Законність у діяльності податкової І митної служби 78

Вид материала

Закон

Содержание 5.3. Міжнародні процедури обміну інформацією та податкового аудиту Розподілення повноважень

Подобный материал:

• Академія державної податкової служби україни трофімова Лариса Віталіївна, 365.21kb.
• Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, банківської діяльності, податкової, 30.88kb.
• Початок є більш чим половина всього, 57.82kb.
• Ади організації та здійснення митної справи в Україні, регулює економічні, організаційні,, 2742.72kb.
• Комітет верховної ради україни з питань податкової та митної політики, 51.53kb.
• Щоб дещо дізнатися, потрібно вже щось знати, 39.08kb.
• Бачити легко – важко передбачити, 103.38kb.
• Інструкція про порядок заповнення вантажної митної декларації, 2228.74kb.
• { Додатково див. Наказ Державної митної служби n 179 ( v0179342-99 ) від 23., 436.92kb.
• Верховною Радою України, а саме: у закон, 988.63kb.

5.3. Міжнародні процедури обміну інформацією та податкового аудиту

Кінець ХХ – початок ХХІ ст. характеризується активізацією відкриття нових ринків товарів і послуг, намаганням більшості держав створити Єдиний Економічний Простір. Зазначені умови сприяють тому, що все більше компаній інвестують кошти за кордон або займаються бізнесом в інших країнах. Під час проведення податкової перевірки компаній або фірм з іноземними інвестиціями чи тих, що ведуть операції за кордоном, податковим інспекторам потрібні дані з додаткових джерел інформації. Документи, необхідні для складання висновків про сплату податків, можуть знаходитися в іншій державі, і процедура їх отримання потребує правового врегулювання.

Встановлення та розвиток міжнародних взаємозв’язків Державної податкової служби України щодо отримання інформації з питань оподаткування суб’єктів підприємницької діяльності із-за кордону залишається великою проблемою, яка до цього часу належним чином не досліджена, заходи її вирішення не розроблені. Українські вчені у своїх працях звертають увагу на цю проблему. Так, Л.А. Савченко доводить необхідність співпраці з іноземними правоохоронними органами при здійсненні перевірки результатів зовнішньоекономічної діяльності, але проблем правових механізмів виконання запитів за кордоном не досліджує [182]. У монографії В.В. Лисенко детально розглядає особливості порядку взаємодії податкових органів України з правоохоронними органами США. Він зазначає, що наявність певної нормативної бази вирішує проблему. Ефективність діяльності відповідних органів залежить від механізму безпосереднього застосування нормативних актів і встановлення безпосередніх контактів між компетентними органами двох держав. Розглянуто процедури взаємодії та отримання правової інформації. Проте в числі конкретних державних відомств, на які покладені обов’язки координації та забезпечення взаємодії, не відзначено спеціальних підрозділів податкової служби США. Дослідження зосереджено, в основному, на теоретичних питаннях взаємодії слідчих при розслідуванні кримінальних справ [97].

Способи отримання інформації з іноземних джерел досліджуються у працях учених та практичних працівників Державної податкової служби України [19]. У дослідженнях російських учених А.Б. Паскачева та М.П. Смирнова відзначається зростаюча необхідність встановлення надійних партнерських стосунків з іноземними податківцями для здійснення податкового аудиту, проте шляхи вирішення існуючої проблеми не вказуються [189]. Тому вивчення світового досвіду застосування міжнародних процедур обміну інформацією та здійснення податкового аудиту має велике значення [126, с. 400].

Відомо, що працівник податкової служби не може знайти у вітчизняних архівах, наприклад, документи щодо угоди купівліпродажу власності в іншій країні. Для цього він повинен зробити письмовий запит і відповідними каналами направити до іноземних державних органів. Термін зберігання документів, а також можливість їх отримання в кожній країні свої. Сполучені Штати Америки мають в інших країнах спеціальних податкових представників, які надають допомогу американським інспекторам щодо розслідування діяльності міжнародних компаній, діють спільно з іноземними державними органами, що входять до юрисдикції підписаних угод про співробітництво. У той же час деякі іноземні уряди обмежують діяльність податкових слідчих з інших країн. У зв’язку з цим вони повинні спочатку вивчити всю інформацію у своїй державі.

За необхідності отримання інформації з іншої країни потрібно враховувати, що багато угод передбачають обмін такою інформацією як: зміни в податковому законодавстві; подвійне оподаткування; звичайна поточна інформація, наприклад, інвестиційний прибуток, отриманий у цій країні громадянином іншої; інформація за спеціальним запитом, що стосується конкретної справи. Інформація, отримана за такими угодами, захищена і може бути використана тільки особами або органами, що беруть участь в оцінці, збиранні або законодавчій процедурі щодо податків, передбачених угодою. Інформація може бути розголошена під час судового слідства або за рішенням суду. Угоди у цілому захищають права на торгову, ділову, промислову, комерційну або професійну таємницю. Уповноважені особи або органи не можуть надавати інформацію, якщо це суперечить закону про інформацію цієї країни.

Протягом останніх років значно розширилось американське регулювання міжнародного обміну даними про платників податків. На це є дві причини: по-перше, розширилися зобов’язання про надання інформації фізичними та юридичними особами; по-друге, існують численні міжнародні угоди та зв’язки, які надають можливість податковим органам обмінюватись інформацією та мають правове забезпечення у вигляді загальних податкових угод і договорів про взаємодопомогу з податкових питань.

Сполучені Штати уклали угоду про взаємодопомогу щодо законодавчих питань з Туреччиною і Нідерландами. Зазначені угоди мали б на національному рівні знайти детальне відображення в законодавстві США, але цього не відбулося. Однак у Статуті податкової служби закріплена процедура взаємного договору, що визначає, які запити про інформацію підпадають під дію угоди та яким чином це має відбуватися.

Як правило, двостороння міжнародна взаємодопомога не відбувається безпосередньо між працівниками національних податкових органів. Зважаючи на конфіденційність інформації та складність правил, обмін даними здійснюється через спеціальні органи. У США цю функцію виконує міжнародний комісар-асистент.

Майже всі двосторонні податкові договори, які уклали Сполучені Штати (загальні договори, які визначають податкові стягнення), містять розділ про обмін інформацією, згідно з яким компетентним органам дозволяється здійснення обміну певними фіскальними даними, більшість з яких базується на статті 26 моделі Договору організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕSD) з 1977 р. Сполучені Штати уклали таку двосторонню угоду з більш як сорока країнами. Договір між США і Нідерландами є типовим. Причиною стало те, що міністр фінансів встановив, що платники податків з інших країн (крім Нідерландів та США) зловживають старим договором. Деякі з них стали резидентами однієї або обох країн для того, щоб користуватися Американсько-Нідерландським податковим договором («договірний шопінг»). Іноді доходи, які вони там отримували, залишалися неоподаткованими згідно з умовами договору. Для боротьби з таким зловживанням вихідним положенням нового договору стало «обмеження пільг», що має на меті зберегти переваги договору для резидентів обох країн, таким чином, уникаючи платників податків третіх країн, які мають юридичний статус у Нідерландах для того, щоб користуватися пільгами Американської сторони договору. У результаті компанії, що займаються поштовими скриньками, та інші паперові компанії, які через фіскальні причини проводять потік грошей через Нідерланди, залишилися поза дією цього договору.

Податкова служба має вибір: п’ять різних процедур для обміну інформацією згідно з різними договорами. До них віднесено: особливі запити, які не підпадають під Одночасну програму контролю; особливі запити, які підпадають під Одночасну програму контролю; обмін даними щодо промисловості; обмін знаннями як між країнами – членами договору, так і між країнами, які не входять до угоди; спонтанний обмін інформацією, яка з’ясовується під час іншого контролю чи дослідження стосовно даного платника податків [201].

Необхідно зазначити, що податкова служба також проводить розслідування для збору інформації за межами Сполучених Штатів. Цим займається Служба міжнародного комісара-асистента, яка має чотирнадцять місцевих відділень за межами Сполучених Штатів, кожне з яких має власного фіскального аташе (представник податкової служби). Інформація, яку збирають, а також надають ці відділення, стосується змін у податковому законодавстві; подвійного оподаткування, автоматизованого обміну інформацією, особливих запитів. У різних угодах розрізняють два види особливих запитів: запити з особливих справ та особливі запити, які є результатом перевірок Одночасної програми контролю, здійсненої податковою службою партнера за угодою.

Коли, наприклад, агент податкової служби запитує інформацію із-за кордону, то він передає запит регіональному директорові, який потім надає запит міжнародному комісару-асистенту. Копія інформаційного запиту надсилається для перевірки регіональному комісару-асистенту. Запит повинен бути конкретним, містити чітко сформульовану інформацію. Потім його пересилають директорові (відділ міжнародних програм), який вирішує, чи запит передається представнику податкової служби, чи прямо буде переданий компетентним органам партнера за угодою [196]. У середньому щорічно надається допомога по запитах приблизно про 300 тис. платників податків у 73 країнах світу.

Водночас приходять запити від партнерів за угодою на отримання інформації зі Сполучених Штатів. Податкова служба розглядає кожен запит окремо. Директор (відділу міжнародних програм) надсилає запит відповідному регіональному директорові, який направляє копію на розгляд регіональному комісару-асистенту. Відповідне регіональне відділення передає запитувану інформацію разом із порадою про те, чи можна здійснити пряму передачу такої інформації директорові відділення інформаційних програм. У міжнародних стосунках офіційні запити відіграють важливу роль. Однак запити щодо інформації про стягнення податків за кордоном можуть бути чинними тільки тоді, коли вони базуються на податковому договорі [194].

Працівники податкової служби інколи мають ускладнення у міжнародних стосунках тому, що довгий час залишається незрозумілим, чи можуть мати запити зазначеного типу силу в тому разі, коли не існує зобов’язань про надання інформації щодо стягнення податків. Модель Договору Організації Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕSD), яку використовує міністр фінансів, визначає, що сторона, яка подає запит, не може задля своєї користі використовувати інформаційну систему іншої сторони, якщо ця сторона має більший обсяг інформації. Цим керувався Верховний Суд під час справи «Сполучені Штати проти Стюарта». Канадські податкові органи зробили запит до податкової служби про банківські рахунки канадських платників податків у банках Америки згідно з Американсько-Канадською податковою конвенцією. Податкова служба скористалася своїми повноваженнями для видачі офіційних запитів на отримання такої інформації та для передачі її канадським колегам. Верховний Суд підтвердив, що в цьому випадку податкова служба справді мала право так чинити, навіть тоді, коли канадський запит стосувався інформації для використання у кримінальному розслідуванні. Однак якби дані, отримані в Сполучених Штатах, були використані при кримінальному розслідуванні, то офіційні запити не мали б доказової сили. Нині діє правило, що офіційні запити після поради розпочати кримінальну справу не мають чинності згідно з розділом 7602 С, хоча Верховний Суд постановив, що ця умова не застосовується до офіційних запитів, виданих на основі податкового договору. У договорі йдеться лише про «можливе порушення податкового законодавства». З іншого боку, якщо розслідування країни, що подає запит відповідає умовам Powell, то податковій службі дозволяється надавати офіційні запити. Іноземна податкова адміністрація повинна проводити своє розслідування згідно з чинним законодавством. Інформація, про яку вона запитує, повинна стосуватися розслідування. Запитувана інформація вже не буде власністю тільки іноземної податкової адміністрації. Податкова адміністрація повинна дотримуватися чинної адміністративної процедури (наприклад, передача запиту про допомогу має здійснюватись згідно з договором).

Для ведення міжнародних податкових справ податкова служба залучає осіб із спеціальною освітою, так званих міжнародних перевіряючих, яких призначають в основні регіони держави. Їх робота полягає в регіональному вивченні податкових декларацій міжнародного характеру. До їх компетенції входить здійснення запитів про іноземні материнські та дочірні підприємства, вивчення складних міжнародних трансакцій щодо податкових кредитів та діяльності міжнародних торговельних компаній (зареєстрованих у США), розв’язання питань стосовно міжнародного бойкотування.

Діяльність міжнародних перевіряючих проводиться у контексті Міжнародної програми підтримки. Працівники відділу міжнародного комісара-асистента також займаються міжнародними податковими справами. Розподілення повноважень відбувається так, як показано в табл. 5.2.

Таблиця 5.1

Розподілення повноважень

Зареєстрований прибуток	На території США	За межами США
на території США	податковий агент податкового аудитора	агенти міжнародного комісара-асистента
за межами США	міжнародні перевіряючі ключового регіону	немає

Міжнародний комісар-асистент відповідає за розгляд питань, на які поширюється дія міжнародного податкового законодавства. Службовці його відділу проводять перевірку податкових декларацій:

– громадян – нерезидентів США, жителів-іноземців;

– іноземців, які не проживають постійно в США, але перебувають там певний час;

– іноземних компаній, які отримують прибутки в США.

Службовці відділу міжнародного комісара-асистента займаються міжнародним обміном інформації. Розділ Податкового кодексу 6103(к)(4) надає податковій службі повноваження повідомляти (частково) про податкові декларації чи дані стосовно податкових декларацій повноважним органам країн, які уклали зі Сполученими Штатами податковий договір. Деяку інформацію податкова служба надає також країнам, з якими США не має договору. Наприклад, Міністерство фінансів Америки надало Тайванським податковим органам імена людей, які отримували посередницькі кошти від тайванських експортерів. Таке відбувається лише за письмової згоди міжнародного комісара-асистента.

Укладені Сполученими Штатами угоди про співробітництво з юридичних питань із Італією, Нідерландами, Швейцарією та Туреччиною, регулюють обмін заявами, документами та реальними доказами щодо розслідувань тих видів діяльності, які є порушеннями в обох країнах – членах договору.

Міжнародні перевіряючі в основному регіоні займаються перевіркою податкових декларацій:

 іноземців, які проживають у США або недавно залишили країну;

 громадян США, які отримують прибуток з іноземної країни;

 американських компаній, які ведуть справи за кордоном або платять іноземні податки.

Якщо податкова декларація має міжнародний характер, регіональний працівник податкової служби подає запит міжнародному податковому контролеру про розгляд цієї декларації. Спочатку такий запит перевіряє регіональний менеджер програми відповідного регіону, а потім її подають для узгодження регіональному менеджерові основного регіону. Якщо задіяна іноземна податкова адміністрація реагує позитивно на запит, справу передають міжнародному перевіряючому в основному регіоні. Перевіряючий тісно співпрацює з податківцем, який проводив або проводить попереднє розслідування. Міжнародний перевіряючий має особливий статус, тому що він є основним відповідальним за справу, а не звичайним податковим аудитором.

Для отримання потрібної інформації міжнародний перевіряючий офіційно запитує платника податків про надання офіційних документів, які не стосуються Сполучених Штатів. Якщо платник надасть запитувану інформацію частково чи не в змозі її надати, при подальшій процедурі він може втратити право на використання цих документів як доказів.

Коли податкова служба приймає рішення про надання запитуваної інформації країні – учасниці договору, вона може використовувати свої повноваження на видачу офіційних запитів для отримання необхідної інформації.

Якщо офіційні запити не дають потрібного результату, податкова служба може передати справу до Верховного Суду. Наприклад, у справі «Стюарт проти Сполучених Штатів» Канадський відділ національних податків подав запит Міжнародній податковій системі про допомогу на основі Американсько-Канадської конвенції. Канадські органи бажали отримати інформацію про банківські рахунки у США жителів Канади. Як зазначалося раніше, Верховний Суд постановив, що податкова служба в цьому разі мала право на використання офіційних запитів для отримання цієї інформації, навіть якби канадський запит був частиною підготовчих робіт, щоб розпочати кримінальне провадження згідно з канадським законодавством. Також офіційні запити є чинними на отримання інформації для цивільних потреб.

Податкова служба має право надавати інформацію, на яку поширюються закони про секретність, уповноваженим органам у країнах, з якими США уклали договір про обмін даними. Торгова інформація та «інформація про власність» захищається законами.

Коли податкова служба надає інформацію податковим органам країни-партнера за угодою, ця інформація залишається таємною. Для запобігання непередбаченому розголосу інформації відділ міжнародного комісара-асистента додає до інформації, що надається у межах угоди, таке застереження: «Ця інформація охороняється умовами податкового договору. Її використання та розголошення відбувається лише за умов цього Договору» [196]. Заінтересовані сторони, яких стосується ця інформація, не повідомляються про обмін інформацією, коли податкова служба вважає, що це може спричинити труднощі для країни – учасниці договору».

Метою обміну всесвітньою промисловою інформацією між податковою службою та податковими органами інших країн є збір загальної інформації про ті компанії, які працюють у багатьох країнах, та розробка і застосування «моделей дій» [198]. Для цього податкова служба використовує дані експертиз регіональних спеціалістів. Такі програми обміну розпочато з Австралією, Канадою, Данією, Німеччиною, Італією та Японією. У межах цих програм обмін інформацією про промислову сферу стосується цін і робочих процесів у таких галузях, як банківська справа, міжнародне виробництво та продаж комерційних товарів споживання, особливої іноземної продукції (пшениця та бензин).

Податкова служба відкриває дані партнеру за угодою, коли відповідна інформація стала відомою під час розслідування. Для надання такої інформації немає необхідності в поданні спеціального запиту [199]. Така інформація спочатку надсилається міжнародному комісару-асистенту, який передасть її компетентним органам у США, які, у свою чергу, передають її країні-партнеру за угодою. Податкова служба ретельно спостерігає за таким обміном даних, щоб встановити, чи країна-партнер насправді використовує ці дані згідно з умовами різних договорів.

Податкові договори визначають повноваження для вирішення проблеми подвійного оподаткування. Ці та інші питання регулюються Процедурою двостороннього договору [195]. Обмін податковою інформацією відбувається так, як це необхідно для вирішення конкретних податкових проблем стосовно оподаткування. Міжнародний комісар-асистент є компетентним з цих питань.

Програма поточного обміну інформацією (як правило, автоматизована) є найдавнішою та найпоширенішою програмою податкової служби. Щорічно податкова служба розсилає від 600 до 800 тис. інформаційних документів партнерам за угодою та отримує від 800 до 850 тис. таких документів. Інформація, якою обмінюються в цій програмі, береться з форми 1099 декларації. Податкова служба також надає партнерам за угодою інформацію про платежі фізичних та юридичних осіб іноземним фізичним чи юридичним особам. Ця інформація здобувається з форми 1099 та надається в межах Програми повернення інформації. Розділи 927(е) та 274 (п)(6)(С) дають міністру фінансів повноваження укладати угоди про обмін інформацією з іноземними податковими адміністраціями. Згідно з цією угодою про обмін податковою інформацією були укладені відповідні документи з «найбільш сприятливими країнами», які вказані у розділі 212(а)(1)(А) Карибського договору про економічне відновлення з Мексикою та Бермудами.

Згідно з угодою про обмін податковою інформацією іноземні податкові адміністрації можуть запитувати, а американські податкові органи можуть надавати інформацію, так ніби йдеться про американські федеральні податки. Угода про обмін податковою інформацією з Мексикою, наприклад, визначає: «Якщо запит про інформацію надходить від країни, з якою укладено угоду (в даному випадку Мексика) країна, в якої запитують (у даному випадку це Сполучені Штати), отримає таким чином запитувану інформацію та надасть її в такій самій формі, якби податок країни, що запитує, був би податком країни, яку запитують, та оподаткування проводилося б країною, яку запитують про інформацію».

Ось чому, якщо для отримання інформації з-за кордону в межах Угоди про обмін податковою інформацією видається офіційний запит, ця інформація перевіряється на її відповідність умовам Роwell. Оскільки інформація отримана в такій формі, як це робить податкова служба для власних розслідувань, то діє Право на фінансову таємницю. Згідно з цим законом податкова служба повинна повідомити платника податків про офіційний запит. Якщо податкова служба запитує про інформацію з банків, чи інших фінансових установ відповідному банку, чи установі буде надано довідку про повідомлення платника.

Програмою одночасного розслідування здійснюється двосторонній та одночасний контроль. Службовці податкової служби та податкові аудитори податкової адміністрації країни-партнера за угодою одночасно проводять такий самий аудит на їх власній території [197]. Під час розслідувань обмін інформацією відбувається в межах умов договору. Податкова служба співпрацює за Угодою про обмін податковою інформацією з відповідними податковими адміністраціями Канади, Великобританії, Франції, Італії, Японії та Швеції. Можна проводити такі податкові аудити не тільки великих мультинаціональних компаній, але і менших компаній, трестів і товариств підприємців із мультинаціональними контрактами. Податкова служба бере участь в обмеженій кількості багатосторонніх програм одночасного розслідування. Для всіх розслідувань партнер за угодою інформує іншого партнера, що її податкова адміністрація бажає брати участь у податковому аудиті певного платника. Відповідно кожен партнер за угодою проводить незалежно й одночасно розслідування щодо того самого фіскального періоду. У межах цих розслідувань здійснюється обмін інформацією між партнерами.

Податкова служба не передає інформацію від партнера за угодою третьому партнерові. У стосунках трикутника другий та третій партнери за угодою повинні укласти між собою окрему угоду про обмін інформацією. Виступати одній зі сторін договору посередником при обміні інформацією не дозволено.

Детальна регламентація процедур виконання угод про міжнародне співробітництво у сфері податкового аудиту дозволяє працівникам податкових служб розвинених країн чітко і своєчасно збирати необхідні докази для прийняття рішень про відповідальність суб’єктів підприємництва за ухилення від сплати податків. Такий досвід міжнародного співробітництва податкових органів удосконалювався десятками років і апробований на значній кількості справ про фінансове розслідування. Очевидно, що він заслуговує на детальне вивчення та практичне застосування податківцями України при здійсненні перевірок суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності. Крім того, міжнародні угоди потребують адаптації нашого законодавства до правових норм держав, з якими їх укладено. Для цього при вдосконаленні вітчизняного податкового законодавства необхідно врахувати стандарти міжнародного права у сфері співробітництва податкових органів. Україна проводить значну роботу щодо вступу до світового товариства та його економічного простору. Тому проблеми взаємодії з податковими органами інших країн потребують негайного вирішення. Основою може стати набутий іншими країнами досвід [21, с. 308].