Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 51 52 53 54 55 56 57 58 59

508

>>>509>>>

бовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції і США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативою політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління в Німеччині.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Цікаво, що в Німеччині сьогодні немає поняття «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна служба», і це поняття міцно ввійшло в словник німецьких політологів. У функціональному плані «публічну службу» розуміють як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональ-

509

>>>510>>>

ному плані - це певне коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність. Поняття «публічна служба» охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм відмінності виступає правова форма призначення, для чиновника — виданий в особливому порядку компетентною владою акт призначення, для службовця і робітника — договір, що укладається сторонами, про прийняття на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом.

Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників, є Федеральний закон про чиновника (Фзпроч) у редакції 1971 р. За цим законом чиновниками вважаються такі особи: чиновники державного апарату, судді, викладачі шкіл і вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізничної служби, державних банків. Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1 — А5 — нижні чини (допоміжні-технічні); А6 - А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, гаупт-секретари); АЮ - А13 - вищі чини І ступеня (урядові інспектори, регирунгс-атамани); А14 - А16 - вищі чини II ступеня (вищі урядові радники). Матеріальне забезпечення чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура та динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату.

Особливу групу складають політичні і почесні чиновники. Інститут політичних чиновників склався в Німеччині наприкінці XIX ст. Зміст цього інституту полягає в тому, що разом з урядом чи окремим міністром приходять і йдуть зі своїх посад найбільш близькі до його політичної програми співробітники адміністрації. Тим самим у випадку зміни кабінету і його політичної платформи ніби забезпечується реалізація нових політичних установок у діяльності адміністрації. Тепер основи федерального законодавства про право чиновників так визначають статус політичного чиновника. Довічно призначений чиновник у будь-який час може бути тимчасово переведений на пенсію, тому що певна займана ним посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду. До політичних чиновників належать: статс-секретарі у федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента; керівники відділів у міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента, федеральному відомстві у справах преси й інформації, адміністрації

510

>>>511>>>

Бундестагу і Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо це важливо в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтацій бюрократія не симпатизує тому чи іншому уряду. Так відбулося, зокрема, після приходу до влади в 70-ті роки XX ст. соціал-демократів (у коаліції з вільними демократами). Було розпочато значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, відомі як «тиха революція».

Трохи інше значення має в Німеччині інститут почесних чиновників. Це особи, що мають цивільну професію, яких призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них належать присяжні, виборні консули.

Згідно зі споконвічною німецькою доктриною чиновника розглядають як слугу, орган і представника держави, державної ідеї. На цьому постулаті ґрунтується вся система підготовки чиновників і їх наступного просування по службі. І хоча за конституцією кожен німець має однаковий доступ до будь-якої державної посади відповідно до своїх схильностей і професійної кваліфікації, закон про чиновника називає особливі якості, що дозволяють претендувати на це звання.

Передусім, потрібно бути німцем за змістом ст. 116 основного закону. В особливому порядку закон допускає призначення чиновником іноземця (наприклад, як викладача вищого навчального закладу Німеччини); таке призначення, однак, не веде автоматично до набуття права на громадянство.

Далі, особа, що претендує на посаду чиновника, повинна надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто готовності в будь-який час виступити в захист конституційного ладу. Крім цього майбутній чиновник повинен мати відповідну професійну підготовку. Вид і діяльність такої підготовки установлюють відповідно до рівня службової ієрархії.

До служби на нижньому рівні (А1 - А5) допускають осіб, що успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (Фзпроч, §16), до служби на середньому рівні (А6 - А9) - осіб, що успішно закінчили народну школу, проходили службову підготовку протягом року і здали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (Фзпроч, §17).

511

>>>512>>>

Значно вищі вимоги висувають до тих, хто поступає на службу вищого рівня. До служби вищого рівня І ступеня допускають осіб, що успішно закінчили середню школу, проходили спеціальну підготовку протягом трьох років і здали іспит за вимогою цього рівня (Фзпроч, §18). Нарешті, до служби на вищому рівні II ступеня допускають осіб з вищою освітою, що здали перший державний іспит, пройшли підготовчу службу протягом двох років і здали другий іспит (Фзпроч, §19).

Додатково до цих вимог встановлюють ще вікові бар'єри щодо допуску на посаду різних рівнів: від 16 до ЗО років - на посади нижнього рівня, від 16 до 32 років - середній рівень, від 18 до ЗО років - вищий рівень. Постановою 1968 р. для багатьох видів служби вікову «стелю» піднято до 50 років.

Серед сфер, з яких рекрутують персонал міністерської бюрократії, перше місце займає юстиція, потім - економіка і соціальні науки. Професія юриста в Німеччині традиційно представляла найкращі можливості для вступу на державну службу. Незважаючи на масове поповнення сфери державного управління фахівцями різних про-філей, юристи і дотепер продовжують утримувати провідні посади в системі міністерської бюрократії. На думку Г. Шміда і X. Трайбера, причини привілейованого положення юристів у бюрократичній системі варто шукати в «епосі лібералізму», коли держава розглядалася як «виробник і страж загальних юридичних норм», і тому чиновники з юридичною освітою вважалися найбільш придатними для цих цілей. Наприкінці XIX ст. надзвичайний стан юристів у державній адміністрації Німеччини було узаконено. І лише закон 1953 р. порушив «юридичну монополію».

Відповідно до цього закону вища освіта в сфері економіки та суспільних наук прирівнюється до юридичної, тобто визнається «достатньою» для обіймання керівних посад на державній службі. І все-таки, як показують сучасні соціологічні дослідження, серед керівного і вищого керівного персоналу професія юриста продовжує переважати. Наприклад, серед керівних чиновників, що виконують функції планування (аж до заступників начальників відділів у міністерствах), юристи становлять 67 %.

Що стосується соціального походження керівних чиновників, то більш ніж на 2/3 їх рекрутують з «верхнього середнього шару» (вільні професії, керівники-чиновники, вищі чиновники, заможні комерсанти) і майже на 1/4 з «нижнього шару» (чиновники середньої та нижньої категорій, службовці, ремісники, селяни).

512

>>>513>>>

Для повного уявлення про вищих чиновників Німеччини варто звернути увагу на той факт, що ця категорія державних службовців широко представлена в різних роду об'єднаннях, суспільних і економічних організаціях, а також у керівництві партій. Такого роду діяльність, на думку Р. Майнтц, сприяє розширенню меж спілкування вищих адміністраторів, слугує для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністрації.

Система просування по службі строго регламентується законом. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або складанням спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через черговий ступінь). Виключення з цих правил допускається лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

У нижніх посадових групах у разі оцінки роботи «добре» підвищення відбувається через 6 років, «цілком задовільно» - через 8 років. Призначення на вищу посаду в цій групі, якщо претенденту немає 40 років, можливе за спеціальним дозволом міністра. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо. Порушення цих термінів може статися, якщо службова діяльність оцінюється як «дуже гарна». Якщо держава в особі начальника не виконає своїх зобов'язань з просування, оплати чи інших видів піклування про чиновника, він має право домагатися відшкодування збитків.

Особливе місце в підвищенні по службі займає політичний статус чиновника. Обов'язок вірності - це насамперед вимога політичної вірності, причому в самому широкому сенсі. «Чиновник служить усьому народу, а не окремій партії. Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язком з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про загальні інтереси та благо» (Фзпроч, §52, п. 1).

Основною формою контролю за діяльністю чиновників є адміністративна юстиція. Вона діє як система спеціальних адміністративних судів. Прийняття в 1960 р. федерального положення про адміністративні суди встановило структуру трьох інстанцій. Суди першої інстанції створюються, як правило, у великих містах. Справи слухають судові колегії в складі трьох професійних суддів і двох засідателів. Останні вербуються з чиновників різних відомств. Другою інстанцією є верховні адміністративні суди земель (всього їх 16). Вони складаються з певної кількості палат, що засідають, у складі голови, двох суддів і

513

>>>514>>>

двох засідателів. Ці суди є ревізійними за рішенням щодо судів першої інстанції. Третьою, вищою, інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд, що складається з декількох сенатів. Усіх суддів обирає з професійних суддів спеціальна комісія під головуванням федерального міністра внутрішніх справ.

Адміністративні суди мають компетенцію з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення та пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику почати процес проти самого себе. Бажаючи зняти із себе підозри в здійсненні службових провин, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення щодо його справи. Більшість західнонімецьких юристів високо оцінюють роль адміністративних судів. М. Ройс вважає, що в результаті діяльності адміністративних судів управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше.

Сполучені Штати Америки. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду. Майже до початку розгорнутої індустріалізації та перемоги Півночі над сепаратистами Півдня в громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що привело до виникнення традицій місцевого самоврядування.

У XIX ст., в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави мали обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових засобів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.

Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряди, одержала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Превіт вважають, що федеральний уряд у США є не засновником, а продуктом штатів, що виступають у єдиному союзі: основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню союзу.

514

>>>515>>>

Значну роль у формуванні децентралізованої федеральної держави відіграли конституційні передумови. Із самого початку утворення федерації в США почалися гострі дебати про те, яку роль має грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не зможуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони мали займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також захистом цивільних прав населення. Федеральні влади наполягали на тому, щоб національне законодавство мало зверхність над законодавством штатів. Так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була знаходитися під контролем влади штатів.

Однак, як відзначають багато американських політологів, у США існує багато так званих конституційних традицій, що реалізуються в самій політиці федерації стосовно штатів і місцевих органів влади і стримують процес централізації. Слід відзначити, що в тексті Конституції США поділ адміністративно-управлінських повноважень між різними рівнями державної влади відображений вкрай розпливчасто і невиразно. Так, десята поправка до конституції визначає, що «повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені для штатів, відповідно зберігаються за штатами».

Відомо, що тривалий час після утворення федерації штат розглядали як державну одиницю. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових об'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, властивий незалежній державі. Ще 1787 р. жителі Меріленда розглядали себе як «націю», а Дж. Адамс називав делегацію Массачусетса в конгресі «нашим посольством».

Статті Конфедераціїратифікували у 1781 р. всі штати, а найважливіші функції держави передали конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більш того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендацій. По суті, скільки-небудь чіткий поділ прав і повноважень між штатами і федерацією було зафіксовано тільки в 10-й і 14-й поправках (1868 р.) до Конституції, однак і після цього були чисельні випадки перевищення штатами своїх повноважень. Таким чином, історичні корені американського регіоналізму дуже сильні і донині не тільки визначають сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністратив-

515

>>>516>>>

но-державного управління, але і впливають на вироблення державної політики. Безсумнівно і те, що в основі процесу формування сильної децентралізованої держави лежав і ряд економіко-географічних чинників, пов'язаних з урахуванням великих розмірів території країни.

Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX - початку XX ст. не міг не впливати на еволюцію сильного децентралізованого державного апарату. Формування загальнонаціонального ринку праці і капіталу, розвиток залізниць, міжштатної торгівлі, вироблення загальнонаціональних стандартів (насамперед медичних препаратів і харчових продуктів), банківська система і єдиний грошовий обіг - усе це можна записати в «актив» федерального уряду, що набирає сили. До того ж великий капітал, не зацікавлений більше у збереженні штучного подрібнення національного ринку, виступив як прихильник інтеграційних тенденцій. «Велика депресія» 1929-1932 pp. порушила питання про «нагальну мобілізацію засобів державного регулювання». Криза досить ясно продемонструвала явну невідповідність рівня централізації бюджетних і управлінських ресурсів державного апарату ступеню централізації капіталу, так само, як і масштабності соціально-економічних проблем.

Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому «новий курс» Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних і управлінських важелів і ресурсів. Нездатність урядів штатів вирішити проблеми, що стали національними, привела до могутньої «централістичної» хвилі, яка остаточно вирішила на користь Вашингтона питання про найважливіші прерогативи і повноваження в межах федерації.

Шістнадцята поправка до конституції дозволила федеральній владі збирати прибутковий податок. Вашингтон одержав значно більші повноваження в сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади. Федеральна адміністрація поширила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство. У 1939 р. прибутки федерації і штатів майже зрівнялися, а в 1940 р. бюджет Вашингтону вперше перевищив сумарні витрати штатів і місцевих органів влади в США.

Поступово збільшувалися федеральні дотації, які щорічно виділяв Вашингтон адміністрації штатів і місцевій владі. Якщо в 1932 р. ці дота-

516

>>>517>>>

ції становили менше 3 % прибутків місцевої адміністрації, то в 1950 р. -уже 10,4 %, а 1982 р. - понад 25 %. У результаті адміністрація штатів і місцеві влади почали залежати від федеральних дотацій, оскільки тепер вони становлять близько чверті їх загальних прибутків.

Закономірним результатом такої політики стало подальше зростання впливу федеральної адміністрації. Оскільки саме вона дає гроші, то може встановлювати і стандарти. Меню шкільних сніданків, проекти лікарень, шосейних шляхів і аеропортів, жіноча гімнастика в коледжах - усе це сьогодні контролює федеральна адміністрація.

Останніми роками адміністрація штатів і місцеві влади стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «затиснутими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган думали, що в них є відповідь на цю проблему: потрібно уникнути «цільових» дотацій, спрямованих на вирішення вузьких конкретних завдань, і прямувати до більш широких, узагальнених дотацій і до «участі в прибутках». Обидва президенти називали свої програми «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної казни безпосередньо адміністрації штатів як форму їх участі у федеральних прибутках. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на власний розсуд без контролю з боку федеральної влади. Однак це зробило її та місцеві влади ще більш залежними від казни Вашингтона.

Більше того, оскільки розмір федеральних дотацій не залежав від конкретних нестатків місцевої адміністрації, то гроші надходили як до багатих, так і до бідних міст однаково. Одне місто мало велику потребу в коштах для підтримки поліції і пожежної охорони, тоді як інше місто витрачало їх на поліпшення своїх парків. Таке становище довело адміністрацію штатів і муніципалітетів до відчаю. Питання про те, скільки федеральних коштів давати і як, залишається постійною проблемою американського федералізму. По суті, це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі.

Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається відкритою. Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних

Blog

Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В