Верховну Раду України (1, Ст. 75). Як показує досвід держав розвиненої демократії, доводять вчені з конституційного права (2, с. 315) представницька форма реалізації закон

Вид материала

Содержание

5.2. Ідеї і спроби скликання народного представництва
5.3. Розвиток парламентаризму в Західно
5.4. Започаткування радянських вищих

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Законодавча діяльність УЦР. Свою законотворчу роботу Центральна Рада розпочала з політичних відозв і звернень до українського народу, із закликами домогтися всіх прав, які йому “природньо належать”. Вона діє надалі, виконуючи волю Національного конгресу щодо творення автономії України, в той же час – обмежена у законотворенні Тимчасовим урядом, який всіляко перешкоджав (до свого падіння) тому й іншому. Саме це, а також умови поглиблення революції, як на нашу думку, й визначили перевагу політико-декларативного характеру її законодавчої діяльності на цьому етапі.

На одному з перших засідань 14 квітня Комітет Центральної Ради доручив своїм членам Х.Барановському та В.Садовському розробити “Наказ” УЦР та її комітету (225.-Т.1, с. 68). Він розглядався на других загальних зборах і, з незначними поправками, був ухвалений. Цей “Наказ” став, за визначенням члену Комітету УЦР П.Христюка, її “внутрішньою конституцією” (301, с. 57). Справді, тут важливого юридичного значення набували положення про загальні збори Ради, переводилось у правове поле діяльність її Комітету.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

У розділі ІІ закріплювалася система прав громадян України – прав громадянства, політичних, громадянських та особистих. Тут обійдено питання про право власності, межі її використання, соціально-економічні права. Очевидно, що ці права мали вияснити довгоочікувані Установчі збори. Але безперечно інше: проект Конституції є найвищим досягненням, вершиною конституційного процесу 1917 р., започаткованого резолюціями Всеукраїнського конгресу, трьома Універсалами УЦР, розробкою Статуту автономії України. Цей процес в розглядуваному проекті набув реального змісту і оформлення, утверджував принцип верховенства права.

Кардинального законодавчого вирішення вимагали численні соціально-економічні проблеми, передусім найбільш гострого – земельного питання. ІІІ Універсалом УЦР скасувала приватну власність на землю, доручала Генеральному секретарству із земельних справ “негайно виробити закон про те, як порядкувати земельним комітетам, обраним народом”, встановити державний контроль над продукцією виробництва тощо. Земельне питання, яке обговорювалось на попередніх сесіях УЦР, виявилося головним в роботі восьмої сесії 12-17 грудня 1917 р. (Там само, с. 16-38). На розгляд сесії було поставлено “Тимчасовий земельний закон”, представлений урядом, який викликав пристрасні дискусії і критику з боку селян – членів Центральної Ради. На останньому засіданні було обрано парламентську комісію з 23 осіб, яка мала виробити і подати на затвердження Малої ради законопроект із земельного питання (Там само, с. 35).

З цим завданням комісія впоралась і “Тимчасовий земельний закон” був представлений учасникам останньої, дев’ятої сесії УЦР 17 січня 1918 р. (Там само, с. 113). Законопроект обговорювався лише на нараді фракцій. У зв’язку з більшовицьким повстанням у Києві, наступного дня, відкривши засідання, М.Грушевський порадив зборам затвердити законопроект в цілому. Законопроект було прийнято (Там само).

Закон визначав загальні засади вирішення земельного питання – відміну права власності на землю, її належність всьому народу республіки, повноваження УЦР порядкування землею до скликання Українських Установчих зборів, а також органам міського самоврядування, сільським громадам та волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах їх компетенції. Закон визначав і основні засади користування “поверхнею землі” (права, мета, норми користування), “перехідні міри”. Ним встановлювалося, що “землі відводяться земельними комітетами в приватнотрудове користування сільським громадянам та добровільно складеним товариствам” (Там само, с. 129).

Проте селяни залишались невдоволеними нормами одержаної в своє користування землі, складним, з їх погляду, механізмом закріплення її за собою тощо. За свідченням В.Винниченка, “сільський пролетаріат в обіцянки і закони про землю не вірив, більше вірячи реальним фактам, а з іншого боку, ідея “соціалізації землі” викликала обурення заможного селянства, “яке лаяло Центральну Раду й агітувало на всі боки проти неї” (129.-Ч.ІІ, с. 373). Отже, запізнілий земельний закон остаточно не вирішував земельного питання і Центральна Рада продовжувала втрачати свою опору серед селянства.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Завершальним документом, що втілював концептуальні засади державотворення й парламентаризму стала Конституція УНР, прийнята останнього дня існування Центральної Ради (Там само, с. 330-335). Її текст враховував здобутки світової і національної політико-правової думки, розвивав основні державно-правові засади, сформульовані в проекті Конституції 10 грудня 1917 р.

“Відновивши своє державне право як Українська Народна Республіка, - починався І розділ – “Загальні постанови Конституції”, - Україна для кращої оборони свого краю, для певнішого забезпечення права і охорони вольностей, культури і добробуту своїх громадян, проголосила себе і нині є державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною”. Тут на відміну від попереднього проекту, визначалось необмежене суверенне право народу, тобто всіх громадян УНР, здійснюване через Всенародні Збори України. За формою державного правління й устроєм вона мала бути парламентською республікою, унітарною, з неподільною територією, наданням землям, волостям і громадам права широкого самоврядування на принципі децентралізації. Усім національностям, які мешкали на території України надавалось право “на впорядкування своїх культурних прав в національних союзах”. Отже, головні принципи, розгорнутий виклад яких подано в інших розділах Конституції, були підсумком розвитку вітчизняної конституційної думки.

Характерним в цьому відношенні є й другий розділ Основного Закону, присвячений правам громадян України. Тут проголошується рівність прав громадян УНР, неприпустимість привілеїв чи обмежень за ознаками місця народження, віри, національності, освіти, володіння майном, скасовувались різні титули, різниця в правах чоловіка і жінки. Актова, громадянська і політична правоздатність і дієздатність особи встановлювалися з 20 років. Проголошувалися недоторканність особи, її житла, листування, повна свобода переміни місця перебування. Скасовувались смертна кара, катування та інші дії, що принижують людську гідність. Заборонялись обмеження в політичних правах. Лише громадяни УНР мали користуватися усією повнотою громадянських і політичних прав, брати участь у державному і місцевому політичному і громадському житті, у виборах до законодавчих установ і органів місцевого самоврядування. Не допускалося подвійного громадянства, позбавлення прав громадянства допускалося лише за постановою суду республіки.

Таким чином, вперше в українському конституційному будівництві закріплювалися невідчужувані права людини і громадянина. В той же час соціальні й економічні права громадян Конституція майже повністю обходила (виключеннями є лише проголошена рівність в оподаткуванні, заборона конфіскації майна).

Конституція проголошувала, що влада в УНР “походить від народу”. Верховним органом мали стати однопалатні Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і формують вищі органи виконавчої і судової влади – Раду народних міністрів і Генеральний суд республіки. Місцеве самоврядування мало здійснюватися через виборні ради і управи громад, волостей і земель.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Серед установчих планів і заходів УЦР цього часу була й спроба “організації центральної влади”. Йшлося про плани утворення загально російської влади “знизу”, через формування коаліційного “однорідно-соціалістичного уряду”. На засіданні Малої ради 10 листопада В.Винниченко виклав “свій метод” його організації (Там само, с. 404). Мала рада ухвалила викладені пропозиції і доручила уряду “вести працю в цім напрямку” (Там само, с. 409, 569). Рада поверталась до цього питання 14 листопада, 2 грудня (Там само, с. 442, 495), воно неодноразово обговорювалось на засіданнях уряду (Там само, с. 454, 473). М.Порш від імені ЦК УСДРП мав телефонну розмову з Й.Сталіним, в якій, зокрема, йшлося про “об’єднання всієї демократії” (Там само, с. 455-456). Проте більшовицький Раднарком не підтримав цей намір і невдовзі оголосив ультиматум Центральній Раді. Деякі дослідники вважають, що лідери проголошеної УНР, засліплені федералізмом, втратили у листопаді 1917 р. реальний шанс для створення незалежної самостійної держави, не скориставшись ні проголошеним Раднаркомом у “Декларації прав народів Росії” правом на самовизначення, як це зробила Фінляндія, ні натяками В.Леніна в ультиматумі Раднаркому про цілковите визнання УНР (437, с. 29-30).^¹

2 грудня Центральна Рада затверджує на посаді генерального секретаря пошти і телеграфу М.Шаповала, 21 грудня – морського секретарства Д.Антоновича, 22 грудня – створення секретарства міжнародних справ (225.-Т.1, с. 496; Т.ІІ, с. 58, 62-63).

Установчі повноваження УЦР закріплювались у проекті Конституції УНР, де йшлося про форму української держави, верховенство законодавчої влади, яка формує вищу виконавчу і судову владу Української республіки (225.-Т.ІІ, с. 7).

Після IV Універсалу формування Кабінету міністрів відбувалося вже поспіхом із-за загрози захоплення більшовиками будинку Педагогічного музею, де працювала УЦР. На дев’ятих загальних зборах було схвалено склад уряду, хоч деякі кандидати в міністри “більшості Центральної Ради невідомі” як записано в протоколах засідань (Там само, с. 114-115). Малій раді довелось ще раз вирішувати цю справу після повернення до Києва. 19 березня В.Голубович представив новий список складу Кабінету міністрів. В результаті бурхливого обговорення було вирішено перенести його затвердження після заслуховування декларації. Остаточно складений список міністрів і стислу програму дій уряду Мала рада обговорювала ще на кількох засіданнях і затвердила лише 24 березня 1918 р (Там само, с. 215-216, 226-228).

Створювались Центральною Радою і спеціальні органи управління, такі як Крайовий комітет у справах біженців у липні, Крайовий комітет охорони революції в жовтні 1917 р., Головна економічна рада, законопроект про створення якої обговорювався аж до 25 квітня 1918 р (225.-Т.1, с. 183; Т.ІІ, с. 293-294, 301-302, 307-309). Законом про 8-годинний робочий день передбачалося створення Головної Ради, на яку покладалася реалізація державної політики у цій галузі. Проте ці заходи виявилися занадто запізнілими.

Політичні кроки зробила УЦР щодо формування судової системи УНР. ІІІ Універсал приписував заходи “упорядкування судівництва” у відповідності “з правовими поняттями народу” (225.-Т.1, с. 400). Вона затвердила нову формулу судових вироків (Там само, с. 407-408). 2 грудня прийняла Закон про утворення Генерального суду, визначивши його структуру, місцезнаходження, компетенцію та нормативну базу. 23 грудня Мала рада розглянула і затвердила законопроекти про склад Генерального та апеляційного судів, про прокурорський нагляд в УНР. Перший закон закріплював за Центральною Радою повноваження обрання суддів таємним голосуванням за списками генерального секретарства судових справ. Призначення прокурорів віднесено другим законом до компетенції генерального секретарства судових справ (225.-Т.ІІ, с. 63-64). 2 січня 1918 р. УЦР обрала 8 членів Генерального суду і 8 членів апеляційного суду. Після повернення до Києва Мала рада 2 квітня обрала ще суддів Генерального та Київського апеляційних судів (Там само, с. 88, 242). Але створити більш ефективний державний механізм в умовах революції і війни, соціально-політичної і економічної кризи було навряд чи можливо.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

У відповідності з угодою УЦР і Тимчасового уряду генеральний писар П.Христюк 16 липня представив Малій раді проект бюджету уряду. Остання затвердила лише витрати на окремі секретарства (Там само, с. 180-183). Залежність від Тимчасового уряду у фінансових справах давалась взнаки і закріплювалась в Статуті Генерального Секретаріату. Зокрема, §11 передбачав: Генеральний Секретаріат передає Тимчасового уряду всі “тимчасові фінансові обрахунки видатків на потреби України, які розглянула і ухвалила Центральна Рада” (Там само, с. 181). 30 серпня Мала рада розглянула і затвердила бюджет Генерального Секретаріату на слідуючий місяць, 5 вересня окремо видатки Секретарства земельних справ (Там само, с. 272-273, 277). Таким чином, виборюючи автономію України, УЦР набувала досвіду в розробці податкової і фінансової політики, хоч і була зв’язана “Тимчасовою інструкцією”. Помітно й інше – податки призначались для покриття видатків, головним чином, центральних українських установ.

З проголошенням УНР Центральна Рада приділяє значну увагу фінансовому забезпеченню державотворення – приймає закон про утримання Ради на державний кошт, затверджує видатки на народну освіту, на допомогу зв’язківцям (Там само, с. 451, 476, 478, 482-483). 9 грудня приймає п’ять фінансових законів – про державні кошти, Головну скарбницю (казначейство, Державний банк, скасування Дворянського та Селянського банків, цукрову монополію, яка визнавалась виключним правом Державної скарбниці (Там само, с. 527). Тобто, хоч із запізненням, започатковувались основи власної фінансової системи.

В умовах загострення фінансової кризи УЦР ухвалила закон про випуск українських грошей на суму 500 млн. крб. (225.-Т.ІІ, с. 49). На початку січня 1918 р. – Тимчасовий закон про випуск державних кредитних білетів, закони про асигнування продовольчих інституцій, головної комісії по виборам до Українських Установчих зборів та ін. (Там само, с. 106). 1 березня – про грошову одиницю, биття монети та друк державних білетів (Там само, с. 171). Грошовою одиницею стала гривня. В умовах австро-німецької окупації і наростаючого вакууму навколо УЦР ці заходи мало що змінювали.

Таким чином, УЦР в основному була створена власна фінансова система УНР. Проте гостро стояла проблема бюджету держави в цілому, який в умовах надзвичайних обставин державотворення не розроблявся вчасно. Лише після повернення УЦР до Києва, 30 березня “Законопроект про порядок державних видатків у 1918 р.” було винесено на розгляд Малої ради (Там само, с. 236). Цей “Бюджетний законопроект” обговорювався двічі і був затверджений лише 11 квітня з розписом видатків і прибутків на 4 місяці (Там само, с. 265). На цьому робота над бюджетом припинилась.

У своїй державотворчій діяльності Центральна Рада виконувала й контрольні функції. З утворенням Генерального Секретаріату після І Універсалу важливим напрямком роботи УЦР стає заслуховування й обговорення звітів уряду, які ставились в порядок денний загальних зборів, заслуховування Голови уряду, окремих генеральних секретарів (після IV Універсалу – міністрів), в т.ч. з окремих питань внутрішньої і зовнішньої політики – на Малій раді. Обговорювались і затверджувались програмні декларації уряду, приймалось рішення про довір’я тощо. У першому і скороченому складі Генерального Секретаріату за “Тимчасовою інструкцією” була введена посада генерального контролера, який приймав активну участь в парламентських слуханнях, обговореннях фінансових законопроектів. На загальних зборах УЦР і засіданнях Малої ради широко, особливо після проголошення УНР, використовувалась практика “інтерпеляцій” (депутатських запитів) до уряду. На деяких засіданнях Малої ради інтерпеляції домінували, особливо з приводу надзвичайних подій (Там само.-Т.1, с. 461-462 Т.ІІ, с. 246-253).

Досить ретельний, хоча внаслідку малоуспішний контроль, УЦР здійснювала за виборчим процесом, підготовкою скликання Українських Установчих зборів (225.-Т.1, с. 407, 411, 412, 476-477, 478-479). На восьмій та дев’ятій сесіях Центральної Ради йшлося про необхідність внесення змін у закон про вибори, їх терміну тощо. Після повернення УЦР до Києва неодноразово заслуховувався звіт голови Всеукраїнської виборчої комісії М.Мороза про наслідки виборів у округах, де вони відбулися, роботу виборчої комісії (225.-Т.ІІ, с. 212, 242, 261, 269-270, 309-310). Ця увага до проблеми скликання Установчих зборів не полишала Раду до останніх днів її існування.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

27 січня 1918 р. делегація УНР підписала мирний договір і додаткові угоди між УНР і державами Четверного союзу, а також таємний договір з Австро-Угорщиною про статус Східної Галичини і Буковини (Там само, с. 137-142, 143-150, 150-151). Справи миру, умови додаткової угоди обговорювалися і пізніше на засіданнях Малої ради 13-14 березня (Там само, с. 196-197, 202-203). Ратифікація мирного договору відбулась на засіданні 17 березня. “Ратифікаційна резолюція” – перший акт такого типу в історії українського парламентаризму. Оцінюючи його значення, В.Винниченко писав: “Для української держави цей мир безперечно був би з різних боків дуже корисний. Насамперед, ним українська держава визнана такими повноважними суб’єктами міжнародного права, як Центральні держави” (129. Ч.2, с. 289). Активна зовнішньополітична діяльність УЦР продовжувалась до кінця її існування.

Отже, здобутки Центральної Ради у парламентській діяльності, здійсненні нею законодавчої, установчої, контрольної, бюджетно-фінансової, внутрішньополітичної і зовнішньополітичної функцій досить вагомі. Розглянуті і прийняті нею закони, універсали, постанови мали велике значення у правовому оформленні УНР, продемонстрували тверду волю українського громадянства до захисту суверенності УНР, що фактично вже стала самостійною і незалежною (146, с. 128-129).

5.1.4. Порядок роботи Української Центральної Ради

Як уже зазначалось, усталилась думка, що процедура законотворення в Центральній Раді практично була відсутня. Повністю такої думки ми не поділяємо і вважаємо її результатом відсутності спеціальних досліджень цього аспекту в діяльності УЦР.

Порядок роботи УЦР, парламентські процедури вироблялись власним досвідом і, найменше – за зразками європейськими чи російської Державної думи.^¹ Тут давалась взнаки революційна, соціалістична природа Центральної Ради. Її члени розпочинали парламентську діяльність, маючи переважно досвід роботи в земських установах, в політичних та громадських організаціях, у проведенні зборів, з’їздів, мітингів. Це не могло не позначитись і на порядку роботи Ради. За соціальним, партійним складом, рівнем освіти, соціалістичною спрямованістю її члени менш за все були налаштовані рахуватись з парламентськими традиціями. Парламентський досвід набувався поступово, вимушено.

Формування організаційних структур УЦР і порядку їх роботи розпочалось практично з перших днів її існування. Газета “Вісти з Української Центральної Ради”, повідомляючи про її створення та безупинне поповнення, сповіщала про утворення і склад Президії та її 9 комісій (225.-Т.1, с. 44-45). Напружено готуючи Всеукраїнський національний конгрес, його порядок денний, УЦР виробляла принципові питання процедури засідань і розгляду справ. Спочатку передбачалось: “Центральна Рада бере на себе працю координуючу, а комісії працюють в межах своєї спеціальності” (Там само, с. 39). Реорганізація Ради на Національному конгресі перетворила її на вищий український представницький орган. На перших же зборах УЦР стала очевидною необхідність створення Комітету Центральної Ради. Надалі організаційно-правовими формами її роботи стали загальні збори (“сесії”, “повна Рада”, “пленум”) і засідання між ними Комітету або Малої ради. Другі загальні збори УЦР розпочалися за пропозицією М.Грушевського, “відчитанням протоколу перших загальних зборів УЦР” та “оглядом” роботи її Комітету (Там само, с. 69). Цей порядок закріпився на наступних сесіях.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Більш повне уявлення про законодавчий процес в УЦР, сам порядок підготовки і розгляду законопроектів дає процедура підготовки найважливіших, складних законів, таких як Тимчасовий земельний закон або Закон “Про національно-персональну автономію.”

Спроба УЦР ще влітку і в жовтні 1917 р. розглянути й затвердити земельний законопроект, розроблений Секретарством земельних справ і представлених Тимчасовому уряду “наслідків не дали” (225.-Т.1, с. 356-357). Після його падіння на сьомій сесії Центральної Ради 30 жовтня Секретарство земельних справ представило загальним зборам той же законопроект про передачу землі земельним комітетам. Обґрунтовуючи необхідність його прийняття, К.Мацієвич посилався на те, що це “тимчасовий законопроект, який не порушує основ володіння, не одміняє земельної власності”. За прийнятою резолюцією, проект якої було запропоновано фракцією соціалістів-революціонерів, законопроект було вирішено прийняти “до відома”. Визнаючи цю справу негайною, збори доручили Малій раді “детально обміркувати”, доповнити, ухвалити його “і через Секретаріат перевести в життя, ідучи невпинно до соціалізації землі” (Там само, с. 377). Проте справа підготовки закону виявилася складнішою.

На восьмій сесії УЦР Б.Мартос повідомив про “ті страшні розрухи та безлад, які виникли по селах через хибно зрозумілий проголошений Третім Універсалом перехід землі до рук народу”. Він закликав Центральну Раду найскоріше вирішити земельне питання (225.-Т.ІІ, с. 22-24). На зборах було зачитано проект “Тимчасового земельного закону” і почалось тривале і гостре його обговорення на шести засіданнях 14-17 грудня. Було схвалено резолюцію, запропоновану фракцією соціалістів-революціонерів, яка визнала законопроект “не відповідаючим інтересам трудового селянства України”, пропонувала створити комісію з представників фракцій, “з правом кооптації фахівців з дорадчим голосом”, “цілковитого скасування власності на землю та соціалізації її”, комісія не роз’їдеться, поки новий закон не буде представлений і затверджений Малою радою. Посада ж генерального секретаря земельних справ мала бути негайно замінена українським есером. За резолюцію есерів проголосувало 131, проти –101, утрималось 13 членів Ради. Проект резолюції фракції українських соціал-демократів, який пропонував створити комісію на пропорційній основі, не набрав більшості (Там само, с. 28-29, 34-35). Таким чином, домінування есерів в УЦР визначило найголовніші засади вирішення земельного питання, вирішально вплинуло на порядок подальшої роботи над проектом закону.

19 грудня газета “Народна воля” подала інформацію про роботу земельної комісії: робота відбувається “безперестанно”, кожного дня до 12 год. ночі, “досі обговорюються основні засади Тимчасового земельного закону” (Там само, с. 50). У IV Універсалі повідомлялось про закінчення роботи комісії. Законопроект “цей буде розглянуто за кілька днів у повній Центральній Раді” (Там само, с. 103).

Але робота останньої відбувалась “під гарматні постріли та вибухи снарядів”, як записано в протоколі і тому (знов втручання надзвичайних обставин!) процедура обговорення законопроекту була порушена. П.Христюк лише виклав “основні принципи та головні ідеї” нового законопроекту та прочитав його (Там само, с. 113). На слідуючому засіданні загальних зборів М.Грушевський запропонував зборам “без обговорення затвердити внесений напередодні проект земельного закону в цілому з тим, щоб потрібні дрібні поправки до цього закону потім зробити Малій раді”. Центральна Рада одноголосно прийняла земельний закон. Так надзвичайні обставини й есерівські уподобання Голови УЦР позначились на багатостраждальному законі та процедурі його читання, обговоренні та й прийнятті.

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Порядок розгляду питань, пов’язаних з внутрішнім становищем в країні, перебігом політичних подій тощо визначався прагненням УЦР направити їх в русло державотворення і залежав від характеру розглядуваних на зборах питань. Це й заслуховування посадових осіб з невідкладних справ (переговори з Тимчасовим урядом, військових, земельних продовольчих питань), доповідей з місць від різних громадських організацій і органів місцевого самоврядування, обговорення “біжучих справ” тощо. З найгостріших питань розгортались пристрасні дебати, фракційні наради, обговорення проектів резолюцій, постанов. З приводу надзвичайних подій відбувались екстрені або закриті засідання Малої ради. З метою освідомлення або парламентського контролю Центральна Рада направляла своїх представників до різних установ, військових частин, делегації до Тимчасового уряду, головнокомандуючого Південно-Західним фронтом О.Брусилова, для вивчення надзвичайних подій (у справі полуботківців, “Переяславської республіки”) тощо.

Інші парламентські процедури (фінансові справи, прийняття бюджету тощо) відрізнялись лише їх спрощеним порядком.

Таким чином, Центральна Рада вповні реалізовувала компетенцію і функції, порядок роботи парламентської установи, якою вона поступово стала попри всі недоліки і невирішені проблеми, особливо – територіального представництва. Останні – наслідки не лише непрофесійного складу УЦР, політичних уподобань її лідерів і діячів, але й надзвичайно складних обставин, в яких вона діяла. Звертає на себе увагу демократичний характер її роботи. Як відзначав видний діяч Ради О.Шульгін, раптовість розриву з метрополією восени 1917 р. позбавила Україну змоги планомірно творити свою державність (440, с. 13).

5.2. Ідеї і спроби скликання народного представництва

доби Гетьманату і Директорії

Парламентаризм декларувався і за часів існування Української Держави. 29 квітня 1918 р. на з’їзді «Союзу хліборобів-власників” його делегати від восьми українських губерній виступили за відновлення приватної власності (передусім на землю) та одностайно обрали гетьманом України Павла Скоропадського. Державний переворот, підтриманий німецьким командуванням у Києві, зримо засвідчив слабкість першого українського парламенту, його соціальної опори. Один із сучасників, явних противників Центральної Ради, свідчив: в ті дні “кияни відносились до українського парламентаризму з неприхованим недружелюбством” (441, с. 90). Того ж дня гетьманом було оприлюднено “Грамоту до всього Українського Народу” та “Закон про тимчасовий державний устрій України” (226, с. 82-83, 84-86).

У “Грамоті” обґрунтовувалась необхідність для Української держави вийти з становища, “яке загрожує новою катастрофою України” і побудови такої державної влади, “яка здібна була б забезпечити населенню спокій, закон і можливість творчої праці”. Проте гетьман враховував ту обставину, що парламентаризм все ж пустив глибокі коріння в свідомості народу і обіцяв, що “ в найближчий час буде видано закон, установлюючий порядок виборів до Українського Сойму”. У своїх “Споминах” він наводить основний зміст пунктів своєї угоди з німецьким командуванням. Зокрема, у пункті другому йшлося про його зобов’язання не скликати Установчих зборів, а “нові вибори до законодавчих установ відбудуться не раніше повного заспокоєння краю і строк їх скликання встановлюватиметься по згоді з німецьким командуванням” (297, с. 101).

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

12-14 грудня 1918 р. Директорія провела державну нараду у Вінниці з представниками різних політичних партій. На ній йшлося передусім про форму організації влади після гетьманату. Представники УСДРП (незалежні) відстоювали радянську форму організації влади, більшість есерів – парламентську республіку, центральна течія УПСР – “трудовий принцип”. Селянська спілка виступала за негайне скликання Установчих зборів (449, с. 151). “Вищим же органом влади, – згадував В Винниченко - було ухвалено Трудовий конгрес по тому самому принципу: мали право виборів тільки трудові елементи, велика ж буржуазія, класи паразитарні, експлуататорські цього права позбавлялись” (129.-Ч.ІІІ, с. 142). Ця модель державності, - “диктатура трудового люду” й була закладена у Декларації Директорії від 26 грудня 1918 р. (226, с. 100-101).

Декларація проголошувала: “Директорія є тимчасова верховна влада революційного часу”. Тут пропонувалося трудовому селянству, міському робітництву та трудовій інтелігенції обрати своїх представників на Конгрес трудового народу України. Він, “як революційне представництво організованих працюючих мас… матиме всі верховні права і повновласть рішати всі питання соціального, економічного та політичного життя Республіки”. У майбутньому передбачалось провести всенародні демократичні вибори до Установчих зборів і повністю передати їм владу. Таким чином, Декларація визначала представництво і повноваження Трудового конгресу: як тимчасового верховного представницького органу, обраного за класовим і територіальним принципами (селянство на з’їздах в губерніях, робітництво – від фабрик, майстерень, заводів, трудова інтелігенція – за місцем служби). Конгрес мав “вирішити форми влади як на місцях, так і в центрі”.

Здійснення завдань, проголошених в Декларації, у сфері економічній, соціальній, міжнародних відносин покладалося на Раду народних міністрів. Сформований уряд Директорії на чолі з соціал-демократом В.Чехівським розгорнув активну нормотворчу роботу. Було відновлено дію законів УНР часів Центральної Ради. Протягом січня 1919 р. Директорією і її урядом було ухвалено 66 законів та близько 100 постанов (3, с. 100). Проте невизначеність і відсутність чіткого розподілу повноважень між Директорією і Радою міністрів, поглиблення розколу між українськими політичними партіями приводили до ускладнень законотворчої роботи, серйозних непорозумінь і суперечок в самій Директорії. “Вся причина саме в тому, - вважав В.Винниченко, - що ця Декларація не переводилась у життя, вона лишалась собі на папері, а діяльність влади Директорії одбувалась зовсім по іншій, неписаній і неоголошеній програмі” (128.-Ч.ІІІ, с. 180). І далі він звинувачує у безконтрольності і “контрреволюційності” отаманської влади С.Петлюри, початку “отаманщини”.

І все ж Директорія вжила заходів щодо формування і скликання Трудового конгресу. 5 січня 1919 р. було оприлюднено “Інструкцію про вибори до Конгресу трудового народу України”. За “Інструкцією” до нього обиралося 593 делегатів, в т.ч. 65 від Західно-Української Народної Республіки (ЗУНР) (231. Вип. 1).

Таблиця 8.

Представництво до Конгресу від територій та курій (226, с. 19).

Територія	Селяни	Робітники	Трудова інтеліген-ція	Загалом
Київщина	50	12	5	67
Поділля	47	8	4	59
Харківщина	50	11	4	65
Херсонщина	37	11	4	52
Волинь	46	10	4	60
Чернігівщина	42	9	3	54
Полтавщина	46	8	4	58
Катеринославщина	31	12	3	46
Таврія	14	3	1	18
Холмщина, Підляша, Поліська округа	14	4	1	19
Всеукраїнський залізничний з’їзд	-	20	-	20
Всеукраїнський поштовий з’їзд	-	10	-	10
Усього	377	118	33	528
ЗУНР (Галичина, Буковина, Угорщина)	-	-	-	65
Усього	-	-	-	593

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Розділ “Особисті права” членів ДНР закону про Державну Народну Раду визначав права її членів, закріплював їх недоторканість, порядок їх роботи на професійній основі. Розділ “Порядок скликання сесії та вибору Президії ДНР” встановлював порядок організації роботи передпарламенту. Чергові сесії мали скликатися тричі на рік тривалістю на два місяці кожна: перша скликається Головою Директорії не пізніше одного місяця після вступу чинності закону про вибори, друга і третя – 7 травня і 1 жовтня 1921 р. Надзвичайні сесії могли скликатись Головою Директорії за ініціативи уряду або Президії Ради для розгляду лише оголошених питань.

У законі досить чітко визначена компетенція ДНР: обговорення законопроектів, надісланих Головою уряду; розробка законопроектів з ініціативи самої ДНР; обговорення бюджету республіки та всіх асигнувань з Державної скарбниці; розгляд справ державної позики і зобов’язень; контроль за діяльністю уряду (шляхом депутатських запитів, виклик на засідання ДНР або її комісії членів уряду, призначення парламентських слідчих комісій); заслуховування звіту Державного контрлера; розгляд і ратифікація міжнародних угод, оголошення війни; встановлення валюти і емісії державних кредитних білетів та облігацій та ін.

Обидва закони передбачали законодавчу процедуру з кількох стадій, які мали гарантувати якість підготовки законів. Законопроекти окремих міністерств, ухвалених Радою міністрів, повинні передаватися до Президії ДНР. Після розгляду членами ДНР і ухвали законопроекту простою більшістю голосів він мав подаватись її головою і Головою Ради міністрів на затвердження Голови Директорії. Затверджений закон повертався до голови уряду для оголошення через Державну канцелярію у “Віснику державних законів УНР” за підписом Голови Директорії, голови уряду і відповідного міністра або міністрів і посвідченням Державного секретаря.

Засідання ДНР відбуваються за присутністю не менше половини складу. Вони – публічні. Закриті засідання відбуваються за пропозицією Голови ДНР, членів уряду або щонайменше десяти членів Ради на підставі ухвали. Зате засідання комісій провадяться закриті. До їх роботи могли бути запрошені фахівці (з дорадчим голосом). Порядок роботи ДНР мав регулюватись регламентом, складеним нею відповідно закону про Державну Народну Раду. Він набуває чинності в разі його оголошення у “Віснику державних законів УНР” і не потребує затвердження Головою Директорії. В разі порушення регламенту членом Ради за рішенням зборів він міг бути позбавлений участі в її засіданні чи на певний термін.

Третій розділ Закону “Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР” передбачав порядок набрання чинності законів та надання законодавчих повноважень Раді міністрів, коли ДНР не функціонує. Їх незатвердження Радою і оголошення про це призводить до втрати чинності прийнятого у такий спосіб закону.

Таким чином, конституційні закони від 12 листопада 1920 р. досить ретельно виписували розподіл повноважень між Директорією, Державною Народною Радою та Радою міністрів, закріплювали систему стримок і противаг, містили нормативно-правове визначення порядку роботи передпарламенту. В значній частині положення обох законів, особливо щодо законодавчого процесу повторювали артикули проекту конституції. Суттєвою різницею проте були майже необмежені в законах повноваження Голови Директорії, який за свої дії ні перед ким не відповідав.

Отже, не дивлячись на надзвичайно складні умови, в яких діяла Директорія, в УНР не припинявся конституційний і звичайний законодавчий процес, спроби відродження парламентаризму, створення передпарламенту. Цей досвід, позитивний і негативний, має неоціненне значення і заслуговує подальшого вивчення.

5.3. Розвиток парламентаризму в Західно-

Українській Народній Республіці

Державне відродження на західноукраїнських землях, що входили до складу Австро-Угорщини, відбувалося під значним впливом революційних подій в імперії та Наддніпрянщині.

За спогадами К.Левицького ще 25 березня 1918 р. українська парламентська репрезентація рейхстагу скликала у Львові з’їзд представників українських партій Галичини з порядком денним: 1) Справа конституювання українського державного організму в Австрії; 2) Організація національних сил (132, с. 9). У своїй постанові з’їзд виклав своє бачення перспективи українського державного відродження у зв’язку з підписанням Брестського миру. Практичні кроки в цьому напрямі неодноразово обговорювались українською парламентською репрезентацією в Палаті послів Державної Ради у Відні, виголошувались українські домагання (Там само, с. 103-107).

Вырезано. Для заказа доставки полной версии работы воспользуйтесь поиском на сайте ser.com/search.phpl

Проект С.Дністрянського не був опублікований і, очевидно, не був використаний урядом ЗУНР. Але своєю юридичною завершеністю, використанням зарубіжного та вітчизняного історичного досвіду, спрямованої на захист людини, проект започаткував новий етап конституційного процесу в Україні.

Таким чином, не дивлячись на надзвичайно складні обставини, в яких західноукраїнським діячам довелося розпочинати державотворення, вони створили тимчасовий парламент і уряд, прийняли Тимчасовий основний закон, низку інших законів, здійснили злуку ЗУНР і УНР.

5.4. Започаткування радянських вищих

представницьких установ

На відміну від теоретиків і державотворців УНР і ЗУНР, тодішні теоретики соціалізму відкидали парламентаризм як “продажну і прогнилу”, “історично обмежену і умовну” установу буржуазного суспільства. Концептуальне кредо, яким керувалися російські і українські більшовики ще до перемоги Жовтневої революції 1917 р., було викладено В.Леніним у низці його програмових праць.

З появою російського парламенту, В.Ленін повчав робітників: парламентаризм – знаряддя гніту. До повалення самодержавства “соціал-демократія дивиться на парламентаризм… як на один із засобів освічення, виховання і організації пролетаріату” (285.-Т.14, с. 69-70).

Після повернення до Росії у квітні 1917 р. В.Ленін у “Квітневих тезах” рішуче формулює: не парламентарна республіка, - повернення до неї від Р.Р.Д. (тобто Рад робітничих депутатів – В.Є.) було б кроком назад, - а республіка Рад робітничих, батрацьких і селянських депутатів по всій країні, знизу доверху”. Далі уточнював: Ради робітничих, солдатських, селянських та ін депутатів являють собою нову форму, точніше, новий

Blog

Содержание