Geum.ru

Законність у діяльності податкової І митної служби 78

Вид материалаЗакон

Содержание


2.2. Адміністративно-правове регулювання діяльності податкової та митної служби
Контролюючі органи у сфері оподаткування
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

2.2. Адміністративно-правове регулювання діяльності податкової та митної служби


Останніми роками дослідження таких науковців, як Д. Бекерської [13], Л. Воронової [30], Н. Воротіної [31], П. Геги [34], Є. Додіна [53], Л. Долі [34], М. Кучерявенка [94], Л. Савченко [182], О. Данілова [48] та інших зробили певний внесок у розвиток податкового та митного права.

Аналізуючи проблематику досліджень у сфері податкового права, можна дійти висновку, що науковці та практики найбільшу увагу приділяють питанням зменшення податкового тиску, збільшення бази оподаткування, цільового спрямування податкових пільг тощо. Та, на жаль, наукові дослідження та розробки, що прямо чи опосередковано стосуються питань державного управління у сфері оподаткування та взаємодії податкових і інших контролюючих державних органів щодо справляння податків, мають поодинокий і несистемний характер.

Натомість протягом кількох останніх років вагомий внесок у розвиток питань державного управління у сфері оподаткування, дослідження та удосконалення системи податкових органів зробили М. Кучерявенко [94] і Т. Кушнарьова [95]. Проте необхідно зауважити, що ряд актуальних проблем, пов’язаних із визначенням системи податкових органів, організацією їх роботи та взаємодією з іншими контролюючими органами, залишилася поза увагою фахівців як податкового, так і адміністративного права. З огляду на це метою цього дисертаційного дослідження, крім інших, є аналіз існуючих наукових поглядів щодо визначення системи податкових органів України, вивчення рівня ефективності її функціонування та надання практичних рекомендацій щодо вдосконалення державного управління у сфері оподаткування.

Досліджуючи питання організаційної структури системи податкових органів як єдності її (системи) елементного складу та взаємозв’язків, робимо висновок, що нині в науковій літературі, на жаль, відсутня єдина загальноприйнята думка щодо визначення системи вказаних органів.

На нашу думку, слушною і водночас спірною, з наукового погляду, є позиція авторів М. Кучерявенка та Т. Кушнарьової, які розглядають систему податкових органів у широкому та вузькому значенні. Податкові органи у вузькому значенні «…ідентичні системі податкових адміністрацій і здійснюють контроль тільки за надходженням до бюджету податкових платежів (ми абстрагуємося від ситуацій, коли через податкові адміністрації здійснюється перерахування специфічних зборів неподаткового характеру)». Податкові органи в широкому значенні «...контролюють і забезпечують надходження до бюджету всіх відрахувань, які законодавець включає у податкову систему як сукупність податків, зборів, платежів. У цьому випадку система податкових органів охоплює вже і митні органи, і органи казначейства». Таким чином, у широкому значенні слова система податкових органів включає: Державну податкову адміністрацію України; Митні органи України та органи казначейств [95].

Такий підхід до розуміння системи податкових органів вказані автори аргументують «...поєднанням подвійної диференціації. З одного боку, за характером платежів: податкові адміністрації забезпечують надходження коштів від податків; органи Митного комітету – від митних зборів (мита); органи казначейства контролюють формування обов’язкових фондів. З іншого боку, якщо три вищезгадані структури забезпечують стягування податків і зборів у ситуаціях, коли платники вносять їх вчасно і в необхідних розмірах, то органи податкової міліції організовують стягнення необхідних платежів у разі, коли платники порушують певні норми, і реалізують необхідні заходи державного примушення».

Наважимося не погодитись із запропонованою М. Кучерявенком та Т. Кушнарьовою думкою щодо визначення системи податкових органів через такі об’єктивні міркування:

– по-перше, якщо говорити про систему податкових органів у «вузькому значенні», то її повинні складати принаймні всі органи системи державної податкової служби України, до якої згідно зі ст. 1 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.1990 р. [141] належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції у районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, а не лише «податкові адміністрації»;

– по-друге, автори, як ми вважаємо, невдало обрали класифікаційну ознаку, за якою вони відносять державні органи до податкових, а саме: контроль за надходженням до бюджету податкових платежів. У першому випадку до податкових органів у «вузькому значенні» автори відносять ті органи, що здійснюють контроль лише за надходженнями до бюджету платежів податкового характеру, а до податкових органів у «широкому значенні» – «органи, що забезпечують та контролюють надходження до бюджету всіх відрахувань...». Тобто різниця між податковими органами у «вузькому значенні» та податковими органами у «широкому значенні» полягає в обсязі платежів, надходження яких контролюють відповідні органи, а не у їх функціональному призначенні.

На нашу думку, до податкових органів потрібно відносити ті органи, основним завданням діяльності яких є: здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неоподатковуваних доходів, установлених законодавством (ч. 2 ст. 2 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»), а не «контроль за надходженнями до бюджету тільки податкових надходжень» або «контроль за надходженнями до бюджету всіх відрахувань».

Контролюючі органи у сфері оподаткування є поняттям більш широким, ніж податкові органи, останні є складовою перших. Пункт 1.12 ст. 1 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» визначає контролюючий орган у сфері оподаткування як державний орган, який у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) та погашенням податкових зобов’язань чи податкового боргу. Вичерпний перелік контролюючих органів у сфері оподаткування визначено у ст. 2 цього Закону [158], а саме:

– податкові органи – стосовно податків і зборів (обов’язкових платежів), які справляються до бюджетів та державних цільових фондів, крім внесків до Пенсійного фонду України і Фонду соціального страхування України, а також платежів, контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування яких віднесено до митних органів;

– митні органи – стосовно ввізного та вивізного мита, акцизного збору, податку на додану вартість, інших податків і зборів (обов’язкових платежів), які відповідно до законів справляються при ввезенні (пересиланні) товарів і предметів на митну територію України або вивезенні (пересиланні) товарів і предметів з митної території України;

– установи Пенсійного фонду України – стосовно внесків до Пенсійного фонду України;

– установи Фонду соціального страхування України – стосовно внесків до Фонду соціального страхування України.

Таким чином, враховуючи наведені аргументи, пропонуємо розглядати систему податкових органів як систему органів державної податкової служби України, організаційна структура якої, як зазначають деякі науковці, складається з таких рівнів:

– перший – центральний рівень – Державна податкова адміністрація України;

– другий – регіональний рівень – державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та державні податкові інспекції у містах з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя);

– третій – місцевий рівень – державні податкові інспекції у районах, містах, районах у містах, а також міжрайонні об’єднані податкові інспекції.

Варто також акцентувати увагу на невизначеності в даний час правового статусу центрального органу державної податкової служби – Державної податкової адміністрації України (далі – ДПА України), що негативно впливає на виконання покладеної на даний державний орган функції організації роботи всієї системи органів державної податкової служби України. Невизначеність правового статусу ДПА України, насамперед, викликана чинністю двох колізійних нормативних актів, що закріплюють правовий статус даного центрального органу. Так, згідно зі ст. 4 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» ДПА України є центральним органом виконавчої влади, а відповідно до п. 1 Положення про Державну податкову адміністрацію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2007 р. № 778 ДПА України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів. Така невідповідність має суттєве значення для діяльності ДПА України, оскільки нормативне наповнення категорій «центральний орган виконавчої влади» та «центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом» значно відрізняється.

Чинне законодавство не дає прямого визначення центрального органу виконавчої влади. Проте до цієї категорії державних органів відноситься державний комітет, який є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує та координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснюючи управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом належать державні органи, що мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження; щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення та звільнення керівників і вирішення інших питань.

Підсумовуючи викладене, необхідно зазначити, що окреслені питання щодо правового статусу ДПА України потребують комплексного вирішення з урахуванням основних положень Концепції адміністративної реформи України, затвердженої Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810. Визначення правового статусу центрального органу державної податкової служби сприятиме удосконаленню організації функціонування податкових та митних органів.

До основних правових актів, якими керуються ДПС України, можна також віднести ті, що забезпечують процесуально-правові засоби адміністрування податків (це, зокрема, податкова застава й адміністративний арешт активів). Відомо, що податкова застава виникає на підставі ст. 8 Закону України від 21.12.2000 р. № 2181-ІІІ «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» [157]. Шляхом податкової застави орган стягнення має право у разі невиконання забезпеченого податковою заставою податкового зобов’язання одержати частку з вартості заставленого майна перед іншими кредиторами.

Цим законом встановлено, що право податкової застави поширюється на будь-які види активів платника податків, які перебували в його власності (повному господарському віданні) у день виникнення такого права, а також на будь-які інші активи, на які платник податків набуде прав власності d майбутньому, до моменту погашення його податкових зобов’язань або податкового боргу.

Юридично оформлене і своєчасно направлене повідомлення про заставу майна і майнових прав платника податку – важлива складова роботи податкових органів.

Завдання збитків бізнесу платника податків не є метою податкового інспектора, але платник повинен усвідомлювати, чим загрожує йому подальша затримка виконання податкових зобов’язань. У багатьох випадках рішення про податкову заставу майна, що свідчить про наміри податкових органів застосувати примусове стягнення податків, змусить платників прискорити сплату недоїмки.

За цих умов орган державної податкової служби направляє платникові податків повідомлення про виникнення права податкової застави на всі його активи.

Слід також зауважити, що формування податкового законодавства здійснювалося шляхом постійного його удосконалення. На жаль, цей процес відбувається не стільки з метою розширення бази оподаткування, скільки з метою посилення фіскальної спрямованості. У той же час з низки економічних, політичних та інших причин тривалий час законодавець не приймає Податковий кодекс України.

Зазначені проблеми у своїх працях розглядали такі вчені-юристи, як О. Башняк [12], В. Білостоцька [17], В. Білоус [21], А. Бодюк [23], Л. Воронова [30], С. Герчаківський [38], М. Кучерявенко [94], А. Ластовецький [96], М. Литвин [98], Г. Мозкова [104], В. Попович [132], Л. Савченко [182], О. Сотніченко [192], В. Ткаченко [209] та ін. У їх працях серед причин, що зумовлюють наявність недоліків у системі оподаткування та митного контролю, визначено ряд об’єктивних та суб’єктивних факторів. Враховуючи їх висновки та ситуацію, що склалася в державі щодо адміністрування податків і митних платежів, до найбільш вагомих об’єктивних факторів можна віднести:

– недостатність вітчизняного досвіду оподаткування юридичних і фізичних осіб в умовах формування ринкової економіки;

– недостатність професійно підготовлених фахівців, які могли б бути залучені до проектування законодавчих і нормативних актів з оподаткування;

– стан економіки, дефіцит державних фінансових ресурсів, що зумовлюють прийняття законодавчих і нормативних документів з оподаткування фіскального спрямування.

До сучасних суб’єктивних факторів доцільно віднести:

– відсутність альтернативних варіантів розробки законодавчих і нормативних документів з оподаткування; монополію Міністерства фінансів, податкової служби в їх підготовці, що мала місце на перших етапах становлення системи оподаткування;

– залучення до проектування законодавчих і нормативних документів з оподаткування недостатньо підготовлених фахівців, а в результаті – їх низьку якість;

– лобіювання розробки та прийняття окремих законодавчих і нормативних документів з оподаткування та митної справи, Податкового кодексу держави в цілому, які спрямовані на вдосконалення системи оподаткування;

– неузгодженість чинного законодавства з питань оподаткування та митного контролю.

У той же час можна констатувати, що в сучасних умовах негативний вплив більшості факторів об’єктивного і суб’єктивного характеру, які зумовили наявність недоліків системи оподаткування, значно знизився. Отже, створилися умови для прийняття рішень щодо вдосконалення системи оподаткування.

Проте вдосконалення системи оподаткування не можна розглядати спрощено, наприклад, шляхом зниження ставок оподаткування і, таким чином, зменшення податкового навантаження на платників. Оптимізація системи оподаткування об’єктивно потребує активізації регулювальної та стимулюючої функції податків.

Закономірно, що вдосконалення системи оподаткування та митного контролю суб’єктів господарювання в цілому пов’язано зі змінами щодо основних податків, сфер і напрямів підприємницької діяльності. У той же час існує проблема відсутності законодавчого врегулювання всіх елементів оподаткування.

У зв’язку з тим, що елементи податку мають різний правовий статус, можна класифікувати їх на основні групи. До першої групи слід віднести основні (обов’язкові) елементи податку, які визначено в законодавчому акті за умови запровадження податкового зобов’язання, зокрема це ті, які перелічено в Законі України «Про систему оподаткування» від 18.02.1997 р. (платник податку, об’єкт оподаткування, податкова база, податковий період тощо).

До другої групи належать елементи податків, які можуть бути визначені законодавчими актами по податках та зборах, тобто факультативні елементи. Ця група представлена лише податковою пільгою. У необхідних випадках при встановленні в законодавчому акті по податках та зборах також можуть передбачатися податкові пільги та підґрунтя для їх використання платником податків.

Саме недооцінка всієї сукупності складових податку, тобто невиділення в чинному законодавстві факультативних і додаткових елементів, є одним із недоліків податкового законодавства, яке, логічно, потребує уточнення. Внаслідок неуточнення якогось елемента при встановленні податку може виникнути конфліктна ситуація. Іншими словами, відсутність хоча б одного елемента податку може зробити неможливим його сплату або значно ускладнити обчислення, сплату і відповідно надходження податкових сум до бюджету [192].

Тому пропонується включити в Закон України «Про систему оподаткування» третю групу елементів податків – додаткові елементи податку, а саме:

– предмет податку, який становить дії, речі та явища матеріального світу, що зумовлюють і визначають об’єкт оподаткування податком (квартира, економічний ефект, товар, гроші). Сам по собі предмет податку не породжує податкових наслідків, тоді як певний юридичний стан суб’єкта щодо відношення до предмета податку є основою для виникнення відповідних податкових зобов’язань;

– масштаб податку як елемент податку необхідний для визначення
податкової бази, являє собою певну фізичну характеристику чи параметр зміни об’єкта податку, наприклад, потужність автомобіля;

– одиниця податку необхідна для встановлення податкової бази, яка
використовується для кількісного виразу бази оподаткування;

– джерело податку – це той резерв, відповідний економічний показник, за рахунок якого відбувається сплата податку (наприклад, прибуток, фінансовий результат);

– податковий оклад – це сума податку, яка належить до сплати в бюджет.

Це істотно покращить і спростить процес стягнення податків, причому кожен платник податку точно знатиме, які податки та збори, коли та в якому порядку він повинен платити.

Проблему законодавчої неврегульованості деяких важливих принципів оподаткування слід вирішити закріпленням таких засад:

– стабільність податкового законодавства;

– правове регламентування взаємовідносин платників податків і держави;

– рівномірний розподіл податкового тягаря між окремими категоріями платників;

– пропорційна відповідність стягнених податків доходам платників;

– зручність способу, дати, механізму справляння податків;

– рівність усіх платників податків перед законом;

– мінімізація витрат, пов’язаних із нарахуванням і оплатою податків;

– нейтральність системи оподаткування щодо різних сфер економічної діяльності та форм господарювання;

– доступність і відкритість податкової інформації;

– дотримання податкової таємниці;

– прозорість системи оподаткування;

– одноразовість оподаткування.

Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте ссылка скрыта

Проте, на наш погляд, коло завдань і функцій митних органів щодо їх фінансової діяльності є більш широким. Як суб’єкти бюджетного процесу, вони є розпорядниками бюджетних засобів, і функції в даній галузі також складають зміст їх фінансово-правового статусу.

Митні органи реалізують свої функції за допомогою спеціальних форм і методів діяльності. Через форму виражаються дії митної адміністрації, що належать до її компетенції. Форми фінансової діяльності митних органів можна класифікувати на правові і неправові.

Особливість правових форм діяльності митних органів полягає в юридичних наслідках для суб’єктів зовнішньоекономічних відносин. До основних форм такого типу належать нормотворча і правозастосовча діяльність.

До неправових форм діяльності відносять інформативно-організаційні (наради, засідання, митні ревізії суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності) і матеріально-технічні (використання технічних засобів у процесі митного контролю, підготовка довідкових і аналітичних матеріалів та ін.).

У діяльності митних органів можуть поєднуватися правові і неправові форми. Так, необхідне обґрунтовування, зафіксоване у первинних документах, для проведення митної ревізії слугує правовою формою, а проведення самої перевірки (розрахунки, вивчення бухгалтерських проводок тощо) – неправовою формою діяльності [122].

У методах фінансової діяльності митних органів відображається система способів, прийомів і засобів досягнення будь-якої мети, виконання поставленого завдання. Кожний метод відображає характер зв’язку між учасниками правовідносин, при цьому він є тим шляхом, що веде до мети.

У процесі фінансової діяльності використовується імперативний метод фінансового права, заснований на вільних приписах учасникам експортно-імпортних операцій. Метод відображає значущість для митних органів державних інтересів, а також дозволяє здійснювати управління фінансами, забезпечуючи соціально-економічні інтереси суспільства в цілому, а також окремих осіб. Централізоване регулювання означає державну чітку регламентацію в правових актах необхідних моделей поведінки суб’єктів, практично не залишаючи місця для альтернативи [49].

Імперативний метод є основним для фінансової і деяких інших галузей права. Безпосередня фінансова діяльність митних органів відбувається з використанням трьох груп методів, які відповідають етапам руху фінансових ресурсів.

Перша група методів включає способи акумуляції грошових фундацій. У митній сфері це має переважно обов’язковий характер і виражається в стягуванні митних платежів – митного збору, непрямих податків, зборів. Мобілізація фінансових ресурсів відбувається під час нарахування в казну держави коштів у вигляді штрафів, пені, а також виручених від реалізації конфіскованого майна. Необхідно зазначити, що такі методи характеризуються обов’язковістю сплати грошових сум або їх примусовим стягненням.

Другу групу складають методи розподілу грошових ресурсів. До них відносять метод фінансування (безвідплатне, безповоротне, цільове надання грошових коштів з бюджету) і метод кредитування (виділення грошових коштів на умовах поворотності і відплати). Фінансування як правовий інститут є врегульованим правовими нормами виділенням державних або муніципальних грошових коштів на безвідплатній і безповоротній основі, за винятком встановлених законодавством умов поворотності і відплати, для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їх завдань і функцій.

Практично єдиним джерелом фінансування митних органів України є бюджет – митні органи – суб’єкти бюджетних правовідносин. Основна роль державного бюджету виявляється, по-перше, в тому, що його питома вага в сумарних обсягах фінансування перевершує всі інші джерела разом узяті; по-друге, у тому, що бюджет є державним регулятором фондоутворюючих і розподільних відносин у цілому [213].

До третьої групи слід віднести методи використання грошових ресурсів. Вони можуть виражатися в проведенні розрахункових операцій за допомогою безготівкових розрахунків і наявними грошовими коштами. Крім того, фінансові ресурси використовуються певними суб’єктами відносно конкретних об’єктів [44].

Державний бюджет встановлює межі витрачання грошових фундацій державними органами й організаціями, зобов’язавши використовувати їх виключно за призначенням, на передбачені потреби, що затверджено бюджетом [191]. Виконавчим органам у зв’язку з цим надається право лише в обмежених межах і в певному порядку змінювати спрямування коштів.

Особливе місце в змісті фінансово-правового статусу митних органів займає система гарантій їх діяльності. Вона існує у таких аспектах.

Завдання, що стоять перед митною службою, повинні узгоджуватись із загальними завданнями держави в процесі її фінансової діяльності, оскільки фіскальні суб’єкти – митні органи – формують прибуткову частину бюджету держави.

Держава має гарантувати дотримання встановлених законодавством умов для фінансової діяльності митних органів. Мається на увазі матеріально-технічне забезпечення митної служби, фінансування всіх ланок митної системи, розподіл і використання митними органами державних доходів, заохочення службовців.

Наділення митних органів статусами податкових і правоохоронних органів повинно сприяти забезпеченню повного і своєчасного внесення митних платежів, а також застосуванню заходів адміністративної і фінансово-правової відповідальності.

Отже, однією з важливих функцій держави є адміністративно-правове регулювання, яке у формі державного впливу дедалі переважає при управлінні економікою, особливо в податковій та митній сфері. Адміністративно-правове регулювання завжди виражається правовою формою: законами, декретами, указами, постановами та іншими актами, та характеризується встановленими процедурами діяльності, якими мають користуватися суб’єкти податкової та митної служби.

На сучасному етапі адміністративно-правове регулювання діяльності податкової та митної служби відрізняється гнучкістю методів. Важливо на рівні закону закріпити мету, завдання, функції, форми та методи адміністративно-правового регулювання діяльності податкової та митної служби, що буде сприяти розвитку Української держави та сучасної економіки.