Региональное управление

Вид материала

Документы

Содержание Примерная структура органов краевой (областной) администрации В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько регио­нов, при этом управление отдельными структурами находи Государственная региональная политика Текущая ситуация характеризуется прежде всего социальной на­правленностью. К депрессивным отнесены 28 регионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува. Север как объект управления 5.Региональные модели управления

Подобный материал:

• Расписание на Iсеместр группы мэ411 Профиль «Государственное и региональное управление», 68.58kb.
• Неофициальный перевод mcl-17(2011)14 Конференция министров государств-членов Совета, 146.04kb.
• Темы рефератов по дисциплине «Региональное управление», 43.05kb.
• Региональное управление инвестиционными процессами c земельной составляющей, 745.55kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Экономическая теория», 103.39kb.
• Программа вступительного испытания по предмету «Современная экономика и экономическая, 121.62kb.
• Региональное стратегическое планирование: методология, практика, инструменты, институты, 1288.75kb.
• Программа XV международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы, 757.92kb.
• Соглашени е, 45.79kb.
• Специализация «Региональное управление», 34.6kb.

Примерная структура органов краевой (областной) администрации

Управления:

• юстиции;

• внутренних дел;

• финансовое;

• по вопросам инвестиций;

• сельского хозяйства.

Комитеты по:

• архитектуре и строительству;

• экономике и прогнозированию;

• управлению государственным имуществом;

• вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвида­ции последствий стихийных бедствий;

• промышленности и торговле;
  
• внешнеэкономическим связям;
  
• пищевой и перерабатывающей промышленности;
  
• поддержке предпринимательства;
  
• земельным ресурсам и землеустройству;
  
• использованию и охране недр и экологии;
  
• жилищному и коммунальному хозяйству;
  
• транспорту, связи и дорожному строительству;
  
• образованию;
  
• научно-технической политике;
  
• культуре;
  
• туризму;
  
• здравоохранению;
  
• вопросам женщин, семьи и демографической политики;
  
• физической культуре и спорту;
  
• делам молодежи;
  
• национальным вопросам;
  
• социальной защите населения;
  

• труду и занятости населения;

• печати и информации;

• кинофикации.

Отдел записи актов гражданского состояния.

Архивный отдел.

Исполнительная власть региона по определенным направлениям деятельности контролируется законодательной властью, что обуслов­лено ее сущностью, как власти, призванной исполнять законы. Фор­мами контроля могут быть доклады администрации по итогам работы на заседаниях законодательного органа, обязательное присутствие гла­вы администрации на сессиях, назначение и освобождение ключевых руководителей администрации по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган утверждает отчеты администрации об исполнении бюджета, использовании бюджетных средств и внебюд­жетных фондов, реализации программ социально-экономического раз­вития. Руководители администрации отвечают на запросы и обра­щения депутатов.

При Правительстве РФ открываются представительства субъектов РФ В их задачи входят осуществление связи и координация исполнительной и

законодательной власти федерального уровня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по вопросам разработки регионального бюджета, выполнения целевых программ и т.д. Для их выполнения многое зависит от руководителя представительства — он должен обла­дать необходимыми качествами: быть дипломатом, проявлять настой­чивость, умение поддерживать добрые отношения и контакты и т.д. И представительстве образуются отделы, штаты — не более 30 человек.

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения — территориальные органы.

Территориальные органы министерств и ведомств России выпол­няют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствую­щим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального ор­гана назначается и освобождается соответствующим министерством и ведомством по согласованию с субъектом РФ.

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под ру­ководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компе­тенцию субъекта РФ, во взаимодействии с их соответствующими ис­полнительными органами. Для предотвращения зависимости террито­риальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания цен­тральных региональных элит в интересах удовлетворения собствен­ных корыстных интересов создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства.

Основными принципами деятельности территориальных органов являются разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблю­дение законности. Их функции определяются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с уче­том конкретных особенностей регионов. Они участвуют в государст­венном регулировании экономического и социального развития субъ­ектов РФ, разработке вариантов межрегиональной кооперации, реа­лизации мер по углублению экономических реформ и т.д.

Возможен альянс капитала с местной властью. Капитал получает квоты, льготы, а чиновники — дивиденды. В США, в ФРГ существуют подразделения, контроли­рующие и расследующие деятельность местных руководителей.

В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько регио­нов, при этом управление отдельными структурами находилось в разных губерниях.

Информацию для осуществления деятельности они получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, предприятий и организаций независимо от форм собственно­сти, органов статистики.

Число территориальных подразделений федеральных органов ис­полнительной власти определяется количеством федеральных мини­стерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Фе­дерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых министерств, экономические служ­бы, органы надзора.

Финансирование деятельности территориальных органов произ­водится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и других источников. Устанавливаются пре­дельная численность и фонд оплаты труда работников территориаль­ных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказы­вают помощь территориальным органам в создании необходимых условий для работы.

Деятельность территориальных органов координирует полномоч­ный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исклю­чает необходимость частого обращения в Москву при решении регио­нальных вопросов.

Для более гибкого взаимодействия федеральных и региональных органов количество территориальных органов можно сократить, пере­дав их функции субъектам РФ. Например, не нужен федеральный ста­тус санэпидемстанциям, рыбинспекциям, пожарной охране и т.д.; они с большей ответственностью могут работать как подразделения адми­нистраций субъектов РФ. Так как территориальные органы практиче­ски в отрыве от администраций субъектов РФ работать не могут, целе­сообразно рассмотреть вопрос о их двойном подчинении (кроме сило­вых структур).

Образована комиссия при Президенте РФ по взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. На ко­миссию возложены обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия зако­нов и других нормативных актов субъектов РФ, выработка мер по обеспе­чению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Рос­сийской Федерации, устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъек­тов РФ, подготовка предложений по применению Президентом РФ со­гласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органа­ми государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагиваю­щим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседа­ние Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъ­ектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов госу­дарственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руко­водителями органов государственной власти субъектов РФ в соответ­ствии с утверждаемым на полугодие графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей дея­тельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Кон­ституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта, Президент РФ выносит предупреждение законода­тельному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Госдума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же на­рушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может от­решить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представле­нию Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе времен­но отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Усилился также финансовый контроль за деятельностью регио­нальных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федераль­ные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

Главы субъектов РФ — должности, выборные населением, но они являются и государственными служащими, т.е. обязаны быть эффек­тивными проводниками государственной политики в регионе. Эта Двойственность имеет смысл, если выборность налагает дополнитель­ную ответственность перед населением и государством.

В регионах укрепляется экономическая власть администраций. Во Многих из них создается собственная денежно-кредитная база. От­крываются банки с преобладанием в уставных капиталах средств ме­стных администраций. Свои банки имеют Москва, Башкортостан, Татарстан, Якутия и т.д. Это полугосударственные коммерческие банки они обслуживают, кредитуют крупные предприятия региона, аккумулируют расчетно-кассовое обслуживание по соглашению с местной администрацией; выполняют и социальные функции; держат контрольные пакеты акций местных предприятий. Это надежные, стабильные банки, у них нет проблем с возвратом кредитов, банкротство им не грозит (не допустит местная власть). Таким образом, они далеки от биз­неса чисто коммерческих частных кредитных учреждений.

3. Государственная региональная политика
   

Для России региональная политика имеет первостепенное приори­тетное значение. От ее эффективности зависит единство, целостность, стабильность государства, использование потенциала межрегионально­го обмена, социальное благополучие населения.

Главными задачами государственной региональной политики яв­ляются создание благоприятных макроэкономических условий для саморазвития каждого региона, предпосылок для наиболее полного использования природно-сырьевого и производственного потенциала, преодоление существенных различий по факторам роста, уровню жиз­ни. Исходным ориентиром служат права и свободы граждан, которые не должны различаться в зависимости от места проживания.

Задачи региональной политики не могут быть решены в рамках только рыночных отношений. Необходимы формирование эффектив­ных пропорций, стратегическое планирование, финансирование, уст­ранение барьеров на пути движения товаров и капитала и другие ме­тоды участия государства, воздействия с учетом общегосударственных интересов и территориальных аспектов развития.

При разработке и реализации региональной политики учитывают­ся предпосылки и факторы долговременного характера и складываю­щаяся текущая ситуация в регионах.

К долговременным факторам относятся природно-климатические условия, геополитическое и транспортно-географическое положение регионов, социально-исторические особенности и характер расселе­ния, уровень экономического развития. Оцениваются природноресурсный и производственный потенциал, демографическая ситуация, ин­вестиционный, научно-технический, экспортный потенциал.

Текущая ситуация характеризуется прежде всего социальной на­правленностью. Социальные обязательства возлагаются не только на регионы, но и на федеральный Центр, субъекты хозяйствования. Не­противоречивость интересов всех сторон в решении социальных за­дач является залогом прочности политических и экономических ус­тоев всего государства. В краткосрочном периоде обязательства сводятся к выравниванию

бюджетных доходов во имя социальной спра­ведливости по критерию минимальных государственных стандартов. В стратегической перспективе региональная политика ставит более ответственные задачи. Федеративное государство не может нормаль­но функционировать при глубоких различиях в уровне жизни между регионами.

В региональной политике необходимо, с одной стороны, сохранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стратегическое зна­чение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» эко­номики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности мест­ного населения. С другой стороны, требуются специальные методы ре­гулирования в отношении регионов со сложными условиями хозяйст­вования, экологического состояния, с высоким уровнем безработицы, миграционными проблемами.

После 1992 г. различия в уровне социально-экономического разви­тия увеличились, и регионы разделились на депрессивные и недепрес­сивные, нуждающиеся и не нуждающиеся в государственной под­держке, доноры и реципиенты, проблемные и преуспевающие, а меж­ду ними прослойка регионов-середняков, из которых одни ближе к богатым, другие — к бедным.

Уровень развития регионов определяется в основном относи­тельными (в расчете на душу населения) показателями производст­ва валового регионального продукта (ВРП), промышленной, сельско­хозяйственной продукции. Минэкономразвития России использова­ло для этого 12 производственных и социальных показателей с выве­дением усредненного показателя в баллах. При использовании показа­телей нужно иметь в виду, что доходы региона зависят и от межрегио­нального обмена в сторону и увеличения и сокращения; продукцию можно произвести в одном регионе, а реализовать в другом и там ос­тавить доход.

Соотношение между 10 самыми богатыми и самыми бедными ре­гионами в 1990 г. составляло 2,3 раза, в 1998 г. — 16,6, в 2000 г. — 20,7 раз. В ассоциации «Большая Волга» различия между регионами составляют по производству ВРП 40 раз, численности населения — 20, территории — 7 раз. Доходы концентрируются в небольшом чис­ле регионов. На 12 регионов-доноров приходится 66% налоговых поступлений, при этом 1/3 остается на месте. Бюджетная обеспе­ченность, например, Ханты-Мансийского АО и Тувы в расчете на жителя соотносится как 25:1.

Основным критерием депрессивности регионов признано расчет­ное превышение расходов над доходами. В доходы включаются собст­венные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в расходы — оплата труда, детские пособия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы.

К депрессивным отнесены 28 регионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува.

Проблемными стали регионы, где сосредоточены предприятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка, регионы с экстремальны­ми природно-климатическими условиями, небольшие поселения.

Богатство и нищета регионов сейчас в решающей степени предо­пределяется наличием и освоением природных ресурсов, так как об­рабатывающая промышленность находится в кризисном состоянии.

За счет всей страны в советские годы освоены природные ресур­сы Сибири, построены крупнейшие предприятия. Доходы от них по­ступали на нужды всего народа. Либеральная экономическая политика теперь не препятствует перераспределению от бедных к богатым и от богатых к еще более богатым. В результате доходами от вложенных в прежние годы средств пользуются несколько регионов и олигархиче­ских групп. И только инстинкт самосохранения нации все же вынужда­ет частично перераспределять доходы в обратном направлении.

С 2000 г. в региональной политике происходят позитивные сдвиги, она стала более целенаправленной и осмысленной, любое направление государственной политики реализуется с учетом региональной специ­фики. Удалось добиться самого главного: региональный фактор пере­стал быть дестабилизирующим, потерял политическую окраску и пе­решел в экономическую сферу, где каждый регион волен формировать свой хозяйственный механизм в рамках единой государственной эко­номической политики.

Изменению региональной политики в сторону укрепления федера­лизма, ограничения чрезмерных «вольностей» губернаторов способство­вали следующие основные мероприятия:

• Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральными законами.

• Преобразование Совета Федерации, его состава и политиче­ских функций.

• Создание федеральных округов и изменение политико-геогра­фической карты страны.

• Перераспределение налоговых доходов в пользу Центра.

В настоящее время проблемы взаимоотношений между Центром и регионами не сводятся, как прежде, к очередному перераспреде­лению полномочий (т.е. борьбе за власть), доходных статей феде­рального бюджета. Во главу угла ставятся реальные потребности выравнивания и повышения уровня экономического и социального развития регионов.

В новых условиях государство может полнее сосредоточиться на решении экономических и социальных проблем развития регионов, распределяя обязательства и ответственность за региональную поли­тику на федеральные и региональные органы власти. Федеральный центр берет на себя формирование в приоритетном порядке элемен­тов единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, информа­тика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регули­рует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эффективной специализации регионов, системой льготного кредитования и налогообложе­ния стимулирует их экономическую активность. Капитальные расхо­ды регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выходит за пределы регионов.

В социальной сфере федеральные органы управления принимают меры по обеспечению гарантированных условий и качества жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвращению ухудшения демографиче­ской ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней ми­грации, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.

В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию последст­вий природных катастроф, комплексное развитие регионов, пострадав­ших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемио­логического благополучия населения, устранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками на природную среду.

Формой непосредственного участия государства в регулировании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из федерального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд и др. Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления. В программы включаются меры государственной поддержки социально-экономического развития региона.

Решения Правительства РФ по поддержке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими акта­ми об утверждении федеральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специальные фонды, например, фонд финансирования программы социально-экономического развития Республики Бурятия. На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлагаются Функции единого заказчика федеральных целевых программ развития регионов.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональ­ных органов власти по стимулированию инвестиционной активности в регионах, эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности для решения первоочередных проблем экономическо­го и социального развития. Комиссия готовит предложения по опре­делению приоритетных направлений развития регионов, совершенст­вованию мониторинга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ.

Инициаторами разработки программ выступают, как правило, ре­гиональные власти. Они оценивают состояние региональной экономи­ки, сопоставляют показатели с другими регионами, составляют реест­ры инвесторов. В настоящее время утверждено около 50 программ, но большая их часть финансируется не в полной мере.

Особое внимание обращается на скорейшее освоение территорий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал.

Например, утверждена программа «Стабилизация и развитие экономики Кабар­дино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационная, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км2 площади, имеет выгодное гео­графическое положение, природные условия, транспортные коммуни­кации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами ресурсов мирового значения для производства вольфрамово-молибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, зо­лота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.

Реализуются программы преодоления кризисов в депрессивных регионах, развития средних и малых городов.

Мерами политики в отношении кризисных территорий являются:

• структурная перестройка производственного комплекса;

• уменьшение зависимости от вне региональных поставок, импор­та с замещением собственным производством;

• перенесение налогового бремени с производства на социально- избыточное потребление, на сверхприбыль;

• создание региональных инвестиционных и инновационных фондов;

• реконструкция предприятий.

Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыдущие го­ды. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.

Малые и средние города могут более эффективно использовать, прежде всего, собственные природные, трудовые и хозяйственные ре­сурсы. Улучшение положения в малых и средних городах положи­тельно влияет на все население. Федеральная комплексная програм­ма развития малых и средних городов предусматривает решение проблем развития 3066 городских поселений России с населением до 100—150 тыс. чел.

и поселков городского типа с общей численно­стью около 45 млн. чел.

Мероприятия по ускорению развития малых и средних городов включают совокупность подпрограмм федерального, регионального и городского значения, учитывают финансовые возможности всех трех уровней. Основные источники финансирования определяются в ре­гионах и на местах. Учитываются специфические особенности моно­профильных промышленных поселений, городов, научных центров.

Региональная политика предусматривает также привлечение субъ­ектов РФ к управлению федеральной собственностью. Федеральные органы исполнительной власти при заключении соглашений о взаимо­действии с соответствующими органами власти субъектов РФ преду­сматривают процедуры согласования решений о назначении на долж­ность руководителей федеральных государственных предприятий и освобождения от должности.

При осуществлении правомочий собственника принадлежащих го­сударству акций в уставных капиталах АО и иных предприятий сме­шанной формы собственности Министерство имущественных отно­шений Российской Федерации и Российский фонд федерального иму­щества (РФФИ) включают в число представителей государства в ор­ганах управления указанных предприятий должностных лиц испол­нительной власти субъектов РФ, на территории которых размещают­ся эти предприятия. Проекты решений Правительства РФ о ликви­дации федеральных госпредприятий подлежат согласованию с орга­нами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых размещаются предприятия.

При образовании финансово-промышленных групп субъекты РФ могут выступать их учредителями, обменивая пакеты акций вклю­чаемых в финансово-промышленную группу предприятий, которы­ми владеют фонды имущества, на акции центральных управляющих компаний финансово-промышленных групп.

Находящиеся в федеральной собственности и подлежащие прода­же акции АО, образованных в процессе приватизации, передаются субъектам РФ. Предложения о передаче готовят уполномоченные ор­ганы власти субъектов РФ и согласуют их с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регу­лирование в соответствующей отрасли. В документах указываются: на­именование АО и предприятия до его преобразования, регистрация проспекта эмиссии, стоимость акций, сведения о задолженности фе­дерального бюджета, в зачет которой передаются акции. Акции пере­даются Министерством имущественных отношений на основе реше­ния Правительства РФ. Уполномоченный орган власти субъекта РФ принимает акции и обеспечивает их последующую продажу в соответ­ствии с планами приватизации предприятий. Передача производится при условии обеспечения органами власти субъектов РФ продажи этих акций на аукционах в первую очередь гражданам.

Стоимость указанных акций засчитывается как поступление средств от приватизации и расходы федерального бюджета по взаимным расче­там и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ средствам. Про­дажная цена акции не может быть меньше, чем цена соответствующих акций, складывающаяся на фондовом рынке. Используя механизм расплаты с бюджетами субъектов РФ федеральной собственностью, Правительство РФ погашает свои долги перед ними и снимает ответст­венность за реализацию пакетов государственных акций.

При передаче федеральных государственных предприятий в соб­ственность субъектов РФ средства, перечисляемые из федерального бюджета субъектам РФ, уменьшаются на сумму стоимости переда­ваемых предприятий, которая определяется в соответствии с законо­дательством, регулирующим оценочную деятельность. Согласно по­становлению Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 стои­мость передаваемых предприятий подлежит учету как доходы феде­рального бюджета от имущества в госсобственности и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам.

При отсутствии государственной монополии на внешние связи регионы ищут свое место внутри не только российского, но и меж­дународного разделения труда. До распада СССР пограничными яв­лялись 11 субъектов РФ, в настоящее время — 35, а вместе с при­брежными — 43. Регионы выходят на внешний рынок, развивая эко­номическое сотрудничество, приграничную торговлю, что усиливает регионализацию общероссийского рынка.

В условиях глобализации даже сильные государства не могут развиваться, рассчитывая только на собственные силы. Стремление их к сохранению самостоятельности сочетается с интеграцией в рам­ках единого экономического, политического, культурного пространст­ва. Эта объективная закономерность проявляется постоянно и в раз­ных формах: ЕС, ОАГ, Лига арабских стран, ОПЕК.

После распада СССР сразу же возродились идеи межгосударствен­ных объединений: СНГ, Центрально-Азиатский союз, Союз России и Белоруссии и др. При создании СНГ превалировало стремление к неза­висимости, поэтому СНГ стал, с одной стороны, механизмом развода республик СССР, а с другой — интеграции на новой основе.

В настоящее время СНГ представляет собой аморфное объедине­ние. Но это не значит, что не появится более серьезная объединяющая идея, способная привести к политическому и экономическому едине­нию государств, входящих и не входящих в СНГ.

Например, привлекательными для многих стран являются принципы евразийского союза:

единая оборона; режим наибольшего благоприятствования в сфере земельных, жилищных, трудовых, социальных отношений, признание русского языка языком межнационального общения, свобода переме­щения, наднациональные органы управления.

Темпы интеграции во многом зависят от позиции России. И она должна быть в этом очень заинтересована, так как возрастает опасность экономической (а затем и политической) дезинтеграции страны. Дело в том, что народнохозяйственный комплекс СССР создан по принципу замкнутой самодостаточности и под мощным военным щитом. Это вызывало дополнительные транспортные издержки, но компенсирова­лось эффектом концентрации ресурсов. Для предприятий эти издерж­ки не были обременительными благодаря соответствующей государ­ственной тарифной политике.

В условиях рынка регионально-экономическая интеграция не при­знает государственных границ. Обмен товаров между европейской и азиатской частями становится невыгодным частному капиталу. На Камчатку зерно лучше ввозить из США, чем с Кубани, Чукотку вы­годнее снабжать с Аляски и т.д.

При отказе от государственного регулирования стихийно форми­руемые новые мирохозяйственные связи приграничных регионов неиз­бежно вызовут у них иные и государственно-политические ориентиры. Несогласные с этим тезисом приводят в пример США, где северные штаты тесно интегрированы с Канадой, Калифорния с Мексикой и ни­чего не случается. Однако в России иная геополитическая ситуация.

4. Север как объект управления
   

История России — это непрерывные и настойчивые попытки об­жить Север, Сибирь, Дальний Восток. Самый амбициозный в мире социально-инженерный проект начался в XVII в. с завоеваний каза­ками-первооткрывателями восточных земель.

После распада СССР Россия пополнила ряд северных стран в прямом и переносном смысле этого понятия. Районы Севера и при­равненные к ним территории занимают около 2/3 площади страны в 27 субъектах РФ, в них проживают около 10 млн. чел. Здесь располо­жены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений. В мире 12 городов, расположенных на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России.

Ученые признают 11 из 17 млн. км2 территории России мало­пригодными для жизни: средняя температура ниже 2°С, высота над Уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не за­тронуты цивилизацией.

В США, Канаде, Дании при районировании для выявления тер­риторий, которые действительно можно считать северными, исполь­зуют методологию географа Л. Амдена. Она учитывает природные, социально-экономические факторы (всего 10 параметров): толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная доступность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой методике Архан­гельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302, остров Врангеля — 800, Земля Франца-Иосифа — 875.

Север включает территории и европейской части, и Сибири, и Дальнего Востока. Территории Сибири и Дальнего Востока находят­ся в более южных широтах и благоприятнее северных, но также яв­ляются труднодоступными для освоения. Так, Дальний Восток оста­ется одним из самых малонаселенных регионов Земли, как Тибет или Сахара.

Однако Россия живет за счет Севера, хотя это далеко не все осоз­нают. Север — это газ, нефть, никель, рыба, пресная вода, древесина и т.д.; 80% добываемой нефти, 100% — газа, 15% — каменного угля, 90% — олова, 50% — деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы приходится на районы Севера. Важно, что запа­сы располагаются концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на небольшой площади Надым—Пур—Тазовского месторождения; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% мировых внетропических лесов, запасы пресной воды.

Происходившее в 1965—1985 гг. освоение Западной Сибири не имеет аналогов в мире по объемам вложений, по полученным резуль­татам. За годы освоения Севера выросли поколения, которые считают его своей родиной и гордо называют себя северянами. Была создана материальная база для многих поколений, которой Россия пользуется уже более 10 лет без существенных новых вложений.

При освоении Аляски США выделили регион в самостоятельную административно-территориальную единицу. Освоение Севера СССР осуществлялось тоже под эгидой единой организации «Главсевморпуть» (возглавлял академик О.Ю. Шмидт), она координировала работу 17 наркоматов (министерств), так или иначе связанных с освоением. Сейчас вносятся предложения о воссоздании единой структуры, коорди­нирующей управление северными территориями.

В начале рыночных преобразований политика в отношении Се­вера базировалась на следующих основных положениях.

• Север и рыночные отношения не согласуются: дотации Северу препятствуют проведению реформ, затраты на обустройство террито­рий делают продукцию нерентабельной.

• Север перенаселен (80% мирового населения Арктики приходится на российские территории), что требует чрезмерных бюджетных расхо­дов на завоз топлива, продовольствия, содержание инфраструктуры.

• Участие государства в регулировании экономической деятель­ности и социального развития должно быть минимально: выполнение ряда целевых программ, завоз топлива и некоторые другие формы.

Методы освоения, используемые в СССР, были объявлены не толь­ко невозможными в условиях рынка, но и ошибочными. В 1992 г. ут­верждена Концепция социально-экономического развития Севера, в 1996 г. принят Закон «Об основах государственного регулирования соци­ально-экономического развития Севера Российской Федерации» и т.д. Однако они не стали государственной стратегией эксплуатации ресур­сов и развития Севера и приравненных к нему территорий, развития их потенциала, не помешали свертыванию производства и утрате того позитивного, что накоплено за период освоения Севера. Одна из при­чин заключается в том, что деньги выделялись на реализацию программ не созидания, а закрытия объявленных нерентабельными производств и переселения людей с Севера, в том числе на деньги зарубежных кре­диторов. Другая — в рыночных транспортных тарифах, которые разо­рвали единое экономическое пространство, вытолкнули из него Се­вер, отделили Дальний Восток от Центра.

В результате сложилась весьма не радужная картина — закрытые угольные, алмазные, золотодобывающие, оборонные предприятия; развалившиеся коллективные сельхозпредприятия; расформирован­ные приграничные гарнизоны; деградация социальной сферы, пере­данной предприятиями как «балласт» местному самоуправлению. Функционируют в основном лишь нефтяные, газовые, металлургиче­ские предприятия, где людей много не надо, а прибыли гарантиро­ваны. Работы стало не хватать даже для сокращающегося местного населения (В результате численность населения здесь стала сокращаться быстрее, чем в среднем по стране. По сравнению с переписью 1989 г, население Дальневосточного федерального округа уменьшилось на 15,9%, т.е. более чем на 1 млн. чел., Магаданской области — в два раза, Чукотки — в три раза.).

Проблемы Севера, Сибири, Дальнего Востока перестали быть толь­ко внутренним делом страны и приобрели международное значение, так как затрагивают интересы многих стран. Мировое сообщество мало волнует, чем станет Россия без Севера, но оно вряд ли допустит, чтобы Сибирь стала необитаемой. Интернационализация Севера уже на­чалась. Ряд стран активизировали деятельность в Арктике. США вдруг озаботились проблемой «северной безопасности», контролируют все возможные пути выхода к Северному полюсу. Правительство Канады взяло под контроль всякую деятельность на Севере, поощряются вложения в Арктику налоговыми освобождениями, государственными гарантиями по инвестициям. Германия, Япония заявили о примене­нии к Северному Ледовитому океану конвенции по морскому праву, в том числе на разработку природных ресурсов Арктики.

Причины возросшей активности государств — как экономиче­ские, так и геополитические. Северный морской путь, судоходство по которому ограничивается тремя месяцами в году, тем не менее счита­ется самым коротким и выгодным путем между странами Западной Европы и Тихоокеанского региона.

Геополитические причины заключаются в ослаблении экономи­ческой мощи страны, ее неспособности поддерживать в надлежащем состоянии коммуникации, службы, связанные с использованием ресур­сов Севера.

В СССР по Севморпути перевозили около 6 млн. т. грузов в год. Те­перь грузооборот по Севморпути сократился до 1,5 млн. т., а для само­окупаемости нужно перевозить 3,0—4,5 млн. т. Севморпуть пока жив за счет ОАО «Норникель» и разведки нефти на шельфе Баренцева моря.

Интернационализация освоения Севера, Сибири, Дальнего Восто­ка может принести дивиденды России, если страна активизирует свою политику в этом направлении.

Сибирь и Дальний Восток по площади превышают Европу и США вместе взятые. Подходить к проблемам этих регионов с обычными ры­ночными схемами нельзя. Тут даже меры государственного вмешатель­ства не все окажутся достаточными.

Сейчас важно реализовать несколько неотложных конкретных проек­тов, чтобы инвесторы, граждане могли убедиться, что прирастание бо­гатства России за счет Севера и Сибири будет сочетаться с ростом бла­госостояния края. Среди них на ведущее место следует поставить север­ный завоз, его организация затрагивает всех жителей северных регионов и может характеризовать эффективность региональной политики.

Северный завоз требуется для 163 административных районов в 28 субъектах РФ, где проживают около 3,5 млн. чел. В 1990 г. потреб­ности в продукции (товарах) Севера на 90% обеспечивались за счет бюджета. В 1998 г. Правительство РФ сократило свое участие в нем до 5%, при этом объем завоза снизился в два раза. Однако жизнь застави­ла все же усилить роль государственного регулирования.

С 2000 г. заметно улучшается финансирование и организация север­ного завоза. На эти цели выделяются в бюджете долгосрочные и крат­косрочные бюджетные ссуды, половина их суммы включается в предос­тавляемые регионам трансферты в целях повышения ответственности регионов за их использование. Поставщики продукции определяются на основе конкурса. Органы власти регионов заключают прямые договоры с компаниями, на которые возложена ответственность за снабжение того или иного региона. Возможны поставки и со складов Росрезерва. Следующим шагом в улучшении организации северного завоза предпо­лагается централизация выделяемых для этого средств вместо раз­дачи их по субъектам РФ. Это позволит избавиться полностью от по­средников и удешевить продукцию для конечного потребителя.

Реформаторы первой волны, пришедшие к власти, объявили строительство Байкало-Амурской магистрали (БАМ) ошибочным про­ектом. И готовая к эксплуатации БАМ была заброшена, пристанцион­ные поселки бывших строителей обезлюдели, освоение сибирских кла­довых вдоль БАМ не началось. Сейчас все грузы в Якутию доставляют­ся речным и воздушным транспортом. Но и здесь ситуации меняется к лучшему. Правительство РФ рассматривает целесообразность строи­тельства железной дороги БАМ—Якутск, перевозки в результате поде­шевеют в три раза, а продолжение ветки до Магадана позволило бы начать действительно реальные преобразования всей Сибири.

Президент РФ образовал рабочую группу Госсовета по проблемам развития Сибири и Дальнего Востока. Возможно, результаты ее работы убедят отказаться от созерцания, ожидания частных инвесторов и на­чать действовать амбициозно и эффективно. Россия не должна оста­ваться единственной северной страной, которая по существу не приме­няет протекционизм по отношению к своим северным территориям.

Еще в царское время широко применялись преференции восточным регионам. Существовал так называемый челябинский перелом: до Челябин­ска один железнодорожный тариф, а дальше другой — в 2 раза ниже, та­моженная пошлина тоже ниже. Это стимулировало инвестиции в Сибирь.

Сейчас у Сибири больше прав на преференции. Центральный банк накопил огромные валютные резервы за счет продажи природных ресурсов Сибири. Почему бы Сибири не возвратить часть того, чем она обогатила каз­ну, хотя бы через транспортный тариф?.


5.Региональные модели управления


Проведение региональной политики в жизнь требует соответст­вующих организационных форм, учитывая, что в Российской Феде­рации утвердились три независимых друг от друга уровня власти. Тер­риториальные органы федеральных органов исполнительной власти не представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомственными органами по определению. Действовавшие в течение почти 10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не проявили, мало кто знал о их существовании.

В результате произошло ослабление федеральной власти на местах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подтачивало политическое и экономическое единство страны, питало региональ­ный сепаратизм в различных формах его проявления. Например, пра­вовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ около 30% нор­мативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и феде­ральным законам. Многие губернаторы контролировали местные СМИ и придавали политической жизни одностороннее направление.

Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие лю­бого региона и не может допускать бесконтрольность, формирование внесистемных центров управления, своеобразного федерального и ре­гионального двоевластия.