Аппарат совета федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое управление аналитический вестник проблемы налоговой реформы: совершенствование налогообложения в страховой сфере
| Вид материала | Анализ |
- Совет федерации федерального собрания российской федерации информационно-аналитическое, 1264.39kb.
- Информационно-аналитический материал, 871.72kb.
- Комитет совета федерации федерального собрания российской федерации по вопросам местного, 1357.83kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 2186.99kb.
- Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление, 1099.12kb.
- Аппарат Государственной Думы Аналитическое управление Аналитический вестник Выпуск, 907.99kb.
- Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации г. Екатеринбург, 1720.56kb.
- Б. И. Шпигель Добрый день, уважаемые коллеги! Позвольте приветствовать вас в стенах, 815.4kb.
- Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее Совет),, 156.31kb.
- Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Вслучае досрочного прекращения, 340.16kb.
Институциональные проблемы
страхового дела в России
Развитие страхового дела имеет исключительное значение для подъема экономики в современной российской ситуации. Но существующие на сегодняшний день правовая база, формы организации и государственного регулирования отрасли, масштабы и динамика ее развития совершенно не отвечают важности тех задач общегосударственного значения, которые можно было бы решить в нашей стране при более внимательном отношении со стороны государства к потенциалу и проблемам страхования.
Страхование, как метод управления рисками особенно важно для современной России, хозяйство которой, как известно, характеризуется именно повышенной степенью риска практически всех видов деятельности по сравнению с мировыми нормами. При этом целый ряд задач, которые в зарубежной практике решаются иными методами, в условиях России, с ее неразвитыми институциональной системой и инфраструктурой рыночных отношений, возможно и целесообразно решать сегодня на основе страховых операций. Таким образом, в России имеется значительный потенциал развития страхового сектора за счет нетрадиционных на Западе, но крайне актуальных у нас форм работы.
Например, ущерб, наносимый предприятиям и гражданам неплатежами, недолжным исполнением обязательств, произвольными решениями представителей власти и тому подобными обстоятельствами в странах с развитыми правовыми системами возмещается в судебном порядке. Однако российским предпринимателям прекрасно известно, насколько трудно добиться в наших условиях даже вынесения соответствующего судебного решения, не говоря уж о фактическом его исполнении. Между тем страхование таких рисков, если бы оно приобрело массовый характер, позволило бы свести к минимуму действие подобных факторов. А их удельный вес в общей оценке хозяйственного климата России как высокорискованного чрезвычайно велик.
Кстати, в качестве иллюстрации к этому примеру можно напомнить, что еще до революции Россия отличалась от других стран высоким уровнем взаимных неплатежей и сравнительно слабыми правовыми механизмами решения этой проблемы. Конечно, то, что тогда казалось недостаточным, не идет ни в какое сравнение с тем хаосом в этой сфере, который царит сейчас - до революции хотя бы обязательства государства были незыблемы. И все же проблема осознавалась тогдашними предпринимателями и пути решения ее искались в сфере страхования. Довольно широкое распространение получило страхование от неплатежей, вопрос широко обсуждался и в публицистике, и в специальной литературе того периода.
Так что использование страховых методов для устранения деловых рисков имеет давнюю национальную традицию.
Безусловно, и в других, и в традиционных сферах страхового дела в России имеются не меньшие резервы развития, которые могли бы, при их использовании, существенно повлиять к лучшему на всю экономическую ситуацию, на предпринимательский климат в России.
Однако на практике этого не происходит. Причина этого - не только недооценка или непонимание важности страхового дела со стороны политиков. Созданная за последнее десятилетие институциональная структура отрасли не отвечает стоящим перед ней задачам и тормозит развитие всего страхового сектора.
Скажем, если сравнить структуру организации страхового сектора с банковской, бросается в глаза принципиальное отличие. В банковской сфере государство не ограничивается надзором и текущим административным регулированием. Через Центробанк, через основные направления денежно-кредитной политики этот сектор встроен в систему государственного управления экономикой. Ничего подобного в страховой отрасли нет, хотя, как я уже показал, по масштабу задач и возможной роли ее значение может быть не меньшим. Во всяком случае, на том же Западе капиталы, сконцентрированные в страховых компаниях вполне сопоставимы по масштабу со средствами банковского сектора и их удельный вес постоянно растет.
Думается, и здесь подводит привычка слепо копировать зарубежный опыт, не задумываясь, насколько применим он к нашей ситуации. В зарубежных странах собственно страховая составляющая в государственной политике далеко не столь значима, как денежно-кредитная. Но там же нет и такой высочайшей степени риска всех видов деятельности.
Там государство, пусть не страховыми в основном, а административно-правовыми методами, поддерживает достаточную стабильность экономической конъюнктуры в целом и сравнительно низкий уровень повседневных рисков для каждого отдельного гражданина и предпринимателя. У нас же государство этого не делает, видимо, при имеющихся ресурсах и не может сделать, а если так - обязано проводить активную политику развития страхового дела как иную форму решения той же задачи - сведения к возможному минимуму системного риска, связанного с проживанием и работой в России.
Между тем управление рисками не только фактически не осуществляется государством, но даже и не осознается им как реальная задача, как его обязанность, судя по программным документам всех правительств последнего времени.
Таким образом, первая проблема, которую хотелось бы подчеркнуть - необходимость включения страхового дела в сферу общегосударственной экономической политики. Или, если угодно, активное включение государства в решение задач управления рисками, развития страхового дела. В данном случае перестановка слов смысла не меняет.
Теперь вторая проблема, однако тесно связанная с первой. Умозрительно видна важность страхования для тех же предприятий, для всех экономических агентов. Однако реальная потребность должна породить и организационную форму управления рисками, прежде всего, через активную вовлеченность предприятий в страхование их рисков, через предъявление спроса на нужные им страховые услуги. На практике это далеко не так, как могло бы и должно бы быть. В чем причина?
Ответ опять-таки из области государственной экономической политики. Сегодня она воздействует на предприятия крайне активно, но не созидательно, а разрушительно. И в таких формах, которые практически исключают использование страховых механизмов для решения стоящих перед предприятиями задач управления рисками.
Прежде всего, это относится к налоговой политике.
Во-первых, налоги крайне тяжелые. В стабильных зарубежных экономиках такой уровень налогообложения характеризуется как «неблагоприятный налоговый режим». А нашим предприятиям нужно выходить из системного кризиса - модернизировать производство и управление, заново осваивать рынки и адаптироваться к условиям конкуренции с производителями, опередившими на и по технологии, и по производительности, и по владению рынками, и по методам маркетинга, продвижения своих товаров. Для таких условий налоги просто непосильные. И у тех, кто работает легально, просто нет средств, чтобы использовать страховые методы.
Во-вторых, та же тяжесть налогов, да еще в сочетании с невозможностью для государства контролировать правильность их уплаты, буквально выталкивает весь хозяйственный оборот в теневую экономику. Налоги у нас взимаются по собственной отчетности плательщиков. Государство в состоянии проверить полтора процента этой отчетности в год. Количество выявляемых нарушений из года в год намного больше, чем количество проверенных предприятий. Это значит, что полностью налоги не платит почти никто.
При общем хаосе в экономике и в правовой системе, да при таком уровне налогов, да при отсутствии реальной ответственности за их неуплату иного результата и ожидать нельзя. А многие уходят от налогов легально - получая всевозможные льготы. В таких условиях даже самые легкие налоги платить не будут.
Но теневая экономика несовместима со страхованием. Невозможно застраховать сделку, скрываемую от налоговых органов. Нельзя говорить о том же страховании неплатежей, если значительная их часть фиктивна - на самом деле платеж произошел, но об этом обе стороны не говорят, чтобы не платить налоги.
Таким образом, государство своей экономической политикой, прежде всего, налоговой, создает ситуацию, когда предприятия фактически не заинтересованы - из сиюминутных, а не долгосрочных интересов - в управлении рисками и использовании страховых механизмов. Потому что потери от уплаты налогов в случае легализации хозяйственного оборота далеко превосходят потери, связанные даже с высоким уровнем риска.
В Германии, по официальным оценкам, теневая экономика составляет 25% всего хозяйственного оборота. В Италии это - 40%. У нас до последнего времени теневой оборот статистика насчитывала 23% к официально учтенному. Видимо, по мнению официальных кругов, у нас порядка больше, чем в Германии.
На самом же деле реальная наша экономика, которая на самом деле производит, торгует, кормит людей - это в основном экономка теневая. И это вина не предпринимателей, а государства. Но пока такое положение будет сохраняться, задача управления рисками не может быть решена с должной эффективностью. А значит, нужно менять всю систему и приоритеты государственной экономической политики - не для того, чтобы уничтожить теневой сектор, а чтобы сделать ненужным сокрытие хозяйственных операций. Тогда можно перейти к решению действительно ключевой для нашей страны проблемы управления рисками, их минимизации.
В части налоговой реформы мы полностью поддерживаем предложения Всероссийского союза страховщиков - относить на себестоимость затраты предприятий на страхование. Кроме того, нами разработаны и более масштабные предложения, направленные на то, чтобы изменить систему налогообложения, суть которых представлена в первой статье аналитического вестника. В этом случае создастся новая и благоприятная ситуация для расширения страховой деятельности на совершенно новые направления, соответствующие реальной потребности экономики, а не тем искусственно созданным уродливым формам, которые преобладают сегодня.
| | Кривов В.Д., заместитель начальника Информационно-аналитического управления |
О СОСТОЯНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В СТРАХОВОЙ СФЕРЕ.
На сегодняшний день одним из важнейших факторов, препятствующих развитию национального страхования, является несовершенство системы налогообложения в страховой сфере, так как именно понятие «страховая сфера» охватывает всех субъектов национального страхового рынка: страхователей, страховщиков-перестраховщиков, а также взаимоотношения между ними.
История мирового развития страхования наглядно демонстрирует: для развития страхового рынка необходимы как правовые, так и экономические стимулы для всех участников страхового процесса.
- Современные проблемы налогообложения в страховой сфере.
- Корпоративные страхователи.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 552 от 5 августа 1992 года «Об утверждении Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли» на себестоимость в размере 1 % от объема реализуемой продукции (работ, услуг) относятся платежи (страховые взносы) по добровольному страхованию средств транспорта (водного, воздушного, наземного), имущества, гражданской ответственности организаций - источников повышенной опасности, гражданской ответственности перевозчиков, профессиональной ответственности, а также платежи по заключенным в пользу своих работников договорам страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования и договорам с негосударственными пенсионными фондами, имеющими государственную лицензию.
Однако для дальнейшего развития страхового рынка необходимо установление 3% ставки включения в состав себестоимости затрат на проведение страхования. Как показывает опыт других стран (не только развитых, но и развивающихся), там приняты ставки 3 % - 5 %, а в некоторых включение в себестоимость затрат на страхование вообще не ограничиваются.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 мая 1997 года № 546 «О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации» от взносов в Фонд освобождаются суммы страховых платежей (взносов) работодателей, не превышающие в год 240 кратного минимального размера оплаты труда, установленного Федеральным законом, выплачиваемые по договорам негосударственного пенсионного обеспечения и договорам негосударственного пенсионного страхования, заключенными с негосударственными пенсионными фондами и страховыми организациями на срок не менее пяти лет, и предусматривающим выплаты сумм в случаях установления застрахованному инвалидности и (или) достижения им пенсионного возраста, дающего право на установление государственной пенсии, при отсутствии у работодателя задолженности по платежам в Пенсионный Фонд РФ, а также по договорам страхования от несчастных случаев и медицинского страхования.
Таким образом, фактически взносы по многим, действительно необходимым хозяйствующим субъектам, видам страхования производятся из прибыли (ясно, что 1 % ограничения в большинстве случаев просто не хватает), при этом по долгосрочному страхованию жизни (основе «длинных» и дешевых инвестиционных денег для экономики всех ведущих стран) взносы облагаются еще и 28 % в Пенсионный фонд. Нет экономических стимулов для развития страхования хозяйствующих субъектов: никто не будет страховаться, платя взносы из чистой прибыли.
- Страхователи - физические лица.
Согласно Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц» в совокупный облагаемый подоходным налогом годовой доход не включаются суммы страховых выплат физическим лицам:
по обязательному страхованию;
по договорам добровольного долгосрочного (на срок не менее пяти лет) страхования жизни (в том числе добровольного пенсионного страхования);
по договора добровольного имущественного страхования и страхования ответственности в связи с наступлением страхового случая;
в возмещение вреда жизни, здоровью и медицинских расходов страхователей или застрахованных лиц.
Во всех случаях суммы страховых взносов подлежат налогообложению в составе совокупного годового дохода, если они вносятся за физических лиц из средств предприятий, учреждений, организаций или иных работодателей, за исключением случаев, когда страхование своих работников производится работодателями в обязательном порядке в соответствии с действующим законодательством, и по договорам добровольного медицинского страхования при отсутствии выплат застрахованным физическим лицам.
Такое включение в облагаемый доход страховых взносов по корпоративным договорам долгосрочного страхования жизни не совсем правильно, и идет в разрез с общемировой практикой.
- Страховщики.
- О налогообложении прибыли.
Страховщики уплачивают налог на прибыль в соответствии с Законом «О налоге на прибыль предприятий и организаций». При этом они руководствуются Постановлением Правительства РФ № 491 от 16 мая 1994 года «Об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль страховщиками», в котором дано определение выручки как доходной составляющей, за вычетом выплат и отчислений в резервы. Затем идет определение расходов. Такой подход порождает множество проблем.
Логичнее была бы совершенно другая структура:
1 раздел - доходы, 2 раздел - расходы, 3 раздел - выручка (прибыль).
Примеров по разночтению выручки можно привести массу. Так, в Инструкции ГНС № 30 от 15 мая 1995 года «О порядке исчисления и уплаты налогов, поступающих в дорожные фонды» налог платился в соответствии с п.1 раздела 1. Однако изменение № 6 в Инструкцию № 30 от 27 марта 1997 года самопроизвольно отменило Постановление Правительства РФ № 491, включив в сумму выручки пункт 2 раздела 1 (прочие доходы).
А Закон РФ от 26 февраля 1997 года № 29-ФЗ «О федеральном бюджете на 1997 год» отменил действие Закона РФ «О дорожных фондах», установив размер отчислений в 2,5 % вместо 0,4 % от выручки.
А что касается определения выручки для определения норм на представительские расходы и рекламу (Письмо Министерства финансов РФ № 94 от 2 октября 1992 года), то здесь возникает вообще путаница: в соответствии с этим письмом выручка - это разность между страховыми взносами, страховыми выплатами и страховыми резервами. Однако для других хозяйствующих субъектов для определения норм расходов на рекламу и представительские расходы - это объем выручки от реализации продукции (работ, услуг) или иной показатель, используемый при определении финансового результата.
Есть письмо Департамента страхового надзора от 8 июня 1994 года № 03/2-7, в котором указано, что для определения расходов на рекламу и представительских расходов используется показатель суммы страховых взносов. Письмо было согласовано с заместителем министра финансов, однако налоговые инспекции на местах говорят, что оно не зарегистрировано в Министерстве юстиции, и считают выручку в соответствии с Постановлением № 491.
Таким образом, единого понятия выручки нет. Отсюда вытекают все проблемы с налоговыми органами. Всероссийским союзом страховщиков совместно с Госналогслужбой и Департаментом страхового надзора Министерства финансов был подготовлен проект нового 491-го Постановления, где были четко определены все эти понятия для страховых компаний, однако оно не было до сих пор принято.
- О налоге на добавленную стоимость и отчисления в фонды пожарной безопасности.
В соответствии с Законом РФ «О налоге на добавленную стоимость» освобождены от уплаты НДС операции по страхованию и перестрахованию. Однако их перечня нигде нет. Поэтому у страховщиков и перестраховщиков возникают проблемы с налоговыми органами. Необходимо этот перечень внести в Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
Согласно Постановлению Правительства РФ от 12 июля 1996 года № 789 «О фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании» страховщики отчисляют 5 % в Фонд противопожарной безопасности за счет себестоимости. Однако налоговые органы не всегда признают правомерность этих действий, т.к. данный вопрос не нашел своевременно своего отражения в Постановлении Правительства РФ № 491. Соответствующие изменения внесены в данное Постановление 7 июля 1998 года. Однако они вступают в силу только с 1 января 1999.
- О проекте Налогового кодекса.
Проект Налогового кодекса перспективен, дает реальные стимулы к развитию страхового рынка. Рабочая группа Комитета Госдумы по бюджету и финансам трижды обсуждала раздел кодекса, связанный с налогообложением прибыли предприятий. В ходе работы совместными усилиями представителей ВСС, Департамента страхового надзора, Госналогслужбы, депутатов Государственной Думы были найдены оптимальные пути решения по:
- составу затрат и доходов страховых организаций;
- отнесению на издержки производства уплаченных предприятиями сумм страховых взносов;
- налогообложению прибыли иностранных юридических лиц.
Однако принятие Налогового кодекса откладывается на неопределенный срок.
Есть целый ряд нерешенных вопросов по подоходному налогу, по социальному налогу и дорожному налогу. Вопрос о социальном налоге должен рассматриваться комплексно, в неразрывной связи с проведением пенсионной реформы. Если суммы страховых взносов по страхованию жизни включаются в именной пенсионный лицевой счет, то необходимо брать социальный налог. А если не включаются - то нельзя.
По подоходному налогу проект Налогового кодекса существенно ухудшает положение страхователей по сравнению с действующим законодательством.
Итак, вывод из всего вышесказанного напрашивается один: нет системного подхода и стимулов к развитию страхового рынка, отсутствует методологическая база по разработке законодательных и нормативных документов, касающихся вопросов страхования. Везде присутствует отраслевой подход. Это губит страховой рынок России, а ведь мировая практика показывает, что страхование - инвестиционный «локомотив», обеспечивающий до 40 % инвестиций в экономику развитых стран.
- Пути решения налоговых проблем в страховой сфере.
4.1. Необходимо решить методологические проблемы налогообложения в страховой сфере. Для этого необходимо разработать принципы построения системы налогообложения:
- необходимо подходить к страхованию системно как отрасли экономики, а не ведомственно (дорожный фонд - дорожный налог, пенсионный фонд - пенсионный налог и т.д.) - принцип системности,
- система налогообложения должна способствовать не стагнации, а развитию страхового рынка - принцип развития,
- система налогообложения должна быть преемственной, т.е. принимаемые законы не должны ухудшать положения страхователей и страховщиков по сравнению с действующим законодательством - принцип преемственности,
- система должна создавать стимулы для развития социально-значимых видов страхования: долгосрочного страхования жизни, пенсий, от несчастного случая, медицинского страхования - принцип социальной защиты,
- система должна учитывать уровень социально-экономического развития страны. Нельзя слепо копировать опыт других стран - принцип адекватности.
4.2. Для координации усилий по разработке страхового налогового законодательства и выработке единых методологических подходов следует завершить формирование рабочей группы из представителей ВСС и ГНС в кратчайшие сроки. Отработать такой механизм разработки и принятия нормативных актов по страховому налоговому законодательству, при котором ни один проект закона или нормативного акта, касающийся налогов в страховой сфере, не проходил бы без рассмотрения этой рабочей группой.
4.3. Для реализации концепции развития налоговой системы страхования восстановить при Правительстве РФ Экспертный совет (Комиссию) по страхованию. А для осуществления экспертизы разработанных налоговых документов сформировать в составе Совета (Комиссии) экспертную группу.
4.4. Особое внимание уделить подготовке и принятию Налогового кодекса РФ как базового документа, регламентирующего налогообложение в страховой сфере.
4.5. Принять Постановление Правительства РФ по отнесению на себестоимость суммы страховых взносов в размере 3 %.
4.6. Внести ряд изменений и поправок в проект закона «О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды».
4.7. Особое внимание обратить на развитие долгосрочного страхования жизни как источника инвестиционных ресурсов в российскую экономику и элемента системы социальной защиты населения России. Для этого необходимо принять Постановление Правительства РФ «О развитии долгосрочного страхования жизни в России», внести изменения в Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц» в части освобождения от подоходного налога суммы взносов, уплачиваемых по договорам долгосрочного страхования жизни, прекратить законодательное противопоставление негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний, занимающихся пенсионным страхованием, в части отнесения страховых взносов на себестоимость, рассмотреть вопрос о возможности проведения долгосрочного страхования жизни в валюте.
Принятие указанных мер позволит развить российский страховой рынок как стратегически важный сектор национальной экономики. И тем самым способствовать становлению социально-ориентированной рыночной экономики в России.
| | Николенко Н.Н., кандидат экономических наук, |
| | Макаров Р.И., Всероссийский Союз страховщиков |