Geum.ru

Харківський національний університет внутрішніх справ

Вид материалаДокументы

Содержание


Для доставки полной версии работы
1.4. Суб’єкти управління загальної компетенції та їх функції і повноваження щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
адміністративно-політичну діяльність доцільно визначити як специфічну діяльність системи уповноважених органів, як правило, правоохоронних чи воєнізованих, що виконують завдання та функції щодо охорони, захисту та забезпечення реалізації прав і свобод фізичних і юридичних осіб, законності та безпеки особи, суспільства і держави.

Як було зазначено вище, одним із видів (напрямків) адміністративно-політичної діяльності є діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави. Не потребує доведення теза, що безпека є своєрідною характеристикою і необхідною умовою життєдіяльності людей, суспільства чи держави в цілому. Проблема безпеки існує стільки ж, скільки існує сама держава чи суспільство. Тому вона здавна знаходила певне відображення в тих чи інших політичних, правових, релігійних тощо ідеях. Перші згадки про безпеку відносяться до часів Стародавньої Греції й Риму і пов’язані з працями Платона та Сократа. Тоді поширеною була теорія так званого «неписаного суспільного договору» між населенням та державою, метою якого було подолання хаосу і ворожнечі шляхом забезпечення безпеки як самого суспільства, так і кожного із його індивідів. У різні періоди розвитку людської цивілізації визначалася пріоритетність об’єктів забезпечення безпеки. Так, в епоху Середньовіччя пріоритет належав державі та церкві (духовенству), в епоху Відродження та Просвітництва об’єктами безпеки стають як людина, так і суспільство (держава) водночас. Те ж саме стосується демократичних та тоталітарних держав, де в перших пріоритетом завжди була і залишається людина, а, в других, тоталітарних – державний устрій (панівний клас, як правило, верхівка певної партії). В авторитарних країнах безпека розглядається як благо влади, яку сектор безпеки охороняє від решти суспільства. Натомість у демократичних країнах безпека є благом суспільним і забезпечує права та свободи людини. Тому утвердження і розвиток демократії можливі лише за умови зміни філософії безпеки, завдань, функцій та процедур діяльності силових інститутів – всього того, що охоплює реформа сектора безпеки. Для України, яка обрала демократичний шлях розвитку, реформування цього сектора життєво необхідне [493].

Розглянемо семантику досліджуваних нами та близьких до них категорій. Так, у тлумачних словниках сучасної української мови термін «безпека» визначається як: 1) безпечність, технічні умови й засоби, які усувають небезпеку, запобігають небезпеці [503, с.34]; 2) стан, коли кому-небудь чи чому-небудь ніщо не загрожує [543, с.435]. У вітчизняних нормативних актах даються визначення понять: 1) безпеки як відсутності неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди для життя, здоров’я та майна громадян, а також для навколишнього природного середовища (п. 1.2 Положення з питань обстеження, оцінки технічного стану, паспортизації та поточної експлуатації будівель та споруд у галузі зв’язку) [132]; 2) авіаційної безпеки – як комплексу заходів щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання, інших протиправних посягань, а також людських та матеріальних ресурсів, призначених для виконання цих заходів (Тимчасові правила контролю з метою забезпечення безпеки цивільної авіації) [99]; 3) безпеки праці – як стану умов праці, при якому виключено дію на працівників небезпечних і шкідливих виробничих факторів (Методичні рекомендації для проведення атестації робочих місць за умовами праці) [110]; 4) безпеки харчового продукту – як його стану, що є результатом діяльності з виробництва та обігу, яка здійснюється з дотриманням вимог, встановлених санітарними заходами та/або технічними регламентами, та забезпечує впевненість у тому, що харчовий продукт не завдає шкоди здоров’ю людини (споживача), якщо він спожитий за призначенням (Закон України «Про безпечність та якість харчових продуктів») [35]; 5) національної безпеки – як захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам (ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України») [55].

У науковій літературі під безпекою розуміється: 1) сукупність опосередкованих джерелами підвищеної небезпеки відносин, які регулюються юридичними, технічними та організаційними нормами, з метою запобігання та усунення загрози життю і здоров’ю людей, матеріальним цінностям та зовнішньому середовищу» [546, с.21]; 2) відсутність небезпеки, наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства, держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, посягань і небезпек [455, с.12]; 3) система відносин, які виникають відповідно з правовими нормами при використанні об’єктів, що являють підвищену небезпеку для суспільства, або при настанні особливих умов у зв’язку з стихійним лихом чи іншими обставинами [501, с.22]; 4) динамічно стійкий стан стосовно несприятливих впливів та діяльність щодо захисту від внутрішніх і зовнішніх загроз, щодо забезпечення таких умов існування, які гарантують можливість стабільного і всебічного прогресу суспільства і його громадян [317, с.62]; 5) система урядових відомств та організацій, які мають право застосовувати силу або вживати спеціальні заходи для захисту незалежності та територіальної цілісності держави, конституційного устрою, життя й власності громадян, забезпечення законності й правопорядку [483].

Отже, аналіз наукових та нормативних джерел дозволяє зробити висновок, що безпека за своїм змістом передбачає, з одного боку, відсутність небезпеки, а з іншого – наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від різних загроз (посягань, небезпек тощо). На думку дисертанта, під безпекою треба розуміти стан захищеності життєво важливих інтересів: 1) особи, що виявляються в її правах і свободах; 2) суспільства, які сконцентровані в його матеріальних і духовних цінностях, а виявляються у можливості громадян виступати єдиним джерелом влади; 3) держави, що виражені в її конституційному ладі, суверенітеті, територіальній цілісності та у праві здійснювати (реалізовувати) владу.

Тож очевидно, що вихідними категоріями будь-якої безпеки є інтереси та загрози інтересам. Наприклад, перші у Законі України «Про основи національної безпеки України» [55] визначені як життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток. Другі – як наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України. Вважаємо, що нормативне визначення понять національних інтересів та загроз національним інтересам є важливою передумовою діяльності державних органів щодо забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки держави.

Наприклад, в Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», до основних загроз життєво важливим національним інтересам, які потрібно брати до уваги при реформуванні сектора безпеки, віднесені: низька ефективність механізмів прийняття та виконання державних рішень, що має місце внаслідок неузгодженості дій між різними гілками та органами державної влади; неефективність захисту права власності внаслідок непослідовності державної політики, неналежної роботи судової системи та поширення рейдерських захоплень господарських об’єктів; неефективність боротьби з контрабандою, що підриває конкурентоспроможність вітчизняних товарів на внутрішньому ринку; монополізація іноземним капіталом певних стратегічно важливих галузей національної економіки, що загрожує стабільності на окремих товарних ринках; високий рівень тінізації економіки, обумовлений, зокрема, поширенням тіньової зайнятості, напівлегальних методів ухилення від оподаткування, криміналізацією економічних відносин, наявністю в країні організованих злочинних угруповань, що претендують на контроль над діяльністю частини суб'єктів господарської діяльності; посилення екологічних та техногенних загроз національній безпеці; невідповідність сектора безпеки України потребам суспільства; загострення проблеми неконтрольованого розповсюдження зброї масового ураження та засобів її доставки; зростання небезпеки ескалації «заморожених» і виникнення нових регіональних конфліктів поблизу кордонів України; посилення негативного зовнішнього впливу на інформаційний простір України [492].

Вырезано.

Для доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте ссылка скрыта


На думку дисертанта, цивільна служба від мілітаризованої відрізняється: 1) порядком зарахування на державну службу; 2) порядком заміщенням посад; 3) порядком присвоєння рангів (спеціальних звань); 4) правилами проходження державної служби; 5) видами встановлених обмежень; 6) порядком проходження атестації; 7) порядком притягнення до відповідальності; 8) правом носіння зброї, спеціальних засобів та спеціального форменого одягу.

У ст. 15 цього ж Закону виокремлюється і такий вид державної служби як патронатна. Зокрема, у цій статті зазначено, що Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлюється відповідними органами.

Кожен вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом [227, с.47]. Більшу увагу у цьому підрозділі ми приділимо саме мілітаризованій державній службі, яка характерна для органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів пожежної безпеки та органів Державної прикордонної служби, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки суспільства та держави від внутрішніх загроз, що є наслідком вчинення правопорушень.

У науковій літературі до мілітаризованої служби відносять, як правило, службу в органах: Міністерства внутрішніх справ України; Служби безпеки України; Управління державної охорони України; органах, які здійснюють охорону державного кордону України; Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; Міністерства оборони України; Державної податкової служби, Державної митної служби, Департаменту виконання покарань [227, с.48-49; 313, с.46; 316, с.90; 326, с.16; 332, с.302; 443, с.166]. Ю. П. Битяк до мілітаризованої служби пропонує відносити службу і «в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання, – у Міністерстві транспорту України, Антимонопольному комітеті України, Державному казначействі України та ін. [227, с.48].

Науковці виокремлюють і різні ознаки мілітаризованої служби. Так, на думку О. Ю. Оболенського, «для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян» [443, с.166]. Схожу точку зору поділяє А. Г. Кабанець [316, с.90]. Ю. П. Битяк зазначає, що «мілітаризована служба має багато особливостей, які знаходять своє відображення в нормативно-правових актах, що встановлюють правове становище цих видів державної служби і відповідних державних службовців» [227, с.48]. Д. М. Бахрах серед ознак мілітаризованої державної служби називає такі: 1) професіональним обов’язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона громадського порядку і правопорядку; 2) вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку; 3) існування спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, обумовлених специфічними посадовими функціями мілітаризованих службовців; 4) ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення служби; 5) існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.); 6) особливий порядок притягнення до правової відповідальності (особливо адміністративної і матеріальної) [212, с.21-23].

Погоджуючись в цілому із наведеними ознаками, хочемо висловити власну позицію щодо деяких із них. Так, на думку дисертанта, такі ознаки як «забезпечення основних прав громадян і публічних інтересів громадян», «вступ на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, які досягли вісімнадцятирічного віку», «існування встановленого в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т. д.)» характерні для усіх без винятку державних службовців.

Вважаємо доцільним до ознак мілітаризованої служби віднести і право носіння, зберігання та застосування вогнепальної зброї та спеціальних засобів; наявність спеціального форменого одягу; встановлення суворої дисципліни, яка більш наближена до військової; наявність спеціальних звань.

Отже, з’ясувавши основні категорії, перейдемо до безпосереднього аналізу особливостей державно-службових відносин у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави.

Слід підкреслити, що сьогодні серед науковців різних галузей права немає загальноприйнятої думки стосовно того, якою галуззю права регулюються відносини у сфері державної служби. Тому такі відносини називають «службово-трудовими» [313, с.99; 388, с.3-4; 438, с.155-162], або «державно-службовими», [284, с.309-313; 326, с.3, 30, 44; 443, с.133] через що у їх регулюванні спостерігається пріоритетність норм трудового чи адміністративного права. Так, прихильники концепції службово-трудових відносин у державній службі посилаються в основному на ст. 3 Кодексу законів про працю України, в якій зазначено, що «законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, виду діяльності та галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами» [3]. Один із прихильників концепції державно-службових відносин твердить, що «державна служба тому і є державною, що відносини, які виникають при її встановленні, організації, регулюванні, проходженні, засади відповідальності державних службовців є відносинами публічно-правовими і регулюються нормами публічного права. Поза межами службових відносин державні службовці можуть виступати як суб’єкти приватно-правових відносин, у межах службово-правових відносин вони завжди суб’єкти публічного права» [227, с.44].

Інші науковці вказують, що правовий інститут державної служби має міжгалузевий характер і регулюється нормами як адміністративного права, так і трудового права [213, с.10; 255, с.61; 571, с.44]. Наприклад, В. О. Юсупов відносини у сфері державної служби поділяє на дві основні групи: 1) відносини, що виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини, на його думку, носять адміністративно-правовий характер; 2) відносини, які виникають у ході реалізації державної служби, тобто в процесі діяльності працівника всередині державного органу, в процесі організації робочого часу та відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів. Відповідно, цю групу відносин можна віднести до галузі трудового права [571, с.44].

Існує ще одна думка, яка заслуговує на увагу. Так, О. Ю. Оболенський зазначає, що «державно-службові відносини» є об’єктом регулювання законодавства про державну службу. У зв’язку з цим такі відносини вчений поділяє на дві групи: 1) відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме – у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; встановленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі; 2) відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни і оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів [443, с.67].

На думку дисертанта, державна служба є комплексним інститутом, у зв’язку з чим регулюється нормами конституційного, адміністративного, трудового, фінансового та інших галузей законодавства. Наприклад, адміністративно-правовими нормами регулюються: прийняття на державну службу (призначення на посаду); прийняття присяги та урочистого зобов’язання; стажування; організація професійної підготовки службовців; порядок присвоєння спеціальних звань; заохочення і притягнення посадових осіб до відповідальності; атестація; просування (переміщення) по службі; забезпечення безпеки під час виконання службових обов’язків.

Нормами трудового права регулюються: встановлення робочого часу та часу відпочинку; пенсійне забезпечення; соціально-правовий захист службовців, оплата праці; сумісництво. Деякі аспекти проходження служби регулюються як адміністративно-правовими нормами, так і нормами трудового права, наприклад: організація професійної підготовки службовців; притягнення до дисциплінарної відповідальності. Однак, домінуючими у сфері державної служби все ж є державно-службові відносини, які регулюються нормами адміністративного права.

У науковій літературі державно-службові правовідносини визначаються як «державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, який вступає на службу» [520, с.23]. Вчені виокремлюють специфічні ознаки державно-службових відносин. Так, О. Ю. Оболенський до таких відносить: 1) ці відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права; 2) державно-службові правовідносини – це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців; 3) державно-службові правовідносини – це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців; 4) службові правовідносини – це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету і незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні заходи, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права; 5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний службовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань [443, с.134].

З огляду на викладене, вважаємо доцільним до особливостей державно-службових відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави віднести таке:
  1. Такі відносини є публічно-правовими, оскільки в переважній більшості регулюються нормами адміністративного права.
  2. Основною метою виникнення, зміни чи припинення таких відносин є забезпечення охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.
  3. Їх обов’язковими учасниками є мілітаризовані державні службовці [227, с.48-49] органів внутрішніх справ, служби безпеки, пожежної охорони та прикордонної служби, правовий статус яких закріплено у спеціальному законодавстві.
  4. Можуть бути як зовнішніми (реалізація владних повноважень стосовно непідпорядкованих їм суб’єктів), так і внутрішніми, які складаються з питань організації та проходження служби.
  5. Вони виникають в односторонньому порядку, оскільки пов’язані із виданням адміністративного акта (наказу, в деяких випадках – Указу Президента чи розпорядження Голови Уряду).
  6. Складаються у ході організації державної служби та її проходження, у зв’язку з: прийняттям на державну службу (призначенням на посаду); прийняттям присяги чи урочистого зобов’язання; присвоєнням спеціальних звань; просуванням (переміщенням) по службі; стажуванням; встановленням умов проходження державної служби, зокрема, визначенням посадових повноважень та відповідальності; забезпеченням безпеки під час виконання службових обов’язків; організацією професійної підготовки службовців; оцінюванням професійної діяльності; контролем за діяльністю підлеглих.
  7. Учасники таких відносин можуть бути як юридично нерівними, так і юридично рівними, однак нерівність є домінуючою у цих відносинах, що полягає у підпорядкованості волі одного суб’єкта іншому.
  8. Визначальним методом регулювання державно-службових відносин є імперативний, який базується на владі і підпорядкуванні.

Таким чином, державно-службові відносини у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як урегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини, які складаються як під час зовнішньої, так і внутрішньо-організаційної діяльності мілітаризованих правоохоронних органів і спрямовані на організацію та забезпечення належного проходження державної служби їх службовцями.

1.4. Суб’єкти управління загальної компетенції та їх функції
і повноваження щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави

Ефективність державного управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави залежить від чіткого нормативного визначення функцій та компетенції його суб’єктів [482, с.71]. Як було зазначено вище, суб’єктів, які забезпечують внутрішню безпеку, необхідно об’єднати у дві групи: 1) загальні, а саме – органи загальної компетенції, які визначають засади внутрішньої політики держави, наділені правом прийняття загальних нормативно-правових актів в цій сфері, здійснюють координаційні повноваження, реалізують державну політику щодо забезпечення внутрішньої безпеки у підвідомчих їм сферах тощо [478, с.18]; 2) спеціальні, тобто воєнізовані правоохоронні органи (за винятком тих, які забезпечують безпеку від зовнішніх загроз), а саме: Служба безпеки України, органи внутрішніх справ, органи Державної прикордонної служби, органи забезпечення пожежної безпеки, які безпосередньо виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави [483, с.12-16].

У цьому підрозділі ми розглянемо функції та повноваження суб’єктів першого виду щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, а саме: Верховної Ради України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Президента України; Кабінету Міністрів України; Ради національної безпеки і оборони України; міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; судів; органів прокуратури; військових формувань, утворених відповідно до законів України, та правоохоронних органів (крім тих, яких ми віднесли до суб’єктів спеціальної компетенції).

У науковій літературі пропонуються різні визначення поняття «функції державних органів» [181, с.119; 284; 15-16; 347, с.25], в деяких випадках вони ототожнюються із завданнями та компетенцією [223, с.16; 299, с.22]. Ми погоджуємося з думкою В. Б. Авер’янова, який зазначає, що «інколи складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовуються як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більш того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів» [284, с.121]. На думку дисертанта, функції державних органів – це та роль, яку вони виконують, тобто їх призначення. На відміну від повноважень, вони мають загальний характер і є похідними від завдань. У свою чергу, повноваження є похідними від функцій. Схематично це можна відобразити таким чином: завдання → функції → повноваження (права та обов’язки).

Функції суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно об’єднати у дві групи: 1) основні (загальні) та 2) спеціальні, особливість яких полягає у тому, що вони відображають специфіку окремого суб’єкта загальної компетенції у досліджуваній нами сфері. На думку дисертанта, до основних (загальних) функцій суб’єктів загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно віднести такі: 1) створення (участь у створенні) нормативно-правової бази, необхідної для ефективного функціонування системи внутрішньої безпеки [493, с.103]; 2) вироблення концепції (стратегії, програми) у сфері внутрішньої безпеки; 3) кадрове, фінансове, матеріально-технічне, інформаційне та інше забезпечення діяльності в цій сфері; 4) постійний моніторинг потенційних загроз внутрішній безпеці; проведення аналізу ситуації в державі щодо забезпечення безпеки людини, суспільства та держави; 5) надання пропозицій щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки, проведення експертизи ефективності використання коштів, які виділяються на цю мету; 6) запобігання та припинення небезпек, притягнення винних у їх створенні осіб до юридичної відповідальності.

Особливість основних (загальних) функцій полягає у тому, що вони для окремо взятого суб’єкта загальної компетенції щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави є одними з багатьох, можуть виконуватись окремим суб’єктом повністю, тобто у комплексі, а можуть виконуватись лише деякі із них.

Як було зазначено вище, спеціальні функції суб’єктів загальної компетенції у досліджуваній нами сфері відображають специфіку діяльності окремого із них. Так, відповідно до ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладено такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Проблеми компетенції суб’єктів державного управління завжди перебували у центрі уваги науковців, про що свідчать публікації Б. Авер’янова, Л. Альохіна, Д. Бахраха, Ю. Битяка, Л. Коваля, В. Колпакова, Б. Лазарєва, В. Мамутова, Ю. Старилова, Ю. Тихомирова та ін. Однак, проблеми компетенції загальних та спеціальних суб’єктів управління щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави спеціально не вивчались, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без комплексного підходу, що обумовлює актуальність їх наукового аналізу. Крім того, в юридичній літературі даються різні, а подекуди й протилежні визначення поняття «компетенція», виділяються різні її елементи, ототожнюються такі категорії як «компетенція» та «функції».

Слово «компетенція» в тлумачному словнику визначається як «коло повноважень будь-якого органу чи посадової особи; коло питань, в яких дана особа (орган) володіє пізнаннями, досвідом» [543, с.269; 512, с.241]. У науковій літературі компетенція, як правило, означає як сукупність повноважень органу (організації, установи) [181, с.59; 284, с.119-123; 347, с.25]. Як свідчить аналіз фахових праць, присвячених цьому питанню, переважна більшість авторів єдина лише в тому, що основним елементом компетенції є повноваження, тобто права та обов’язки суб’єкта. Проте існують й інші погляди на її сутність та елементний склад, що пов’язано насамперед із віднесенням чи не віднесенням до її структури тих чи інших елементів. Наприклад, до їх числа включають коло підвідомчих даному органу питань: завдання, поставлені перед органом; покладені на нього функції; територію його діяльності; відповідальність [506, с.26-27]. Л. Л. Бачило вважає, що функції є складовою частиною компетенції і визначають, «що» робить орган. Для обґрунтування своєї позиції науковець пропонує поняття компетенції у широкому і вузькому розумінні. У першому випадку до компетенції включаються, крім функцій, і місце органу в системі управління, його завдання, об’єкти відання, коло діяльності, повноваження і відповідальність. У другому випадку – компетенція складається безпосередньо з прав та обов’язків органу [218, с.52-54]. Протилежну думку висловлює Б. М. Лазарєв, доводячи, що «функції управління самі по собі явища, звичайно, не юридичні, і тому вони не можуть бути елементами компетенції» [389, с.40-41]. Погоджуючись з автором щодо того, що функції не є елементами компетенції, заперечуємо його твердження, що функції – «явища не юридичні». Вважаємо, що їх юридичний характер визначається таким: по-перше, вони закріплені у нормативних актах, у зв’язку з чим є обов’язковими для виконання; по-друге, відповідно до функцій визначається система прав та обов’язків суб’єкта управління; по-третє, вони є підставами виникнення, зміни та припинення правовідносин.

Ю. М. Старилов до елементів компетенції відносить: повноваження органу державної влади, його відповідальність, правові засоби, форми і методи реалізації прав і виконання обов’язків [520, с.498]. О. М. Костюков до таких елементів включає: суб’єктивні права і обов’язки – повноваження; предмети відання – управлінські функції; цілі, завдання, найменування [369, с.10-12].

На думку дисертанта, найбільш вдалим є визначення компетенції Б. М. Лазарєвим, під якою він розуміє «систему повноважень органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань відання чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта» [389, с.101].

Таким чином, компетенцію загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави слід визначити як закріплену законодавчими актами сукупність їх повноважень (прав і обов’язків), а також встановлення предмета їх відання (кола вирішуваних завдань). Елементами компетенції загальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки є їх повноваження та предмет (сфера) відання.

Розглянемо ці елементи компетенції більш детально. Що стосується повноважень суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави, то вони не можуть бути представлені як одне лише право або один лише обов’язок [351, с.242]. З одного боку, при здійсненні повноважень суб’єктами управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави центр ваги у співвідношенні прав і обов’язків припадає на обов’язки, оскільки за їх невиконання суб’єкт управління може бути притягнутий до юридичної відповідальності. З іншого боку – державний орган і посадові особи як суб’єкти управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави мають право вимагати відповідної поведінки від інших органів і осіб, зокрема шляхом прийняття обов’язкових для виконання нормативно-правових актів. Тому повноваження суб’єктів загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки необхідно розглядати як певні правообов’язки (покладені обов’язки виконуються через реалізацію наданих прав; права кореспондуються з обов’язками і навпаки).

Компетенція загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави має спеціальний характер і не є рівною для всіх органів держави. Порядок встановлення і обсяг компетенції залежать від того, до якої гілки влади належить державний орган – законодавчої, виконавчої чи судової [392, с.23]. Компетенція загальних суб’єктів у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави є організаційно-правовою категорією. Її організаційний характер проявляється у тому, що вона у функціональному розумінні є критерієм відокремлення державних органів один від одного, обумовлює їх внутрішню структуру в цілому та кожного окремого органу зокрема. Правовий характер компетенції полягає у тому, що предмет відання, права та обов’язки загальних суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави закріплені у відповідних нормативно-правових актах.

Як було зазначено вище, у забезпеченні внутрішньої безпеки беруть участь органи законодавчої, виконавчої, судової влади, а також недержавні організації. Повноваження загальних суб’єктів управління у сфері внутрішньої безпеки держави визначені в Конституції України та законодавчих актах.

Так, відповідно до ст. 9 Закону України «Про основи національної безпеки України», в якій закріплено повноваження суб’єктів забезпечення національної безпеки, Верховна Рада України в межах повноважень, визначених Конституцією України, визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, основи національної безпеки, формує законодавчу базу в цій сфері, схвалює рішення з питань введення надзвичайного і воєнного стану, мобілізації, визначення загальної структури, чисельності, функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законів України [55; 328, с.67].

Аналіз ст. 85 Конституції України, в якій закріплено загальні повноваження Верховної Ради України, уможливлює до її повноважень щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави віднести такі:
  1. Призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України. Відповідно до ст. 2 Конституції України «територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». А у ст. 17 Основного Закону зазначено, що «захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Не викликає сумнівів, що територіальні питання, особливо їх загострення і непорозуміння під час їх вирішення становлять для будь-якої держави як зовнішню, так і внутрішню загрозу. Отже, розв’язання цих питань шляхом призначення Верховною Радою України всеукраїнського референдуму є одним із ефективних засобів подолання внутрішніх та зовнішніх суперечностей у цій сфері, які у своєму комплексі можуть становити загрозу людині, суспільству та державі в цілому.
  2. Прийняття законів та інших законодавчих актів з питань внутрішньої безпеки. Серед таких нормативно-правових актів щонайперше слід назвати закони України «Про основи національної безпеки України» [55], «Про Раду національної безпеки і оборони України» [38], «Про міліцію» [9], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [13], «Про пожежну безпеку» [30], «Про Службу безпеки України» [20], «Про Державну прикордонну службу України» [54], «Про судоустрій» [51], «Про прокуратуру» [11], «Про місцеві державні адміністрації» [40], «Про місцеве самоврядування в Україні» [36], «Про об’єднання громадян» [16], «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» [46] та ін. Ці законодавчі акти визначають основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, визначають правові основи організації та діяльності окремих суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки, їх загальну структуру, чисельність, функції та повноваження [408, с.33]. На жаль, і досі не прийнято таких основоположних законодавчих актів, які детально визначали б правовий статус Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, що є суб’єктами загальної компетенції у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Частково їх правовий статус визначено в Конституції, однак переважна більшість їх повноважень потребує деталізації шляхом прийняття окремих законодавчих актів. Викликає подив ситуація, коли чинні Закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», а статус самої Верховної Ради України та Президента й досі детально не встановлено, що призводить до різних непорозумінь та конфліктів (тобто, як обирати – знаємо, а який правовий статус тих, кого ми обираємо (президента), чи органу, в якому вони будуть працювати (Верховна Рада України), – не знаємо). Тому ми приєднуємося до позиції тих науковців, які обґрунтовують необхідність якнайшвидшого прийняття законів «Про Верховну Раду України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Президента України», що, у свою чергу, покладе край так званому «перетягуванню повноважень» зазначеними суб’єктами між собою.
  3. Затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. У Державному бюджеті України передбачаються кошти на проведення заходів із забезпечення внутрішньої безпеки та на утримання органів, які її забезпечують. При затвердженні Державного бюджету України визначається розмір витрат на забезпечення оборони, державної безпеки України і громадського порядку із зазначенням конкретного спрямування бюджетних асигнувань. Однак слід зазначити, що теперішній стан видатків Державного бюджету на утримання державних воєнізованих правоохоронних органів не витримує жодної критики. Наприклад, Законом України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» для Міністерства внутрішніх справ України передбачалось 2893,3 млн. грн., що забезпечувало потребу на 29,5%. Бюджетом на 2006 р. було заплановано суму в 3660,6 млн. грн., що забезпечує об’єктивну потребу лише на 44,4% [499, с.5].
  4. Визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, в тому числі і з питань внутрішньої безпеки. Так, Верховною Радою України в цілому, її окремими комітетами і спеціалізованими комісіями: проводиться системний аналіз ситуації в державі щодо забезпечення безпеки людини, суспільства та держави, за результатами якого органам влади даються відповідні рекомендації; опрацьовуються рекомендації щодо політичного і правового забезпечення реалізації внутрішньої політики держави у сфері забезпечення внутрішньої безпеки; розглядаються проекти національних і загальнодержавних програм з питань внутрішньої безпеки; даються пропозиції щодо фінансування пріоритетних напрямів забезпечення внутрішньої безпеки, проводиться експертиза ефективності використання коштів, які виділяються на цю мету; аналізується стан додержання законів, указів і розпоряджень Президента України, актів Кабінету Міністрів України з питань забезпечення внутрішньої безпеки.
  5. Для доставки полной версии работы
  6. воспользуйтесь поиском на сайте ссылка скрыта
  1. Особливий характер діяльності органів, які забезпечують внутрішню безпеку держави, дозволяє виокремити два напрямки забезпечення законності. Так, з одного боку, працівники цих органів під час виконання службових повноважень повинні суворо дотримуватись вимог законів та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, з іншого – вимагати від фізичних та юридичних осіб – учасників публічних правовідносин за їх участю – безумовного виконання законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють правила, порядок та нормативи у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Тому проблема законності в діяльності органів, завданням яких є забезпечення внутрішньої безпеки, має розглядатися в двох аспектах – законність під час публічних відносин, однією зі сторін яких є ці органи, і законність в державно-службових відносинах.
  2. Безпосереднє виконання правоохоронних завдань органами, які забезпечують внутрішню безпеку, має відповідати як букві, так і духу законів та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, тобто бути законним. Крім того, надзвичайно велика кількість нормативно-правових актів, які регулюють їх діяльність, систематичне внесення до них змін та доповнень, скасування деяких з них тощо, збільшення вимог до професійної діяльності їх персоналу вимагає використання ними новітніх форм та методів правоохоронної роботи, які, в першу чергу, повинні бути законними, оскільки саме законність та професійність їх службової діяльності слугує тим критерієм, за допомогою якого визначається рівень довіри населення до таких органів у цілому [474, с.25]. Правові норми, які містяться у нормативно-правових актах, регулюють найбільш важливі сторони їх діяльності (визначення правового статусу, форм та методів їх діяльності, взаємодії між собою тощо), а тому суворе їх дотримання становить основу законності управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави. Більш того, (органи) суб’єкти управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави виконують такі основні функції, як контрольна, регулятивна, правотворча, правоохоронна, юрисдикційна, публічно-сервісна, яких у повному їх комплексі (системі) не здійснюють інші органи виконавчої влади. Під час виконання завдань щодо забезпечення внутрішньої безпеки їм надано право застосовувати заходи кримінально-правового, адміністративно-правового, матеріального та дисциплінарного характеру, використовувати різноманітні спецзасоби, проводити спеціалізовані експертизи, що також вимагає суворого дотримання режиму законності під час службової діяльності цих органів (підрозділів, служб) та персоналу.
  3. Сутність забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави полягає у: 1) припиненні порушень норм законів та підзаконних актів органами, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави; 2) здійсненні комплексу заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; 3) відновленні порушених прав і законних інтересів як громадян, громадських організацій, суб’єктів господарювання тощо, так і персоналу органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки; 4) притягненні до відповідальності і покаранні осіб, винних у порушенні законності [479, с.121-122].
  4. Суб’єкти забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави можуть бути як зовнішніми (Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; органи прокуратури України; суди України; громадські організації; окремі громадяни), так і внутрішніми (як спеціально створені у структурі цих органів контрольні підрозділи, наприклад, внутрішньої безпеки, так і керівники усіх рівнів). У ході забезпечення законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави як зовнішні, так і внутрішні суб’єкти мають враховувати: 1) загальні вимоги законності, які висуваються до органів виконавчої влади; 2) особливі вимоги до законності діяльності правоохоронних органів; 3) спеціальні вимоги законності під час реалізації органами забезпечення внутрішньої безпеки окремих повноважень (правотворчих, контрольних, юрисдикційних та ін.).

Зважаючи на те, що органи, які забезпечують внутрішню безпеку, та їх працівники виконують покладені на них завдання і функцій в умовах реального соціально-економічного та політичного становища в країні, тобто не є якимись відірваними від суспільства, а становлять його невід’ємну частину, звідси й заходи, які зможуть забезпечити законність управління у сфері внутрішньої безпеки держави, повинні носити комплексний характер, і як наслідок, втілюватись у зовнішніх (загальнодержавних) та відомчих планах протидії порушенням законності. Вважаємо, що подолання впливу негативних факторів на стан законності управління у сфері внутрішньої безпеки держави можливе шляхом: по-перше, удосконалення нормативно-правових актів, які регулюють правоохоронну діяльність органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки (продовження подальшої систематизації законодавчих та підзаконних актів; виключення правових прогалин і колізій у питаннях правового регулювання їх діяльності, у тому числі взаємодії та координації під час сумісних правоохоронних заходів; адаптація чинних нормативних актів до норм міжнародного права та законодавства ЄС); по-друге, підвищення правового і культурного рівня персоналу органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки, підвищення рівня їх соціально-правового забезпечення [479, с.122]; по-третє, систематичного вдосконалення їх професійної майстерності, що є можливим за умов функціонування системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу цих органів; посилення як зовнішнього, так і внутрівідомчого контролю за їх діяльністю; систематичного інформування населення про заходи, що вживаються до тих працівників, які вчинили службові правопорушення.