на желательную и нежелательную исходя из профессиональных признаков и государственной принадлежности иммигрантов, при этом они утверждают, что законопроект может не содержать критериев этого разделения. Такой подход, по мнению противников послаблений, представляется серьезной методологической и политической ошибкой. Учитывая колоссальную значимость проблемы иммиграции для основных сфер жизни нашего общества, недопустимо, чтобы законодатель полностью оставлял на усмотрение исполнительной власти право отделять желательную иммиграцию от нежелательной. Базовые критерии этого разделения должны быть прописаны в законе. Собственно, желательной должна быть признана: а) иммиграция (репатриация) соотечественников, к числу которых закон должен отнести не всех бывших граждан СССР, а представителей коренных народов России (а также украинцев и белорусов), свободно владеющих русским языком; б) иммиграция лиц, обладающих уникальными профессиональными навыками либо имеющих выдающиеся достижения в профессиональной сфере (критерием наличия таковых может служить запрос их потенциального работодателя в РФ и/или заключение профильного государственного органа). Вся остальная иммиграция, по мнению экспертов – критиков линии либерализации, является нежелательной.
Таким образом, в современной России существует большое разнообразие подходов к выработке дальнейшей миграционной политики, к направлению модернизации миграционного законодательства. Ближайшее будущее покажет, в каком направлении будет развиваться эта деятельность, огромное значение которой для будущего России уже никем не оспаривается.