Б. Руснак місцеве самоврядування в україні

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 39

Б. Руснак

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ

Посібник для депутатів місцевих рад

та сільських, селищних, міських голів

Чернівці 2009

Місцеве самоврядування в Україні. Посібник / Укладач Б.А. Руснак. – Чернівці, 2009. - 309 с.

Посібник складається із чотирьох взаємопов’язаних частин. Перша частина присвячена теоретичним засадам місцевого самоврядування, у другій - розкрито функції і повноваження місцевого самоврядування, статус та повноваження депутатів місцевих рад, вміщено практичні рекомендації щодо розробки організаційно-розпорядчих документів місцевої ради, підготовки та ухвалення нею рішень, організації і проведення слухань в постійних комісіях ради та використання різних форм залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні, у третій - зібрано деякі локальні нормативно-правові акти, четверта містить основні законодавчі акти, які регулюють функціонування місцевого самоврядування в Україні. Завершується посібник термінологічним словником та переліком літератури з проблем місцевого саоврядування.

Адресовано депутатам місцевих рад, працівникам органів місцевого самоврядування, лідерам територіальних громад, громадських організацій, усім, хто цікавиться проблемами місцевого самоврядування.

В С Т У П

В березні 2006 року в Україні вперше вибори депутатів міських, районних та обласних рад відбулись за пропорційною виборчою системою, тобто виборці голосували не за окремих кандидатів, як це було раніше, а за списки представників політичних партій. І цілком природньо, що депутатський корпус у значній мірі оновився. Але частина членів політичних партій та позапартійних кандидатів, що балотувалися до місцевих рад, на жаль, не мають досвіду практичної роботи у якості депутата. Слід зазначити, що чинне виборче законодавство не містить жодних вимог щодо професійного рівня кандидатів у депутати. Тому депутатами місцевих рад нерідко стають люди, які далекі від проблем місцевого самоврядування, не володіють інструментами їх вирішення, погано орієнтуються в нормативно-правових актах, що регулюють функціонування органів публічної влади загалом і місцевого самоврядування зокрема.

Пропорційна система виборів призвела до суттєвої заміни кадрів в апаратах місцевих рад, їх виконавчих органах, оскільки політичні сили, які здобули перемогу на виборах, виявили бажання мати тут своїх людей. Тому на зміну досвідченим, професійно підготовленим працівникам почасти прийшли люди без відповідної підготовки. До цього слід додати відсутність у нашій державі належної системи професійного навчання депутатів місцевих рад та працівників їх виконавчих структур. Частково цю функцію здійснюють Центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій, які функціонують у кожному обласному центрі.

Депутати, які представляють політичні партії, сільські, селищні та міські голови повинні володіти уміннями, знаннями та навичками щодо вирішення всіх питань життєдіяльності громади.

Саме на сприяння формуванню професійної влади, на підвищення фахового рівня обраних представників політичних партій і посадовців спрямовано видання цього посібника - „Місцеве самоврядування в Україні”.

При його підготовці використано праці українських учених, які досліджують проблематику місцевого самоврядування, наявний український практичний досвід у цій сфері. У посібнику висвітлено питання історії розвитку місцевого самоврядування в Україні, розкрито його сучасну систему, основи, функції та повноваження місцевого самоврядування, статус та повноваження депутатів місцевих рад, викладені методичні поради щодо розробки організаційно-розпорядчих документів місцевої ради, підготовки і ухвалення радами рішень, організації і проведення слухань у постійних комісіях рад, розкрито форми реалізації громадянами права на участь в управлінні місцевими справами. Окрім того, у посібнику вміщено Європейську Хартію місцевого самоврядування, витяги з Конституції України, законодавчі акти, що регулюють функціонування місцевого самоврядування в Україні, примірні зразки локальних нормативно-правових актів, глосарій термінів та перелік літератури з питань місцевого самоврядування.

Сподіваємося, що цей посібник стане у нагоді всім, кому небайдужий розвиток місцевого самоврядування в Україні. Будемо вдячні за висловлені критичні зауваження, рекомендації та пропозиції.

Ч А С Т И Н А 1

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

Глава 1. Із історії розвитку місцевого

самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.), але остаточно занепало в часи після безславного об’єднання України з Росією (1654 року). Незначна його реанімація за умов царизму (1917-1919р.р.) закінчилась фактичним відродженням національного поняття місцевого самоврядування лише у березні 1990 року після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів.

Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:^¹

перший період – зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнословянських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;
другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади;
третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;
четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природньо, що і в нашій країні цей інститут поступово склався лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом удосконалення їх структури. Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих в 1989— 1990 рр., поряд з виконкомами і їх головами стали обиратись президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів Рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалась, хоча й викликала в самих радах суперечності між їх представницькими і виконавчими органами та їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України»^² і прийнятий на її основі та відповідно до неї Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування»^³. Цей Закон вперше в умовах радянської влади проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу «демократичного централізму» у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради. Але фактично виникло функціональне двовладдя в зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів відповідно до ст. 2 Закону проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Дуалізм цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, але й порушував вертикаль виконавчої влади. У зв'язку з цим 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція відповідного Закону і частково змінена його назва.

В новому Законі «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»^⁴ місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в рамках Конституції України та законів України.

Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок щодо відходу від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування та передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувались сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей, районів та міст Києва і Севастополя утворювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувались, що посилило конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (3 лютого 1994 р.)^⁵ ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети. Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади. У порівнянні з попередньою моделлю місцевої влади можна було розцінювати прийняття зазначеного закону як тимчасову перемогу прихильників місцевого самоврядування, адже на всіх рівнях передбачалось формування повноцінних представницьких органів місцевого самоврядування із своїми власними виконавчими структурами.

Але всього за кілька місяців в країні були проведені дострокові президентські вибори. Новий глава держави не міг погодитися з такою моделлю місцевої влади, оскільки, на його погляд, це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. новообраний Президент України видав Указ “Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях”, яким установив підзвітність та підконтрольність собі голів районних і обласних рад та очолюваних ними виконавчих комітетів з питань здійснення ними делегованих повноважень державної виконавчої влади.

З обранням нового Президента України настав період гострої кризи і конфронтації органів державної влади. Розпочалась активна ревізія досягнутих демократичних перетворень у розбудові місцевого самоврядування. Інтенсифікувався пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування. Цей пошук завершився безпрецедентним кроком у державному будівництві і конституційному процесі – підписанням 8 червня 1995 року Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України, яким було введено в дію схвалений 18 травня 1995 року Верховною Радою України Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні»^⁶. Згідно з цим законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі знову проголошувались державні адміністрації, які тепер очолювали голови відповідних рад, тобто обіймали одночасно дві посади. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективи громадян, які проживають в селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались. Отже на цей раз взяли верх прихильники командно-адміністративної системи управління, яких, як виявилось, в Україні чимало. Фактично вся влада на обласному і районному рівні була зосереджена в руках місцевих державних адміністрацій. Обласні ж і районні ради перетворились у декоративні органи, які імітували місцеве самоврядування на регіональному рівні.

На превеликий жаль, ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України^⁷, а згодом і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»^⁸, яким було введено інститут сільського, селищного, міського голови, а також розділено посади голови районної і обласної рад та глави районної і обласної державних адміністрацій.

Безперечно, прийняттям Конституції та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зроблено важливі кроки на шляху становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування у нашій державі. Разом з тим, варто зазначити, що базові принципи місцевого самоврядування сформульовані в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка була схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи в 1985 році і ратифікована парламентом України 15 липня 1997 року^⁹, у місцевому самоврядуванні України реалізовані не в повній мірі.

Цими широкими принципами є: правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування.

 Суть правової автономії органу місцевого самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені писаним законом і, де це можливо – конституцією (ст. 2 Європейської Хартії про місцеве самоврядування), а також має право на судовий захист щодо забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності (ст. 11). Повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, щоб не належали одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування повністю незалежний у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до його компетенції. Це правило чинне і тоді, коли йдеться і про делеговані цьому органові повноваження (ст.ст. 3 і 4).

 Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління (ст.ст. 6, 7 і 10). Діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам влади, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише при умові забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 8).

 Суть фінансової автономії місцевого самоврядування полягає у праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9).

Європейська Хартія місцевого самоврядування зобов’язує всі країни, які її ратифікували, застосовувати у своєму законодавстві основні принципи, що гарантують самостійність місцевої влади.

Країни-члени Ради Європи, серед них і Україна, вже зробили істотні кроки у напрямі досягнення цілей цього документа, який є гарантом і дієвим інструментом демократизації усіх країн Європейського співтовариства.

Основний Закон нашої держави (ст.7) стверджує: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2), відповідно до Конституції, визначає поняття місцевого самоврядування, як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України.

Задля справедливості зазначимо, що у порівнянні з так званим радянським періодом, коли інститут місцевого самоврядування взагалі не визнавався, нині на найвищому, тобто конституційному рівні його визнано і гарантовано. Однак, варто зауважити: за період після прийняття Конституції України та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» можна було б зробити набагато більше у напрямку розвитку і зміцнення місцевого самоврядування в нашій державі, якби на те була добра воля керівництва держави. Проте, окрім декларацій, конкретних і дієвих кроків щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування, на жаль, за останні роки майже немає.

Верховна Рада двох попередніх скликань так і не спромоглась прийняти закони про комунальну власність, про територіальну громаду, про статус сільських, селищних, міських голів, лише у першому читанні розглянула нову редакцію закону «Про місцеве самоврядування в Україні» але далі справа не пішла.

Багато галасу було навколо проекту концепції державної регіональної політики, яка врешті була затверджена Указом Президента України. Кілька років велась робота у Верховній Раді над проектом програми державної підтримки місцевого самоврядування, на яку також покладались певні надії справжніх прихильників місцевого самоврядування. Але до її затвердження у парламенті так і не дійшло. Натомість така програма також була затверджена Указом Президента. Проте, проблематично щось сказати з приводу реалізації зазначених концепції державної регіональної політики та програми державної підтримки місцевого самоврядування. Сьогодні про ці документи навіть ніхто і не згадує.

А чи є потреба нині вживати якихось конкретних заходів щодо зміцнення і розвитку місцевого самоврядування в Україні? Безперечно. Про це нам постійно нагадує Рада Європи, членом якої є наша держава. Ратифікувавши у 1997 році Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе у цій сфері низку зобов’язань, які у повній мірі до цих пір не виконала. Не довершеним залишається місцеве самоврядування на районному і обласному рівні, оскільки ради не мають своїх виконавчих структур, не розмежовані належним чином повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між ними та місцевими органами виконавчої влади, не врегульованим залишається питання управління комунальним майном, не визначено правовий статус об’єктів спільної власності територіальних громад, не на користь місцевого самоврядування розмежовано землі державної та комунальної власності, місцеві бюджети не забезпечені достатніми джерелами їх наповнення, законодавчо не визначено статус, функції і повноваження територіальних громад, які є базовим елементом системи місцевого самоврядування. Нарешті, в Україні не забезпечено реалізації у повній мірі на практиці основоположних принципів місцевого самоврядування, передбачених Європейською Хартією місцевого самоврядування, якими є організаційна, правова та фінансова автономія органів місцевого самоврядування, про що вже йшлося. Перелік не вирішених проблем можна продовжувати.

Разом з тим варто зазначити, що Верховна Рада України четвертого скликання ухвалила проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” (реєстраційний № 3207-1), яким передбачено суттєві зміни у системі влади на місцях, особливо на районному та обласному рівнях. Важлива новела цього законопроекту стосується дефініції місцевого самоврядування. Уточнена редакція статті 140 Конституції, яка містить цю дефініцію, звучить так: „Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села, селища чи міста або добровільного об'єднання у територіальну громаду жителів кількох населених пунктів - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.” Чинна редакція цієї статті передбачає добровільне обєднання у територіальну громаду лише жителів кількох сіл. Хоч на практиці безліч випадків, коли в одну громаду обєднані жителі і селищ, і міст у різних конфігураціях. Такі обєднання наразі є неконституційними.

На районному і обласному рівнях практично вся влада буде зосереджена в органах місцевого самоврядування, оскільки районні державні адміністрації взагалі не передбачаються, а обласні - матимуть зовсім інші функції, які більш детально будуть прописані у новій редакції закону про місцеві державні адміністрації. Скоріш за все, це будуть контрольно-наглядові функції щодо органів місцевого самоврядування, координуючі щодо тих органів державної виконавчої влади, які залишаться на обласному рівні (органи внутрішніх справ, податкової, природоохоронної служб тощо), та деякі інші функції, які не можна передати органам місцевого самоврядування. Передбачені і деякі інші зміни. Законопроект передано до Конституційного Суду України для висновку і у разі отримання його позитивного висновку має бути ще раз проголосовано у парламенті конституційною більшістю голосів депутатів, тобто 300. Після цього необхідно прийняти у новій редакції закони про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації, у яких чітко визначити їх компетенцію та розмежувати повноваження. Скільки на це піде часу - сказати важко.

Blog