Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Еволюція менеджменту, 56.94kb.
• Уклад.: Б. В. Новіков, І.І, 5219.39kb.
• В. Д. Косенко © Авторські права, 5389.02kb.
• Методические указания для подготовки к итоговой государственной аттестации и выполнению, 5678.68kb.
• Ауки та освіти україни харківський національний університет радіоелектроніки “проблемно-орієнтовані, 184.05kb.
• До сторіччя з часу написання роботи В.І. Леніна «Матеріалізм І емпіріокритицизм» Матеріали, 4497.2kb.

517

>>>518>>>

службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, які займають посади, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, потрібну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто лише спрямовує діяльність, і бюрократія має можливість засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (чи інтересам тих, хто має вищу виконавчу владу).

Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призназначені особи. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою дискреційною владою, незважаючи на те, що вони повинні діяти в межах постійного законодавства та адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика переважає на всіх відомчих рівнях.

Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів відверто ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідження космічного простору, яке було організоване для координації американських досліджень у космосі. Кожне агентство очолює один адміністратор, якого призначає президент і якого він може зняти з посади.

Федеральні корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій

518

>>>519>>>

призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, що асигнувала законодавча влада. Багато корпорацій починають велике будівництво суспільних споруд, які навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним чином не зважилась би жодна приватна корпорація покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють згідно з основними керівними напрямами, установленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.

Незалежні постійні агентства створено для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не гарантується їх безпека. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і тому більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості і захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але треба визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.

Така загалом характеристика організації федеральної бюрократії в США.

Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. Наприкінці 70-х років XX ст. у країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні. З різкою критикою виступали найвищі урядові чиновники. Ф. Малек, заступник директора Адміністративного і бюджетного управління, писав про неефективність роботи державної служби як про національну проблему і навіть трагедію.

519

>>>520>>>

Закон про реформу цивільної служби був прийнятий конгресом у 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія цивільної служби припинила своє існування. її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою із захисту системи заслуг. Потім було створено Федеральну раду з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 р. Окремо створено Комісію з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукуючи федеральний уряд до розслідування певних скарг щодо дискримінації.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечувати централізацію та координацію кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо удосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в сфері наймання, звільнення і проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених у законодавство:

1) рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здібностей, знань і умінь із застосуванням справедливого та відкритого змагання;

2) справедливі та безупереджені відносини в процесі управління персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційних прав;

3) рівна оплата за роботу однакової цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора в поєднанні із заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи;

4) високі стандарти чесної поведінки і турботи про суспільний інтерес;

5) діюче та ефективне використання федеральної робочої сили;

6) збереження добре працюючих службовців, налагодження роботи тих, чия діяльність неадекватна, і звільнення тих, хто не може і не хоче задовольняти необхідні стандарти;

7) поліпшення роботи шляхом ефективного навчання та підготовки;

520

>>>521>>>

8) захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму або політичного примусу;

9) захист службовців від покарань за законне розкриття інформації; покарання не може бути застосоване до того, хто подав сигнал тривоги.

Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно до складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 віднесені до нижнього персоналу адміністративних установ, безпосередніх виконавців. Службовці цих категорій виконують найпростішу рутинну роботу чи роботи, які мають певну частку труднощів, під безпосереднім і загальним спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено, відповідно до встановленої політики і процедур. У 1980 р. їх кількість становила 21,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони належать до низькооплачуваних працівників: середній розмір заробітної плати (6,5-9,9 тис. дол. за рік) порівнюється із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектору.

До категорій 5-8 віднесені службовці, що виконують роботу, яка потребує спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій адміністративного управління, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. 1980 р. їх кількість становила 31,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем їх віднесено до серед-ньооплачуваних працівників: їх заробітна плата — від 11,3 до 16 тис. дол. за рік, що значно нижче заробітної плати їх «колег» з приватного сектору.

Службовці категорій 9—14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність проходить під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, службовці 12-ї категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці 13-ї категорії можуть бути по-

521

>>>522>>>

мічниками голів невеликих підрозділів, а службовці 14-ї категорії - головами підрозділів і бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6 % від загальної кількості чиновників у апараті адміністративно-державного управління. Середній розмір їх заробітної плати - 20-35 тис. дол. за рік.

Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ. їх обов'язками є планування та керівництво спеціалізованими програмами виняткової складності та відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальна кількість таких службовців незначна - 2,35 %. їх заробітна плата в середньому на 750 % вища заробітної плати службовців нижчої категорії (50-75 тис. дол. за рік).

Цивільну службу в США поділяють на конкурсну та виключну. Назва «конкурсна» означає те, що всі призначення на цю службу здійснюються в результаті добору на конкурсних засадах. Понад 90 % усіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, згідно з яким посади цієї служби вилучені з-під впливу Закону про цивільну службу. «Виключними» є Агентство з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартамент, представництва США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організацію цих служб будують на особливих принципах. Це пояснюється політичними позиціями правлячих кіл — прагненням створити привілейований статус, який виражається у вищій заробітній платі для службовців тих відомств, що відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.

У США існує також патронажна система, чи система добування, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодичну змінюваність вищих чиновників залежно від часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5 % особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це глави виконавських відомств і агентств, посли, консули. їх призначає президент за порадою і за згодою сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники та особисті секретарі президенту.

Для більшості чиновників просування по службі відбувається відповідно до принципів системи заслуг - добору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних засадах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовують лише для рядових посад, набагато важливішими є підсумки

522

>>>523>>>

періодичної оцінки службової діяльності. За законом 1978 р. значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. У результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст закону 1978 p., зауважували, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульовано дуже широко: із служби може бути звільнений кожний, якщо це потрібно для національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення.

До 1979 р. існувало три загальноприйняті оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. У цей час у кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінювання роботи є підставою для ухвалення рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниження, залишення на колишній посаді чи переміщення державного службовця.

Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження на його адресу та критерії оцінювання його праці. Перш ніж почати будь-які дії, пов'язані із зниженням у посаді в зв'язку з незадовільною роботою, потрібно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження в посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозицію, пов'язану з його незадовільною роботою, буде відкликано. У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У випадку, якщо на певну посаду недостатньо кандидатів зі своєї установи, з'являється відкритий конкурс. Критерії для просування такі самі для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Усі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, потрібним за законом (наприклад, належність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3—5 осіб, які володіють високою кваліфікацією, чиї кандидатури передають на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму і дискримінації. Закон потребує застосування дисциплінованих заходів проти тих керівників, які:

- дискримінують кого-небудь із претендентів;

>>>524>>>

- вимагають або розглядають будь-які рекомендації на службовця, який сам цього просить або стосовно якого плануються будь-які кадрові зміни, за винятком матеріалів, що являють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації чи характеру, лояльності та придатності;

- використовують офіційну владу для примусу до політичних дій;

- свідомо обманюють людину чи перешкоджають її праву брати участь у конкурсі для прийому на державну службу;

- чинять на службовця вплив, щоб той відмовився брати участь у конкурсі з метою погіршити чи поліпшити шанси будь-якого з кандидатів;

- надають будь-яку особливу перевагу чи надають привілеї, не передбачені законом, будь-якому кандидату на посаду чи службовцю;

- призначають, просувають по службі родичів у власному агентстві;

- роблять або намагаються зробити кадрові дії як покарання для тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином розкрили порушення закону, правил і інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою чи істотну та специфічну небезпеку суспільному здоров'ю чи безпеці;

- здійснюють або намагаються здійснити дії щодо персоналу, які є порушенням закону чи правил інструкцій, які прямо стосуються принципів системи заслуг.

Як бачимо, у Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, що порушують принципи системи заслуг підчас просування по службі. Важливо, що тут подано максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяють досить ефективно використовувати цей закон на практиці у разі виникнення аналогічних ситуацій на цивільній службі.

У США існує і позаконкурсне заняття посад. Це відбувається в тих випадках, коли подальше просування за умови успішного виконання своїх обов'язків передбачалося вже під час прийому на попередню посаду (стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщаються також посади, що мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Виключення можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведення в інші установи.

524

>>>525>>>

Відомий американський юрист і політолог О. Сталь вважає систему посадової кваліфікації найзручнішою формою для організації праці службовців нижніх і середніх категорій. Перевага системи посадової кваліфікації основана на простій ідеї: найкращій, довго діючій і найбільш ефективній формі стимулювання службовців нижніх і середніх категорій є сама їх робота. Іншими словами, характер службової діяльності - та сила, що залучає людей, підтримує їх інтерес до роботи і перешкоджає пошукам кращих умов праці. Отже, робить висновок О. Сталь, через наукове обґрунтоване визначення обсягу обов'язків, пов'язаних з посадою, і вмілий підбор кандидатур, зацікавлених у тому, щоб зайняти її, можна домогтися досить ефективної організації службової діяльності чиновників. Однак на високих адміністративних посадах порібна принципово інша система — система звань. На думку О. Сталя, система посадової кваліфікації сприяє досягненню максимальної продуктивності праці, а система звань веде до розвитку якостей адміністратора і творчого ставлення до роботи.

Систему звань (чи систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона це має наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.

За законом 1978 р. систему призначень адміністраторів затверджено як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів являє собою закритий корпус чиновників, що формується не тільки із службовців категорій 16-18, але і частково з осіб, які займають «патронажні» посади. Однією з характерних ознак цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високої заробітної плати, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і цим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.

Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. Закон про реформу цивільної служби 1978 р. дозволяє американському чиновнику:

- реєструватися і голосувати на будь-яких виборах;

- висловлювати свою думку як приватна особа у вузькому колі і

525

>>>526>>>

привселюдно з усіх політичних питань і всім кандидатам доти, доки він не бере активної участі в політичному управлінні чи політичній кампанії як прихильник одного з кандидатів;

- носити значки чи ґудзики з політичною символікою чи прикріплювати наклейки на свій особистий автомобіль, але не в робочій обстановці;

- робити вклад у добровольчі кампанії політичної партії чи організації;

- обіймати посаду в громадській організації, надавати будь-якій із громадських організацій допомогу, якщо це не вступає в конфлікт або не перешкоджає виконанню службових обов'язків;

- виконувати канцелярські чи суддівські функції, що не мають партійного характеру під час виборів відповідно до законодавства штату чи місцевого законодавства;

- виявляти політичну активність з питань, не пов'язаних з тією чи іншою партією, наприклад, в обговоренні конституційних поправок, на референдумах, під час схвалення муніципальних указів;

- бути членом політичної партії чи іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цією організацією;

- бути присутнім на політичних з'їздах (але не як делегат чи кандидат), заходах щодо поповнення партійних фондів та інших політичних зборах, але не брати активної участі в їх підготовці та проведенні;

- висловлювати своєму сенатору чи конгресмену своє бачення того, як він повинен голосувати з того чи іншого питання.

За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на ЗО днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятком є лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів, як у Німеччині. їх функцію виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує і приймає рішення щодо скарг службовців і за потреби дає наказ про корегувальні і дисциплінарні дії щодо державного службовця чи установи.

526

>>>527>>>

Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну заборонену законом кадрову практику. Це стосується випадків, коли:

— заборонена кадрова політика має місце у федеральних установах;

— федеральний службовець подає «сигнал тривоги» про порушення закону, неправильне управління, розтрати, зловживання владою чи небезпеку суспільному благополуччю;

— федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність, чи навпаки, необгрунтовано обмежується їх політична діяльність.

Кожний державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретною і забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президенту, а копію звіту - службовцю, що подав «сигнал тривоги».

Закон про реформу цивільної служби 1978 р. включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожний державний службовець США повинен:

— ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності стосовно окремої людини, партії чи державного департаменту;

— захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не порушувати їх чи ухилятися від їх виконання;

— виконувати повноцінну денну роботу за повноцінну денну оплату, прикладати максимальні фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків;

— знаходити і використовувати найефективніші та економні способи виконання завдань;

— ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага та привілеї за винагороду чи без неї; ніколи не надавати собі і членам своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, що можуть бути створені певними людьми для впливу на виконання державних обов'язків;

— не давати особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане з громадським обов'язком;