Региональное управление

Вид материала

Документы

Содержание 7. Межбюджетные отношения Таблица 3.3. Консолидированный бюджет России на 2001 г., млрд руб. Таблица 3.4. Доля бюджетов разных уровней власти США Таблица 3.5. Финансовая помощь бюджетам других уровней из Федерального бюджета 2001 г.

Подобный материал:

• Расписание на Iсеместр группы мэ411 Профиль «Государственное и региональное управление», 68.58kb.
• Неофициальный перевод mcl-17(2011)14 Конференция министров государств-членов Совета, 146.04kb.
• Темы рефератов по дисциплине «Региональное управление», 43.05kb.
• Региональное управление инвестиционными процессами c земельной составляющей, 745.55kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Экономическая теория», 103.39kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Современная экономика и экономическая, 121.62kb.
• Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты, 1288.75kb.
• Программа XV международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы, 757.92kb.
• Соглашени е, 45.79kb.
• Специализация «Региональное управление», 34.6kb.

7. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения охватывают сферу финансового управ­ления и базируются на принципах бюджетного федерализма. Финан­совое, кредитное, валютное регулирование относится к ведению Рос-

сийской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых отношениях с другими уровнями власти в соответствии со своими полномочиями по мобилизации и расходова­нию собственных и заемных средств.

Финансовая система включает бюджеты, внебюджетные фонды, ва­лютные, кредитные ресурсы. Трем уровням власти соответствуют три бюджетных уровня — федеральный (Российской Федерации), регио­нальный (субъектов РФ), местный (муниципальных образований). В ре­гиональном управлении устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональным, меж­ду региональным и местным. Региональные и местные вместе рассмат­риваются как территориальные бюджеты.

В настоящее время из территориальных бюджетов финансируют 70% расходов на народное хозяйство, 80 — на образование, 88 — на здраво­охранение, 70% — на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.

В соответствии с положением бюджеты всех уровней самостоя­тельны и не зависимы друг от друга. Это не означает, что источни­ком финансирования являются собственные средства этих бюджетов. Во многих бюджетах собственных доходов для финансирования рас­ходов оказывается недостаточно, что и обусловливает необходимость межбюджетных отношений. Они становятся стержнем региональной политики, устойчивости федерализма.

Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатыва­ются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, разме­ры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределе­ние и конечное (после перераспределения) использование финансо­вых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов фор­мируются на основе поступлений от закрепленных и регулируемых налогов, а также других собственных доходов, а конечные — после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры пе­рераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых воз­ложено на соответствующий уровень управления.

Основными категориями, определяющими сущность межбюджет­ных отношений, являются расходные, доходные (налоговые) полномочия, бюджетная обеспеченность, финансовая помощь бюджетам.

Расходные полномочия — это права и обязанности соответствующе­го органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, до-

пускается делегирование выполнения функций с обязательным фи­нансовым обеспечением.

Определены объекты, финансируемые исключительно из федераль­ного бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муници­пальных образований, а также совместно из бюджетов этих уровней. Объемы финансирования определяются по нормативам, они диффе­ренцируются по регионам с учетом объективно обусловленных гео­графических, природно-климатических и социально-экономических осо­бенностей. Бюджетные нормативы используются только для расчетов финансовой помощи региона и не предопределяют уровень и струк­туру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, на­чальное и общее среднее образование, здравоохранение, государствен­ное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоох­ранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.

По наиболее важным социальным расходам вводятся государст­венные минимальные стандарты, которые финансируются Правитель­ством РФ подушно с учетом возможностей консолидированного бюд­жета страны.

За бюджетом закрепляются функции (услуги), а не бюджетные уч­реждения или статьи расходов. Ответственность за предоставление бюд­жетных услуг возлагается на тот уровень власти, юрисдикция которого полностью охватывает население. Устанавливается, какой уровень бюджета отвечает за исполнение конкретных функций (предоставле­ние населению услуг).

Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в сред­ствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства. Бюджет­ный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составля­ет распоряжение налоговыми поступлениями.

Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налого­вых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налого­вые и неналоговые поступления покрывают около 15% расходных по­требностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог — три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом Регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в местный бюджет направляется 2%, для одного муниципального обра­зования сумма поступления может оказаться недостаточной, а для дру­гого — чрезмерной.

Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уро­вень бюджетной обеспеченности региона. Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной еди­ницы, или к стоимости потребительской корзины, так как указывает толь­ко на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется лишь для определения объема финансовой помощи бюджетам.

Налоговые поступления в бюджете каждого года делятся в соответ­ствующих пропорциях. Например, в 2002 г. федеральный бюджет — 63%, региональные — 20, местные — 17%. Доля территориальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета — 48% (табл. 3.3). Недостаток средств покрывается перераспределением с помощью трансфертов и субсидий. При этом даже экономически сильные субъ­екты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату бюджетникам и др.), так как налоговые доходы разграничиваются между уровнями бюджетов, а не регионами.


Таблица 3.3. Консолидированный бюджет России на 2001 г., млрд руб.

Статьи доходов и расходов	Федеральный	Территориальный	Консо­лидиро­ванный
Доходы	1193,5	1107,7	2301,2
Налоги	1117,9	754,0	1871,9
Неналоговые	62,0	37,3	99,2
Безвозмездные перечисления	—	225,8	225,8
Целевые бюджетные фонды	13,8	90,3	104,2
Расходы	1193,5	1092,0	2285,5
Государственное и местное управление	41,9	2,0	228,0
Правоохранительная деятельность
и безопасность	129,6	35,2	164,8
Оборона	206,3	—	206,3
Промышленность, строительство	42,4	9,7	51,1
Сельское хозяйство, рыболовство	15,8	36,5	42,3
Транспорт, связь, дороги	30,5	22,8	53,1
Жилищно-коммунальное хозяйство	—	162,5	162,5
Образование	45,8	179,7	225,5
Культура, искусство	5,9	25,1	31,0
Здравоохранение, спорт	21,2	149,7	170,9
Социальная политика	107,4	154,2	261,6
Финансовая помощь бюджетам	208,7	—	208,7
Целевые бюджетные фонды	13,9	110,6	124,5
Обслуживание госдолга	81,4	165,1	246,5
Профицит	0,0	15,7	15,7

Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного — 10—12 (число по годам меняется). Но с территории 35—40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Сле­довательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное боль­шинство регионов нуждается в дополнительных средствах. Иному территориальному бюджету для финансирования расходных полномо­чий не хватает собственных доходов при распределении налоговых поступлений в пропорции 90:10 в пользу региона.

Сейчас доля территориальных бюджетов в налоговых поступле­ниях в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а пере­грузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчис­лений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизо­ванным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обу­словлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспе­ченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в феде­ральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения.

В последние годы тенденция централизации налоговых поступле­ний обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уров­ням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из центра расщепляется по бюджетам уровней власти.

В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обес­печивали их сбалансированность с представлением покрывающих «плано­вый дефицит» дотаций.

После распада СССР наступила либеральная эйфория и в среде межбюджетных отношений. Но первые же попытки внедрить «демо­кратические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, сверх­централизации налоговых доходов.

И вновь встала проблема справедливого распределения денег между регионами и местными бюджетами из общего федерального котла.

Централизация необходима из-за различий в уровне социально-экономического развития регионов, налоговом потенциале, бюджет­ной обеспеченности, значимости обязательств государства.

К роме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюд­жете. При этом на федеральный уровень были подняты и соответст­вующие финансовые полномочия. За пределами централизации тер­риториальные органы власти имеют возможность проводить само­стоятельную налогово-бюджетную политику.

Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах РФ — реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться и, чтобы удержаться на прежнем уровне финансирова­ния, им придется изыскивать резервы. Они имеются, хотя налоговая нагрузка в последнее время снижалась за счет и региональных нало­гов. Главный резерв — развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, надо отрывать деньги от фонда потребления, но когда-то начинать надо — увеличивать налоговую базу.

В бюджет Самарской области в 1999 г. поступало 25% налога на до­бавленную стоимость, в 2000 г. — 15%, а с 2001 г. он полностью посту­пает в федеральный бюджет. Из-за потерь с учетом сокращения поступ­лений от других налогов область должна в два раза сократить капиталь­ные вложения, свернуть уже утвержденные губернской Думой целевые программы, отказаться от поддержки малого и среднего бизнеса.

Нижегородская область потеряла в бюджете 500 млн. руб. и стала дотационной.

В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату за­работной платы, финансирование всех остальных программ и проек­тов сокращается до минимума.

Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и не­гативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состоя­ние социальной сферы. Денег у губернаторов никогда ни на что не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Экономиче­ская зависимость их от центра лишает возможности маневра, застав­ляет действовать как пожарная команда, снижает и политический вес. Поскольку финансовая помощь регионам предназначается в ос­новном для удовлетворения социальных нужд, заботы о развитии про­изводства уходят на второй план.

Регионам можно предоставить больше финансовых полномочий и налоговых поступлений. Необязательно многие вопросы решать толь­ко через Центр как через посредника. Полезны и нужны межрегиональные связи, сильный регион может помочь слабому напрямую. д налоговые поступления в федеральный бюджет превращаются в доходы территориальных бюджетов, т.е. централизация налоговых поступлений уживается с децентрализацией их расходов.

Страсти по бюджетному федерализму не утихают уже много лет. В 1998 г. была принята концепция реформирования межбюджетных отношений на период 1999—2001 гг. Итоги реализации ее неутеши­тельны: в концепцию была заложена ошибочная идеология; искали оптимальный вариант деления денег, не разделив сначала полномочия. В 2001 г. постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 утвержден новый документ — Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. на базе уже иной концепции.

Совершенствование межбюджетных отношений согласно про­грамме включает:

• разграничение расходных полномочий, сокращение «нефинансируемых мандатов»;

• разграничение налоговых полномочий (один налог — один бюджет);

• упорядочение механизма финансовой поддержки территори­альных бюджетов.

Ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечива­лись из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налого­вых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финан­сирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.

Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономи­ческой сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, региону нужно иметь собственные налоги, т.е. каждому бюджету свои налоги. За местными бюджетами считается целесообразным закреплять нало­ги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной терри­тории: налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг; за региональными — налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за фе­деральным бюджетом — косвенные налоги, на прибыль, на пользо­вателей природными ресурсами.

Конечно, от замысла до его воплощения дистанция большая и нет никакой гарантии, что новая система межбюджетных отношений будет лучше. Ведь в ее основе модель, действующая в США, а она формиру-ет практически такую же пропорцию распределения доходов и расходов по бюджетам разных уровней, как и в России при действующей системе (табл. 3.4).

Таблица 3.4. Доля бюджетов разных уровней власти США, %

Бюджет	В доходах	В расходах
Федеральный бюджет	69,7	68,9
Бюджеты штатов	19,9	18,0
Бюджеты местных органов власти	10,4	13,1
Итого	100	100

При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормати­вов, а с другой — нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Ни­когда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределе­ния; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому все­гда должен быть механизм перераспределения, чтобы могли реализовываться как расходные, так и доходные полномочия в интересах оптимизации финансового баланса территорий.

Кроме отчислений от регулируемых федеральных налогов, для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к ос­новным социальным гарантиям используются различные формы фи­нансовой помощи нижестоящим бюджетам. Она подразделяется на текущую, выравнивающую и стимулирующую и используется на сле­дующие мероприятия:

• дорожное строительство;

• неотложная финансовая помощь (стихия и т.д.);

• помощь ЗАТО;

• ссуды на кассовые разрывы;

• пролонгация задолженности субъектов РФ;

• расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сфе­ры в ведении предприятий (не переданным в муниципальную собст­венность).

Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:

• финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);

• регионального развития (ФРР);

• реформирования региональных финансов (ФРРФ);

• софинансирования социальных расходов;

• компенсаций.

ФФРП — это форма трансферта. В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной клас­сификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты», «Капитальные трансферты».

Согласно Бюджетному кодек­су РФ трансферты предназначаются для обеспечения минимальных социальных стандартов. ФФРП используется для предоставления равного доступа гражданам независимо от места проживания к ос­новным бюджетным услугам и социальным гарантиям через финан­сирование субъектом РФ с низкой бюджетной обеспеченностью за­крепленных за ним расходов.

Основными направлениями использования средств ФФПР яв­ляются:

1) частичная целевая помощь для выплат пособий на детей;

2) поддержка закупки, доставки нефти, топлива, продовольствия в районы Крайнего Севера;

3) компенсация тарифов на электроэнергию для Дальнего Восто­ка и Архангельской области;

4) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В основу расчетов трансфертов для субъектов РФ положены ва­ловой региональный продукт, налоговый потенциал, реальные до­ходы населения, стоимость потребительской корзины, социальные стандарты.

Валовой региональный продукт (ВРП) — это сумма вновь соз­данной стоимости отраслевой экономики и чистых налогов на про­дукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.

Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП и определяет бюджетную обеспеченность (на душу населения). Для это­го он сопоставляется с затратами, необходимыми для оказания бюд­жетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-ком­мунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транс­порт, социальная защита, управление). Определяется стоимость ус­ловной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской за­долженности региона и других факторов.

Бюджетная обеспеченность определяется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала. Наименее развитым регионам гарантируется в расчетах минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

Учет налогового потенциала при распределении трансфертов за­ставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению на­логовых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность городов и районов. Например, администрация Мос­ковской области заключила с муниципальными органами договоры о стабильных нормативах отчислений в бюджеты от налоговых поступ­лений на три года. Утвержден перечень муниципальных объектов, на которые направляются субвенции из областного бюджета: долевое участие в жилищном строительстве, строительство и реконструкция котельных, очистных сооружений, объектов здравоохранения, обра­зования, газификации в разных городах и районах области.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собст­венных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зави­симость от поступления средств из федерального бюджета и тем боль­ше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспе­ченности региона. Многие вертикальноинтегрированные и другие ком­пании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и в других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона. Инвестиционная

поддержка развития регионов осуществляется из ФРР (на безвозвратной основе).

ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и про­ектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Он консолидирует расходы федерального бюджета, которые направле­ны на создание инфраструктуры, необходимой для реализации ус­тановленных законодательством России социальных гарантий. Рас­пределение средств осуществляется с учетом объективно обуслов­ленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объ­ектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инве­стиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).

С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фон­да служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и фи­нансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.

На основе соглашений отдельным регионам могут быть предостав­лены финансовые льготы в виде отчислений от сборов налогов, ком­пенсаций тарифов на электроэнергию, погашения кредиторской за­долженности, рассмотрены и приняты предложения региона по при­влечению иностранных инвестиций и кредитных ресурсов под гаран­тии Правительства РФ.

Размеры финансовой помощи территориям приводятся в табл. 3.5.


Таблица 3.5. Финансовая помощь бюджетам других уровней

из Федерального бюджета 2001 г.

Источники	Сумма, млн. руб.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ В том числе:	98 837,8
• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности	90 687,8
• субсидии на закупки ресурсов для районов Крайнего Севера	6650,0
• субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию для Дальнего Востока и Архангельской обл.	1500,0
Фонд компенсаций расходов на реализацию федеральных законов	71 116,1
Фонд развития региональных финансов	1335,0
Фонд регионального развития	600,0
Дотации и субвенции бюджетам ЗАТО, г. Сочи, науко­градов, Чеченской Республики и др.	16 508,3
Государственная поддержка дорожного хозяйства	20 300,0
Итого	208 697,5