Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Вид материала

Документы

Содержание Правовые вопросы обеспечения занятости

Подобный материал:

• Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель), 4316.72kb.
• Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель), 4825.94kb.
• Оргкомитет конференции: Председатель, 64.43kb.
• Председатель Наблюдательного Совета нп «Научно-информационный центр общественной, 158.29kb.
• Председатель Наблюдательного Совета нп «Научно-информационный центр общественной, 180.36kb.
• Программа организационный комитет председатель: Старостенков М. Д. д ф. м н., проф.,, 207.71kb.
• Волков Владимир Анатольевич, председатель Исполкома ма «Большой Урал» Бабушкина Людмила, 387.91kb.
• Председатель Совета Федерации фс РФ валентина Матвиенко, Председатель Госдумы, 55kb.
• Программа самара 28 30 марта 2012 г. Организационный комитет конференции Председатель:, 185.87kb.
• Весёлая Курова, 1091.63kb.

Н.А. Соколова


В статье дана характеристика критериев разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья граждан.


В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся несколько предметов, которые можно отнести к охране здоровья граждан: координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и некоторые другие.

Прежде чем перейти к рассмотрению заявленной проблематики, необходимо внести терминологическую ясность. Понятие «охрана здоровья граждан» можно трактовать в широком и узком смысле. В широком понимании оно включает в себя меры политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья (ст. 1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан [1]). В узком смысле данное понятие тождественно здравоохранению и означает комплекс мероприятий по профилактике, диагностике и лечению заболеваний [2]. Однако чаще здравоохранение считают частью системы мер по охране здоровья граждан. Этот подход использован и в Конституции РФ, где в ст. 72 различные меры по охране здоровья граждан закреплены в разных пунктах. При этом обращает на себя внимание разнородность формулировок, использованных при указании на тот или иной предмет совместного ведения.

Как справедливо отмечает Н.А. Сыродоев, термин «предметы ведения», применяемый в Конституции РФ, очень многозначен. Автор указывает на то, что в одних случаях им охватываются отрасли и подотрасли хозяйственной и социально-культурной деятельности (например, здравоохранение, образование), которые являются объектами государственного воздействия. В других случаях – это крупные социально-экономические и политические проблемы (защита прав и свобод человека, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности). В-третьих, – меры, которые должны предприниматься государством в определенных ситуациях (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и эпидемиями, ликвидация их последствий). В-четвертых, – это «технологические» функции государственного воздействия на подведомственную сферу общественных отношений (установление общих принципов, координация и т.д.) [3].

Б.Д. Дамдинов также указывает на то, что в Конституции РФ разграничиваются совершенно разные по смыслу категории (сферы общественных отношений, отрасли законодательства, конкретные объекты правого регулирования и т.д.). При этом категории «вопросы», «общие вопросы», «координация» оцениваются автором как неопределенные с формально-юридической точки зрения [4]. Положение п. «ж» ст. 72 Конституции РФ, в котором сказано, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена координация вопросов здравоохранения, порождает определенные неясности. Легального определения таких понятий как «координация», «вопросы здравоохранения» нет. Лексическое значение термина «координация» означает согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями, явлениями [5]. В таком значении применить данное понятие для юридического толкования конституционных норм достаточно сложно.

Специалисты в области конституционного права называют наиболее проблемной сферу предметов совместного ведения. В зарубежных странах используется несколько моделей разграничения компетенции между федеральным центром и регионами [6]. Не ставя перед собой цель исследовать указанные модели, отметим, что в нашей стране сложилась следующая практика. В большинстве федеральных законов, принимаемых по вопросам совместной компетенции, закрепляется конкретный перечень полномочий, осуществляемых органами власти различного уровня. Это в полной мере относится и к сфере охраны здоровья населения. В Основах содержатся статьи, предусматривающие полномочия федеральных органов государственной власти (ст. 5 Основ), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6 Основ) и органов местного самоуправления (ст. 8 Основ). Таким образом, произведено разграничение полномочий в здравоохранении как в определенной сфере общественных отношений, но функции по координации вопросов в данной области не распределены.

Исследователи конституционно-правовых проблем считают, что ст. 72 Конституции РФ не определяет пределы федерального и регионального правового регулирования. Законодатель, с одной стороны, восполняет этот пробел, закрепляя в Основах конкретные полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья граждан, с другой – делает это недостаточно четко, порождая тем самым практические сложности. Прежде всего, возникает вопрос, по какому принципу были разделены полномочия в сфере охраны здоровья? Здесь можно предположить несколько вариантов.

Разделение некоторых полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере произведено на основе конституционных положений, закрепляющих многоуровневость правового регулирования общественных отношений, обусловленную федеративным устройством государства. Так, в ст. 76 Конституции РФ сказано, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основы фактически воспроизводят эту норму, называя среди полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие и изменение нормативных правовых актов соответствующего уровня (п. 1 ст. 5 и п. 1 ст. 6 Основ). На основе Конституции РФ также сформулировано полномочие субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать органы исполнительной власти, осуществляющие деятельность в сфере здравоохранения (п. 5 ст. 6 Основ).

Основанием для разграничения полномочий государственных органов власти можно считать и гражданско-правовые нормы, закрепляющие положения об институте собственности. В соответствии с Гражданскими кодексом РФ государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Кроме того, кодексом устанавливается обязанность собственника нести бремя содержания своего имущества. К полномочиям федерального уровня отнесено управление федеральной государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан (п. 7 ст. 5 Основ). В отношении субъектов Российской Федерации прямо такое положение не закреплено, но сказано, что полномочиями соответствующих органов власти являются развитие организаций здравоохранения субъекта Российской Федерации, а также их материально-техническое обеспечение (п. 5 ст. 6 Основ).

Еще один вариант разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнем основывается на разных видах государственной деятельности. Например, федеральные органы государственной власти осуществляют регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья, а органам субъектов Российской Федерации отведена только защита указанных объектов. С определенной долей условности можно подразделить эти функции на законодательные, осуществляемые на федеральном уровне, и исполнительные, отведенные регионам.

Одним из традиционных признаков полномочий федеральных органов власти является их общее для всей Российской Федерации значение. По этому критерию на федеральном уровне осуществляется обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, установление стандартов медицинской помощи, стандартов оснащения организаций здравоохранения медицинским оборудованием (п.п. 12, 13 ст. 5 Основ) и т.д. При этом субъектам Российской Федерации отводятся вопросы, наиболее эффективное регулирование которых можно осуществить только с учетом региональных особенностей. Например, утверждение территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (п. 4 ст. 6 Основ).

Представляется, что в качестве одного из критериев разграничения предметов совместного ведения целесообразно выделить и возможность их финансового обеспечения. В сфере охраны здоровья наиболее дорогостоящей и сложной по своей организации является высокотехнологичная специализированная медицинская помощь. Поэтому ее оказание является полномочием федеральных государственных органов (п. 4 ст. 5 Основ).

Рассматривая вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами, нельзя обойти вниманием Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [7], глава 4.1 которого посвящена общим принципам разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнем. Однако нормы указанной главы по большей части регулируют вопросы, связанные с финансовым и организационным обеспечением исполнения полномочий органами власти субъектов Российской Федерации. Ст. 26.3 указанного закона содержит перечень полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации за счет собственных средств (т.н. собственные полномочия). К сфере здравоохранения здесь относятся только 5 пунктов, тогда как в Основах их как минимум 11. Такая несогласованность требует разъяснения, так как неизбежно возникают вопросы о финансовом обеспечении остальных функций субъектов Российской Федерации, предусмотренных в Основах, тем более, что ч. 4 рассматриваемой статьи устанавливает порядок расширения круга собственных полномочий субъектов Российской Федерации.

Несмотря на предпринятую попытку разобраться в принципах разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнем власти, в данной сфере остается множество вопросов, поскольку не все полномочия, закрепленные в Основах, можно классифицировать, используя названные выше критерии – критерии, основанные на принципе федеративного устройства государства, разделении форм собственности и видов государственной деятельности, социальной значимости тех или иных полномочий, а также возможности их финансового обеспечения.

Подводя итог, можно констатировать наличие проблемы определения критериев разграничения полномочий между различными уровнями власти, выражающейся в отсутствии определенных принципов такого разграничения, а также невозможности определения степени, глубины правового регулирования различными уровнями власти общественных отношений в сфере охраны здоровья. Выработка единого согласованного подхода к устранению указанной проблемы необходима для более четкого обозначения круга прав и обязанностей органов власти в сфере охраны здоровья, что обеспечит эффективное функционирование данной системы, а значит, позволит гарантировать реализацию конституционных прав граждан на охрану здоровья.

___________________

1. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года // Ведо­мости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1143; 1999. № 51. Ст. 6289; 2000. № 49. Ст. 4740; 2003. № 9, Ст. 805; 2004. № 35. Ст. 3607; № 49. Ст. 4850; 2005. № 10. Ст. 763; № 52 (ч. 1). Ст. 5583; 2006. № 1. Ст. 10; Российская газета. 2007. 24 октября (далее – Основы).
   
2. Федорова М.Ю. Медицинское право: Учебное пособие для вузов. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003. С. 23.
   
3. Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов // Цитируется по ИПС «КонсультантПлюс».
   
4. Дамдинов Б.Д. Реализация конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами: некоторые проблемы теории и практики // http:law.edu.ru/dok/document.asp?dokID=1208157.
   
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1990. С. 295.
   
6. См. подробнее: Сыродоев Н.А. Указ. соч.
   
7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 2000. № 31. Ст. 3205. 2002. № 30. Ст. 3024. 2003. № 27. Ст. 2709. 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10. № 23.Ст. 2380. № 31 (ч. 1). Ст. 3452. № 44. Ст. 4537. № 50. Ст. 5279; 2007. № 1. Ст. 21. № 13. Ст. 1464. № 21. Ст. 2455. № 30. Ст. 3747, 3805, 3808. № 46. Ст. 5553.
   

Вестник Омского университета. Серия “Право”. 2009. № 1 (18). С.

© З.Л. Сакаева, 2008

УДК 349.3

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАНЯТОСТИ

ИММИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


З.Л. Сакаева


Автор рассматривает правовые вопросы обеспечения занятости иммигрантов в Российской Федерации.


Поиск работы и трудоустройство актуальны как для лиц, которые приезжают в нашу страну на постоянное место жительства, так и для трудящихся-мигрантов.

Правовой статус рабочих-мигрантов закреплен в Международной конвенции «О защите прав всех трудящихся – мигрантов и членов их семей» от 18 декабря 1990г. Согласно Конвенции «…термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является». Международное трудовое право оперирует понятием "трудящийся-мигрант", которое в российском законодательстве отсутствует. Российский законодатель использует такие понятия как "иностранный работник" или "иностранный гражданин, зарегистрированный в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя". Таким образом, понятие "трудящийся-мигрант" будет родовым по отношению к указанным выше.

Рабочие – мигранты обладают следующими характеристиками:

А) Целью миграции является получение работы и заработка, которых они не имеют в государстве своего постоянного места жительства и (или) гражданства;

Б) Мигрируя в целях поиска работы, мигрант и (или) члены его семьи могут постоянно проживать как на территории государства своего гражданства, так и на территории государства, в которое мигрант прибыл для работы;

В) Жизни и здоровью мигранта не угрожают те факторы, которые являются основанием для признания лица беженцем либо вынужденным переселенцем.

Правовое регулирование процесса реализации иммигрантом права на труд закреплено, прежде всего, в статье 34 Конституции РФ. Согласно части 1 данной статьи, «каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002г. №115-ФЗ (далее – ФЗ № 115) конкретизирует положение Конституции. Согласно части 1 статьи 13 ФЗ № 115, иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных законом. К таким ограничениям относятся следующие. Во-первых, иностранный гражданин имеет право заниматься на территории РФ трудовой деятельностью, если это возможно в рамках установленных квот (в соответствии с ежегодно принимаемыми постановлениями Правительства РФ, приказами Минздравсоцразвития России). Во-вторых, временно проживающий на территории РФ иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность лишь в том субъекте РФ, на территории которого ему выдано соответствующее разрешение.

С 15.01.2007 года процедура получения разрешения на работу для граждан государств-участников СНГ упрощена. Они вправе самостоятельно получать разрешение и трудоустраиваться. Для трудоустройства мигрант должен обладать статусом временно пребывающего в РФ иностранного гражданина (лица без гражданства) либо статусом временно проживающего в РФ иностранного гражданина (лица без гражданства). Согласно части 1 статьи 6 Закона разрешение на временное проживание может быть выдано в пределах квоты. Устанавливая данное условие, законодатель преследовал цель обеспечить осуществление полноценного контроля за перемещениями иностранных работников в пределах территории РФ с учетом демографической ситуации и возможностей обустройства иностранных граждан в конкретном регионе. В части 3 указанной статьи закреплены исключения из этого правила и установлен круг субъектов, которым выдается разрешение на временное проживание без учета квоты.

Следует отметить, что 2008 году по сравнению с 2007 квота сокращена более чем в 3 раза. Если в 2007 году она составила 6 млн. представителей СНГ в безвизовом режиме, а с визовым 302 тыс.чел., то согласно Постановлению Правительства от 29.12.2007г. №982, квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу на 2008 год составляет 1 млн. 828 тыс.

Несмотря на то, что перечень категорий лиц, которым разрешение на временное проживание предоставляются без квоты, не является исчерпывающим, Федеральным законом №110-ФЗ от 18.07.2006 часть 3 статьи 6 ФЗ № 115 была дополнена пунктом 6.1, в соответствии с которым круг субъектов расширяется за счет участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним (далее – Государственная программа). Согласно пункту 4 статьи 6, заявление о выдаче разрешения на временное проживание подается непосредственно временно пребывающим. Таким образом, если на мигранте лежит обязанность получить миграционную карту либо разрешение на проживание, визу, то на работодателе (заказчике работ, услуг) - обязанность получить разрешение на привлечение и использование иностранных работников.

Для работника-мигранта обязательными условиями осуществления им трудовой деятельности в соответствии с законом являются:

1. легальное нахождение на территории РФ (наличие разрешения на временное проживание, визы, разрешения на работу, миграционной карты);
   
2. наличие трудового или гражданско-правового договора. Ранее работодатели, получившие разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, могли заключать с иностранными работниками только трудовые договоры на основании Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы".
   

Для соотечественника – участника Государственной программы необходимо лишь получение разрешения на временное проживание, так как согласно части 4 статьи 13 ФЗ №115 правило о том, что иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на привлечение на работу не распространяется в том числе на иностранных граждан, являющихся участниками Государственной программы.

Нелегальная трудовая миграция является острой правовой проблемой, в том числе и в разрезе права социального обеспечения, так как трудовые и социальные гарантии предоставляются лишь официально занятым гражданам. Как указывает директор ФМС России К.Ромодановский, 30-40% трудовых мигрантов остаются в теневом секторе рынка труда ^[1].

Государственная программа является важным правовым средством в борьбе с нелегальной миграцией, так как государство дает возможность соотечественнику приобрести статус гражданина РФ, трудоустроиться на новом месте жительства, обеспечивая его при этом определенным комплексом гарантий.

Как отмечается в Концепции регулирования миграционных процессов РФ [2], потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из стран-участниц Содружества Независимых государств. В Концепции отмечается необходимость разработки механизмов стимулирования трудовой миграции граждан, в том числе за счет развития рынка жилья, мотивации мигрантов к самообустройству и осуществлению трудовой деятельности.

На данный момент исполнение указанной программы происходит крайне медленно в связи с отсутствием надлежащей законодательной базы в субъектах РФ, и, что самое главное, невозможностью некоторых субъектов РФ принять соотечественников с соблюдением установленных требований. Это объясняется тем, что на местах по-прежнему делается ставка на временных трудовых мигрантов. При этом, как сообщает председатель Комитета Совета Федерации по делам СНГ В.Густов, из 4,6 млрд. руб., выделенных на реализацию программы в 2007 году, освоено лишь 252 млн. [3].

В различных источниках приводятся разные сведения о количестве переселенцев. Так, по данным «Альянс Медиа», в текущем году прибыло 120 тысяч переселенцев. Все эти граждане по собственной инициативе и вне рамок программы прибыли в Россию и предполагают стать ее гражданами [4]. По сведениям Федеральной миграционной службы, в 2007 году на историческую родину вернулось только 143 семьи, хотя ожидалось, что репатриантов будет до 50 тыс. Пилотные регионы, вызывавшиеся разместить и трудоустроить возвращающихся соотечественников столкнулись с проблемой отсутствия желающих воспользоваться этими гарантиями [5]. Комитет Совета Федерации по делам СНГ сообщает иные цифры: в 2007 году по государственной программе вернулось 160 человек. Из них 41 семья – в Калининградскую область и 13 – в Липецкую [6].

Таким образом, если соотечественник определился с необходимостью переезда в РФ, в его же интересах сделать этот переезд более комфортным и надежным. В свою очередь, возвращение и обустройство соотечественника зависит от эффективности программы, утвержденной регионом.

Главные трудности в реализации Государственной программы связаны с обеспечением занятости, а также предоставлением жилья. Проблема трудоустройства мигрантов усложняется и тем, что она является общей для населения РФ в целом. В связи с этим существует несколько точек зрения по поводу необходимости привлечения труда иностранных работников. Согласно первой, в связи с привлечением труда иностранных граждан возникает угроза нехватки рабочих мест как для лиц, постоянно проживающих в определенном регионе, так и для граждан РФ в целом. Некоторые говорят о возможной экспансии со стороны иностранных работников (например, китайских рабочих на Дальнем Востоке). Согласно второму мнению, решение проблемы трудовых ресурсов следует искать через привлечение как можно большего числа мигрантов, независимо от национальности и страны происхождения.

Привлечение иммигрантов на рынок труда должно происходить с учетом дефицита в трудовых ресурсах в конкретных секторах экономики. Согласно Концепции регулирования иммиграционных процессов в РФ [7], в качестве одного из основных направлений деятельности по регулированию миграционных процессов называется обеспечение сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан РФ.

Несмотря на все «за» и «против», результаты миграционной политики таковы. По данным Росстата [8], миграционный прирост компенсировал в 2006 г. потери населения на 18,6%. А за период с января по август 2007 г. эта цифра возросла до 44,9%, т.е. в 2,4 раза.

Таким образом, вопрос обеспечения занятости иммигрантов имеет множество проблемных аспектов, в частности: отсутствие надлежащего информирования иммигрантов о ситуации на рынке труда, напряженность в сфере занятости для населения РФ в целом, низкий уровень заработной платы, нарушение трудового законодательства со стороны работодателей.

___________________

1. «Яркая палитра»: Наша власть – дела и лица. Материалы круглого стола // Интегриум. 2007. №11.
   
2. Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003г. №256-р. // СПС «Консультант-плюс».
   
3. Отечество, которое не ждет? // Российская Федерация сегодня. 2008. №2.
   
4. Привлекать соотечественников в Российские регионы выгодно и возможно // Вести Отечества.2007. №46.
   
5. Хомченко Ю. «Точка невозврата» // Время новостей.2007. №233 (1875).
   
6. Отечество, которое не ждет?
   
7. Постановление Правительства РФ от 01.03.2003 №256-р // СПС «Консультант-плюс»
   
8. «Яркая палитра».
   

Вестник Омского университета. Серия “Право”. 2009. № 1 (18). С.

© Г.С. Лаптев, 2008

УДК 349.3