Geum.ru

1. На Житомирщині службовці завдали збитки державі на понад 345 тис грн

Вид материалаДокументы

Содержание


Про лісоохоронців як держслужбовців
Що краще: лісова охорона чи екоінспекція?
Подобный материал:
1   ...   94   95   96   97   98   99   100   101   ...   118

9. 24. Стенограма обговорення доповіді О. Банчука «Недоліки та проблеми правового регулювання діяльності Державної лісової охорони України» на круглому столі 13.10.2010


20/11/2010 - 286 перегл.



Мы размещали на сайте отчет Александра Банчук с анализом проблем, связанных с деятельностью лесной охраны. Сейчас Вы можете познакомиться со стенограммой обсуждения доклада Александра в кругу представителей экологических организаций. Читайте и комментируйте. Нам важны все точки зрения. К сожалению сохранив точность воспроизведения сказанного, специалист, готовящий данный текст, решил его структуризировать и изменить последовательность выступлений и высказываний. С моей точки зрения, это не улучшило восприятия, а скорее наоборот. Хотя - судить Вам. М.П.

Зміст:

1. Список учасників

2. Про лісоохоронців як держслужбовців

3. Що краще: лісова охорона чи екоінспекція?

4. Хто має охороняти лісове біорізноманіття?

5. Про громадських інспекторів

6. Про вирубаний у водоохоронній зоні ліс, про задушеного петлею кабана

7. Скільки коштує реформа?

8. Не чіпайте лісників!

9. Три рівні охорони

10. Лісоохорона недержавних лісопідприємств

11. Михайло Попков з усіх піднятих питань

12. Про лісову сертифікацію

13. Про державну!!! лісову охорону

14. Про деякі подальші кроки з розвитку програми ФЛЕГ тощо

Учасники обговорення:
Олександр Банчук, консультант, Світовий банк;
Михайло Попков, консультант, Світовий банк
Борис Васильківський, НУО «ЕкоПраво-Київ»
Анатолій Павелко, експерт, НУО «Бюро екологічних розслідувань», Львів
Андрій Артов, експерт, НУО «Центр екологічного здоров’я», Сімферополь
Микола Чернявський, експерт, НУО «Товариство Зелений Хрест», Львів
Валерій Ловчиновський, експерт, НУО «Грін відео»
Павло Попович, юрист/ науковий співробітник Національного Університету біорізноманіття й природокористування, кафедра лісової політики
Олексій Слензак, старший координатор проектів, сектор охорони довкілля, Світовий банк
Оксана Коваленко, координатор заходів Програми FLEG, Світовий банк
Олег Листопад, консультант, Світовий банк

Круглий стіл розпочався із знайомства учасників та презентації доповіді Олександра Банчука Далі наводимо обговорення доповіді – питання, коментарі тощо

М. Чернявський - Скажіть, будь-ласка, у документі і у виступі Ви говорите про охорону лісу. Які види діяльності ви розумієте під цим терміном?
О. Банчук - Я можливо не такий спеціаліст у цій сфері є, але я, коли використовую цей термін, виключно маю на увазі ті повноваження і ті положення, які визначені Лісовим кодексом щодо лісової охорони – ці види діяльності я маю на увазі під охороною лісу. Мене в цьому випадку і в цьому дослідженні цікавило тільки те, що здійснює державна лісова охорона відповідно до положень Лісового кодексу.

Про лісоохоронців як держслужбовців

М. Попков - У меня тоже есть вопрос. Скажите, в плане ответственности, не прав, а именно ответственности, государственные служащие и не государственные служащие отличаются в чем-либо?

О. Банчук - Є обмеження для державних службовців. Виходячи із Закону про державну службу є обмеження щодо прийняття на державну службу, є обмеження і різні дисциплінарні заходи – вони є набагато суворішими ніж для працівників, які не мають такого статусу. І вони є тими елементами, які більше стримують державних службовців від порушень ніж, наприклад, працівників державних лісогосподарських підприємств. І відповідальність, якщо ми беремо, скажімо, виходячи з Кримінального кодексу, за певні види діянь, там також є більша.

М. Попков - И в развитие темы: с точки зрения экономики, можно ли сказать, что государственный служащий должен финансироваться за счет госбюджета? А если ты финансируешься за счет прибыли или от доходов предприятия, то ты уже не можешь быть госслужащим? Или это не факт?

О. Банчук - Виходячи з нинішніх наших реалій, так воно повинно бути. І так і відбувається. Тобто, державні службовці отримують реально заробітну плату за рахунок державної служби. Центр політико-правових реформ два роки тому провів дослідження (хоч я не брав у ньому участь), яке стосується взагалі публічної служби в європейських країнах. І там є переклади 15, здається, законів про публічну службу. Тут потрібно розуміти, що у нас, наприклад, дуже обмежена кількість, категорія осіб, які є державними службовцями. Якщо ми говоримо про європейські країни, то там є різні групи публічних службовців. Тобто, є виключно наші державні службовці. Але також за кордоном публічними визнаються, наприклад, вчителі, викладачі, лікарі, - тобто вони є також публічними службовцями, але це є окремі групи публічних службовців; але якщо ми говоримо виключно про вузьке розуміння визначення «державний службовець», то їй мають відповідати ці вимоги, про які Ви кажете.

М. Чернявський - Можна ще одне запитання у розвиток цього? Зрозуміло, що лісове господарство повинне бути прибутковим. Тобто, якщо ми говоримо про інші країни, цивілізовані – у тому розумінні, що рівень лісового господарства їх дуже високий, то дуже мало вони отримують фінансування із державного бюджету. Тоді постає питання: раз так, як це сумісно з положенням про те, що це – державна лісова охорона, державний службовець і так далі… Як Ви бачите собі цю перспективу, в Україні конкретно?

О. Банчук - Для того, я і доповнив своє дослідження окремим розділом з досвідом по східноєвропейських країнах. З нього видно, що у тому чи іншому вигляді питання прибуткової діяльності у лісовому господарстві і питання, скажімо, лісової охорони, наші сусіди намагаються чи виокремити інституційно, тобто, що це окремі органи, які мають здійснювати охорону, або окремі інституції. Чи визначають це персонально, тобто, що це мають бути окремі особи, які здійснюють охорону, за кордоном розділяють ці повноваження. І, здебільшого, той, хто має повноваження лісової охорони, він є публічним службовцем. Той, чиїм завданням є отримання прибутку в лісовому господарстві, він не є державним службовцем – він може бути співробітником державного підприємства, або юридичної особи, або публічного утворення без створення юридичної особи. Приклади – це Панство лісове у Польщі, і таке інше. Але здійснення лісової охорони є саме державною функцією, яку мають здійснювати представники держави.

Павло Попович - Не можна всіх працівників Держлісгоспу зробити державними службовцями, це величезні матеріальні витрати. Друге: зона їхньої діяльності. Наприклад. Староконстянтинівський держлісгосп Хмельницької області повністю займає чотири адміністративні райони і два частково. Якщо всіх робити держслужбовцями, вони не зможуть виконувати господарські функції, фактично це два лісгоспи на одній території. Ніяка економіка такого не витримає. Тому єдиний вихід – це диверсифікувати якось, Михайло Юрійович казав, по польському зразку. Тобто, низова ланка має свої певні обов’язки і повноваження, надзвичайно широкі в плані виявлення локальних правопорушень. Реагувати на всі дії мають службовці вже вищого рівня, з іншим статусом і іншими правами, потім ще вище… ну, і так створити певну ієрархізовану і диверсифіковану систему лісової охорони, оце основна ідея. Як її втілювати – треба подумати, зразу я так не можу дати пропозиції.

П. Попович - В структурі Держлісгоспу є одна-дві-три особи із статусом держслужбовця і статусом правоохоронного органу, які за сигналом або якось по іншому прибувають на місце і здійснюють функції правоохоронного органу від імені держави. Скажімо, той самий інженер захисту лісу, або лісничим дати якісь певні повноваження. Зробити єдиний орган – у нас не вийде, фінансів, ресурсів не вистачить.

В. Ловчиновський-- На самом деле, вот мы рассуждаем «держслужбовці – не держслужбовці». На мой взгляд, если прописать в законе, что все лесопользователи обязаны осуществлять охрану леса, создавая для этого специальные подразделения или обращаясь к специализованным охранным агенствам, то этого будет достаточно. Так большинство фирм делают: не оружие своим сотрудникам дают, а обращаются в охранные агентства. Это совершенно демократичный путь, и не нужно думать, почему мастер – это госслужащий и правоохранитель, а помощник мастера – нет. Важно понять, чем инспекция отличается от охраны: первая охраняет законы страны, а вторая имущество предприятия. Вот и все. Безусловно, предприятие выполняя свои функции по эксплуатации лесов, обязано осуществлять их охрану.

О. Банчук- У нас у державі, у наших реаліях виходить, держслужбовці мають свої переваги. Маленькі, але мають.

В. Ловчиновський - Практически, лесная охрана лесхозов, это  сто человек, расбросанных на тридцять тысяч гектаров. Эффективность их работы мало зависит от того  госслужащие они или нет.

О. Листопад - Середня ланка інспекції, яку вже створено в Держкомлісгоспі, їх там небагато – цим особам надати статус державних службовців, і це питання, оцей конфлікт буде вирішено. Лісівники, майстри лісу – їм не потрібно, їх багато. Хай вони займаються дійсно своїми функціями, про це Андрій багато говорив, виявленням та іншим. Можливо, дійсно, ще й інженерам охорони лісу – лісничим не можна, бо на них багато лежить господарських функцій, їм краще цього не давати. На рівні підприємств – інженеру захисту лісу дати, і плюс оця охорона, яка зараз уже створена, от ми зараз говоримо – я дивлюся, усі зійшлися на тому, що фактично є трирівнева система охорони лісу сьогодні, більш-менш ця схема всіма підтримується, тільки є варіанти, як вона має бути чіткіше організована. Ось їм надати державних службовців, і відповідальність тоді, відповідно, буде.

Що краще: лісова охорона чи екоінспекція?

М. Чернявський - А як Ви бачите перспективу в Україні зараз, реально? Чому я таке питання задаю: зараз іде реформа лісового господарства України, це є надзвичайно важливе питання. Тобто, рекомендувати якісь юридичні засади з тим, щоби розвивати цей процес – або навпаки, сказати: трошки не в тому напрямку йдемо.

О. Банчук – Є різні варіанти вирішення проблем лісової охорони. Кожний із них запропоновано мною і кожний із них я можу підтримувати. Але мені здається найкраще було би інституційно відокремити і створити урядовий орган – лісову охорону, незалежно від її підпорядкування: міністерству екології чи міністерству аграрної політики. І цей орган, лісова інспекція, не знаю, як її називати, повинен мати свої територіальні підрозділи до районного рівня. І відповідні службовці, які є співробітниками цієї інспекції, повинні виконувати ці повноваження, які зараз є у державної лісової охорони. Після аналізу європейського досвіду я ось таким чином бачу організацію лісової охорони. Тобто моя позиція, що лісова охорона повинна не вести лісове господарство, вона повинна перевіряти, наскільки ведення цього лісового господарства відповідає вимогам законодавства і чи немає порушень.

А. Павелко - А тоді чим відрізняється екологічна інспекція, яка займається зараз саме такими ж функціями…

А. Артов - Можна еще вопрос? Если взять несколько статей Лесного кодекса, касающиеся организации «охорони, державного контролю за охороною» и пунктов про «органи, що вирішують спори з питань охорони», то как бы получается несколько уровней: сама «охорона», контроль над ней, и решение споров. Везде здесь фигурируют «органи виконавчої влади з питань лісового господарства». То есть не собственно «лісова охорона», а вот такая конструкция. В этом вы не видите какого-то конфликта? Что «органи з питань лісового господарства» как бы организуют «охорону», обеспечивают «державний контроль за охороною» и «вирішують спори». Вот эта вот вертикаль, эта этапность, это нормально выглядит или нет?

О. Банчук - Мені здається, що у цьому також і саме найперше полягає конфлікт інтересів: що оці всі повноваження мали би інституційно розводитися, і контроль за цим мав би здійснюватися, виходячи з європейського досвіду, міністром. Яким саме – це інше питання. Вирішення спорів – це також… Ви сказали про спори?

А. Артов - Так, «Органи, що вирішують спори, з питань охорони, захисту» і таке інше; и здесь тоже есть «органи виконавчої влади з питань лісового господарства».

О. Банчук - Тобто, це теж якісь відомчі, мабуть, питання, це також мало би бути на рівні міністерства… Я до чого веду: адміністративна реформа, у тому числі у тих країнах, які стали членами Європейського Союзу, полягає у тому, щоб максимум розводити різні функції, щоби вони не об’єднувалися в одному органі. Доки буде об’єднано у діяльність одного органу, буде оцей конфлікт інтересів – конфлікт інтересів, який є системним породженням корупції.

В. Ловчиновський - Узурпация функций Держкомлісгоспом проходила целенаправленно и по плану. Об этом свидетельствует то, что «Положення про лісову охорону», вышло в 2009-м году, тогда как Лесной кодекс в 2006. Получается, что почти 4-е года государственной охраны лесов вообще не было? Создается впечатление, что мы обсуждаем декларативный документ, не имеющий абсолютно никакого практического выхода. Именно поэтому, в нем было выявлено столько противоречий. Этот документ подготовлен не для работы и поэтому, никогда работать не будет. У меня простое предложение: можно поступить по аналогии. У нас есть налоги и есть «налоговая инспекция», которая их проверяет; у нас есть рыбное хозяйство – и есть рыбинспекция и т.д. В этой связи я предлагаю вернуться к вопросу создания лесной инспекции при Минприроде, которая, как вы говорите, была и просуществовала два года. Почему, собственно говоря, ее не стало? У меня есть данные о том, что эта инспекция выявляла нарушения и начисляла колоссальные суммы возмещения ущерба, которые взыскивались через суды. Я знаю примеры, когда в лесхозе, оправдывая рубки, говорили, - «У нас был бурелом», а инспектор поднимал прогноз погоды и опровергал эти сведения. Однако, для этого надо, чтобы в инспекции работали действительно специалисты. Мы должны создать, вородить институцию таких специалистов.

В Харьковской области была удивительная ситуация. Известный здесь человек, -Головашкин, стал поднимать вопрос о положении дел в лесах и доказывать, что ситуация катастрофическая. Он обратился к комиссии депутатов, те говорят: «Вы знаете, мы даже не знаем, как к этому вопросу подойти». Он писал в Счетную палату. Счетная палата Украины действительно подтвердила наличие негативных тенденций; а счетная палата Харьковской области сообщила, что все нормально. Парадокс: многочисленные государственные контрольные институции не смогли разобраться в простом вопросе и придти к единому мнению. Поэтому я считаю, что должна быть профессиональная лесная структура при Минприроде, которая смогла бы обеспечить распространение нашего природоохранного законодательства на все леса и всю лесохозяйственную деятельность. Конечно, надо начинать с выявления самых больших нарушения, а такие нарушения есть и они огромны. Выявлять их должны территориальные органы, как и было раньше, сформированные из специалистов, которые сами должны решать, как, и какими методами, им работать. Это самый простой, дешевый, эффективный способ: другого мы не придумаем. Что бы мы не делали, под нынешним Держкомітетом лісового господарства, это будет пустой тратой времени. Вспомните, наши первые дискуссии за круглым столом. Все сводилось к тому, что кто-то говорит о существующих лесных проблемах, а представители Держкомлісгоспу утверждают, что это не так и у них «все хорошо». Тогда у меня даже появлялось ощущение какой-то двойной игры. Вроде бы они за то, чтобы выявить и устранить все плохое, но при этом ничего не хотят менять и сами не хотят меняться. Поэтому я счастлив появлению того документа, который мы обсуждаем. Он содержит все возможные варианты решения. Надо отвергнуть не подходящее, выбрать лучшее и действовать. Для этого не надо менять законы, проводить голосования в Верховной Раде: все можно решить на уровне Министерства. Мой вариант, - создание лесной инспекции при Минприроде.

О. Банчук – З приводу окремої лісової інспекції: тут кілька проблем є. Перше – це те, що прийняли зміни до закону про основні (ще не знаю, чи в цій ситуації буде застосовуватися) засади державного нагляду і контролю господарської діяльності. І ці зміни в серпні визначили, що в межах одного центрального органу виконавчої влади, яким є міністерство, не може бути більше одної інспекції. Якщо у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища є екологічна інспекція, то, відповідно до цього закону, ми маємо робити цю лісову інспекцію як просто підрозділ екологічної інспекції. Я наведу приклад, у мене є матеріали про Естонію. Там, виходячи з їхнього лісового закону чи акту про їхні ліси, виключно екологічна інспекція разом з префектурами поліції займається оцими повноваженнями лісової охорони. Все, тобто у них іншого немає. Наступне питання – з приводу того, якщо говорити про окрему інспекцію, то ми не обійдемося без змін до Лісового кодексу. Бо, якщо він визначає структуру державної лісової охорони … тобто, я бачу у цьому випадку просто одну зміну у Кодексі, щодо охорони лісу. Наприклад, «Державна лісова охорона, положення про яку затверджується Кабміном», і крапка. Повноваження можна перерахувати, а решту нехай Кабмін вирішує: що це за орган, перелік осіб, які є, де вони є. Тому що, у нас є практика в Україні така, якщо аналізувати її з точки зору європейського досвіду, пострадянська, що ми хочемо у законі ті питання вирішити, що насправді у Європі вирішуються урядом. Яке підпорядкування якого урядового органу – це не має вирішуватися у законі, або яка там структура, посадові особи. Нехай уряд це визначає.

В. Ловчиновський – Я доповню. Надо чуть проще. Дело в том, что Комітет лісового господарства может иметь у себя підрозділи. Это как любой завод, например, может создавать охрану или нанимать охрану. Это совершенно нормальная ситуация. Конечно, это не значит, что эта охрана должна контролировать законодательство или каким-то образом проверять другие предприятия. Лесной кодекс не нужно менять. Хотят они иметь Положення, хотят иметь лесную охрану – пусть имеют. Это тот человек, который должен стать на тропе и сказать: «Вот эта машина сюда не поедет, тут пожароопасный период». Вот и все функции. Или украл материальную ценность, которую эксплуатирует данный лесгосп, и заявил в милицию о том, чтобы назначить следственные действия. Вот функции лесной охраны. Лісова охорона в системі Держкомлісгоспу остается как она есть. Пусть они с ней, извините за выражение, маются, пока сами не выйдут с предложением о ее реформировании. В плане контроля законодательства их лесная охрана совершенно ничего не делает, они только форму, значки и дополнительные льготы имеют – вот и вся ситуация. Это, тоже самое, как если бы завод, из своих сотрудников, создал отдел, который должен охранять его территорию. Задумайтесь, могут ли работники этого отдела, осуществлять контроль за соблюдением законодательства и проводить проверки на всех заводах города или страны, а также иметь статус правоохранительных органов?

 О. Банчук – Але в такому випадку це не державний підхід, тобто виходить «ви собі займайтеся, а ми будем своє робити». Державний ресурс просто буде використовуватися двічі чи тричі на одну і ту саму функцію.

В. Ловчиновський - Нет, он не будет так використовуватися.  Есть заводы, которые решая проблему охраны, огораживаются забором и нанимают сторожей. Лес, за забором не спрячешь, но его также надо охранять и работники предприятий делают это, защищая свои собственные интересы. Государственным контролем за соблюдением законодательства они не занимаются и законодательство о контролирующих органах на них не распространяется..

А. Артов - Что касается экологической инспекции, то действительно, мне кажется наиболее правильный, наверное, путь, это в системе Минприроды выделить более четко, более жестко, назвав ее лесной инспекцией или еще каким-то образом. Потому что, в принципе, экологическая инспекция сегодня это тоже должна делать, у них все функции, и лес в том числе, но он так четко и внятно, как лесная охрана, не прописан. Если удастся восстановить лесную инспекцию – наверное, нормально, если нет – может быть, даже в экологической инспекции более четко формализовать вот эту задачу лесной охраны.

М. Чернявський Я твердо переконаний, що у сфері лісового господарства повинна бути тільки одна контролююча організація, один орган. Чому один? Тому, що два, три і все решта закінчується дуже недобре для держави, недобре для лісів, недобре для… закінчується маленькими поборами – давайте речі називати своїми іменами. І ще одне: ті, хто повинні інспектувати, це мають бути фахівці лісового господарства. Крапка. Нічого іншого. Бо ведеться лісове господарство. На мій погляд, чому лісова інспекція не мала успіху? Раніше, у західних областях України була лісова інспекція, у складі лісокомбінатів, і була окрема служба, яка була дуже строга, інспектувала, і все-таки допомагала для ведення лісового господарства. Ми повернулися через якийсь час у нові реалії. Зауважте, що це була окрема служба тоді, зараз 2003-й, 2006-й рік, це була окрема служба, яка не була підвідомчою. Нічим добрим це не закінчилося, бо ще паралельно лісова інспекція, різні інші контролюючі органи, і зміст, завдання, результати цієї служби, напевно, не були достатньо підтримані і суспільством, і власне у сфері лісового господарства. Я такий роблю висновок, хоча не претендую на якийсь закінчений у тому смислі висновок. Але повинна бути одна контролююча організація, яка стежитиме за веденням лісового господарства, за станом лісів. Бо ліси – це все-таки є проблема серйозна, державної ваги.

П. Попович - Я пропоную підійти до розгляду цього питання дещо з іншого боку, з точки зору природокористування, тобто суспільства економіки. Ліс дає людському суспільству дуже багато користі і благ, не всі з яких мають вигляд продукту, а тим більше товару. Розрізняються приватні продукти/товари, зокрема це деревина, уже відділена від кореня; є блага локального споживання – наприклад, захисні властивості, це грунто-, водо-, повітрозахисні, ось цей ліс, який зростає на цьому схилі, наприклад, він захищає цей схил і ще невелику територію; є глобальні блага і корисності, зокрема: біологічне різноманіття. На пряме запитання видатному економісту, екологу Роберту Кастанзі, хто є власником біологічного різноманіття, отримана пряма відповідь: власником біологічного різноманіття є все людство, в інтересах усього людства національні уряди, держави обмежують своїх резидентів, господарюючих суб’єктів у розпорядженні чужою власністю. Тобто власністю всього людства. У зв’язку з тим, що кожне окреме дерево одночасно є і джерелом приватних благ, і джерелом комунальних локальних, і джерелом глобальних благ, то виникає питання: при яких масштабах правопорушення збиток завдається якому суб’єкту – приватному, якійсь місцевій громаді чи всьому людству. І в залежності від масштабів цих збитків уже виникають підстави для різного регулювання. Якщо, скажімо, проектувати на рівень лісгоспу, вкрали заготовлені дрова, то це є чисто приватні блага, і для цього тримати правоохоронний орган не потрібно. Вирубали дерева на схилі або у заплаві річки – це вже невеличке порушення, якщо десь пів гектара вирубали, це порушення локального порядку, зміна екологічної ситуації на локальній території. І, нарешті, знищення місць проживання червонокнижних видів або самих червонокнижних видів – це вже порушення зачіпає питання глобальні. Ми ось говорили, що лісове господарство перебуває у процесі реформування, тобто все зразу зробити не можна, треба йти на певні компроміси. Ці компроміси зокрема полягають у тому, що не можна зробити єдиний орган, з єдиною структурою, який би реагував на порушення ось у цих трьох сферах: приватній, локальній і глобальній. І приклад інших галузей говорить про те, що зміни відбуваються поступові. Так, ми хочемо зразу вирішити всі питання, але так не буває. Наведу простий приклад, щоб було зрозуміліше далі, до моїх пропозицій. У Радянському Союзі існував єдиний нотаріат. Всі нотаріуси держави. При реформуванні державної системи з’явилися приватні нотаріуси поряд з державними. Зараз приватних і державних нотаріусів у правах зрівняли і в принципі вони всі приватні, але виконують публічні функції, зокрема посвідчення, нотаріальні дії. Якщо взяти інші споріднені галузі, де є і приватні, і публічні інтереси, зокрема, система охорони праці, або державний технічний нагляд у будівництві, там також прослідковуються еволюційні зміни. Наприклад, будівництво. Спочатку всі технагляди були у складі господарюючого суб’єкта, так само як наші лісники у складі держлісгоспів. Зараз ця система реформується у такому напрямку, коли господарюючий суб’єкт, який здійснює будівництво, наймає спеціальну уповноважену державою з сертифікатом технічного нагляду. З часом воно, можливо, ще трансформується як-небудь. Тому мені здається, що основною ідеєю концепції реформування має бути диверсифікація функцій державної лісової охорони.