Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В
| Вид материала | Документы |
- Еволюція менеджменту, 56.94kb.
- Уклад.: Б. В. Новіков, І.І, 5219.39kb.
- В. Д. Косенко © Авторські права, 5389.02kb.
- Методические указания для подготовки к итоговой государственной аттестации и выполнению, 5678.68kb.
- Ауки та освіти україни харківський національний університет радіоелектроніки “проблемно-орієнтовані, 184.05kb.
- До сторіччя з часу написання роботи В.І. Леніна «Матеріалізм І емпіріокритицизм» Матеріали, 4497.2kb.
Залежність від ієрархічної теорії X чи управління «зверху — вниз». Залежність від застарілих стилів управління обмежує чутливість державних службовців до потреб їхніх клієнтів. Незважаючи на заклики до більш активної участі співробітників і організаційної децентралізації, веберівська модель ієрархії «ланцюжка підпорядкованості» - усе ще переважний метод управління, який викладають сьогодні у більшості курсів з державного адміністрування. Спочатку заснований на релігійній доктрині, цей метод управління одержав поширення на початку промислової революції (всередині XIX ст.) як спосіб дисциплінарного впливу та контролю за неписьменною робочою силою. Не дивно, що цей метод активно перешкоджає участі співробітників у вирішенні проблем і постановці завдань. Одним з дорогих виявів його, все ще застосовуваного дотепер в Америці, слугує напруженість відносин менеджерів з працівниками. Разом з тим залежність від методів управління «зверху - вниз» повільно слабшає завдяки різним формам успішного співробітництва профспілок з менеджерами, таким як система участі в прибутках у США, спільні підприємства США і Японії (наприклад, автозавод «Тойота дженерал моторе» у Фримонті, штат Каліфорнія), а також гармонічна взаємодія менеджерів і робітників у Північній Європі та Японії.
Надспеціалізація в навчальних програмах для менеджерів.
Усіх бюрократів якоюсь мірою характеризують надспеціалізацією, професійною обмеженістю і цеховою замкненістю, що наділяє вузьких професіоналів значною і незаперечною владою у сфері своєї компетенції. Оскільки правила прийому на роботу та обліку кадрів передбачають спеціальні навики щодо посад, професійна обмеженість, можливо, буде наростати, що ще більше ускладнить колективну роботу і подолання бар'єрів, які перешкоджають співробітництву. Ці навики пізніше перетворюються в «кийки», що використовують призначувані посадові особи, які виступають у ролі технічних експертів при виборних політиках, які не володіють такою спеціальною підготовкою. Неминучий результат: адміністрування — це знання, а знання - це влада. Але чому тоді знання у сфері TQM не можуть бути використані в інтересах усунення причини низької якості послуг і підвищення продуктивності в державному секторі.
4U8
>>>449>>>
Управління за цілями. Систему МВО вперше запропонував П. Друкер 35 років тому. її застосовано в Міністерстві оборони США в 60-х роках з конкретною метою — здійснити «контроль» над робочою силою військової промисловості. Чисельні дослідження підтверджують повний провал МВО як у досягненні цілей, так і в удосконалюванні внутрішніх процесів діяльності. Однак, якби цього потребувала традиція, МВО продовжує домінувати в освітніх програмах приватних і державних коледжів, а також в управлінській практиці приватної і державної промисловості. Управління, основане на твердому контролі, має бути переосмислено і замінено концепцією лідерства.
Неефективні методи підвищення продуктивності в державному секторі. Широке розповсюдження сучасних методів оцінювання рівня роботи і вимірювання продуктивності в більшості державних (і багатьох приватних) організаціях також являє собою перешкоду для впровадження TQM. Через популярний міф, начебто продуктивність падає в міру того, як якість підвищується, концепція TQM довгий час залишалась у тіні. Багато керівників державних організацій, університетів побоюються, що використання методів TQM зробить непотрібними додаткові виплати, процедури визначення «рівня заслуг», поступове збільшення заробітної плати та інші традиційні методи підвищення продуктивності. Ці керівники не схильні ознайомлювати своїх підлеглих і студентів з TQM і продовжують практикувати ті самі традиційні методи і прийоми, що «підняли» їх на керівні посади у своїх організаціях.
Щорічне бюджетне фінансування. Системи щорічного бюджетного фінансування, що використовуються більшістю державних структур, деморалізуюче впливають на окремі підрозділи, коли ті намагаються вдосконалити процес у цілому. Замість того, щоб вводити комплексні, економічно ефективні, орієнтовані на удосконалювання діяльності, нововведення, які можуть підвищити рівень якості, установи цілком опікуються добуванням ресурсів і збільшенням розмірів установ. Тим, хто контролює сферу бюджету, розрахунків і фінансів, так і не вдалося запропонувати альтернативні засоби, які, у свою чергу, могли б підняти якість послуг, знизивши витрати. Таке бюджетне фінансування «на виріст» породжує протекціонізм, інтриги і спонукає директорів окремих програм створювати власні виробничі потужності на шкоду інтересам усього підприємства в цілому.
ИИ9
>>>450>>>
12.5. Наслідки нездатності організації до змін
Приватизація державних служб і нові підходи до їх фінансування являють собою .найімовірніше наслідки ігнорування концепції якості в державному адмініструванні, ніж перешкоди для їх упровадження.
Приватизація державних служб. Незадоволеність споживача (платника податків) якістю державних послуг почала виявлятися з так званих податкових бунтів наприкінці 70-х років XX ст. У відповідь розпочався процес приватизації державних підприємств (їх здавали в оренду чи продавали приватним підприємцям) або переведення їх на «змішану» схему фінансування з державних і приватних джерел. Приватизація функцій, які раніше цілком виконували державні служби, пояснюється спробою підвищити ефективність і ввести вищий рівень внутрішньої конкуренції між державними службовцями, яких торкається приватизація. Цей конкурентний підхід типовий для проектів, пов'язаних з капітальним будівництвом і технічним оснащенням; його все частіше застосовують для фінансування таких галузей соціальної сфери, як охорона здоров'я, державна освіта, прибирання сміття і навіть деяких сфер кримінальної юстиції (наприклад, пенітенціарної системи). Скорочення у 80-х роках федеральної фінансової допомоги урядам штатів і місцевих органів влади, а також зусилля адміністрації Рейгана - Буша, спрямовані на зниження бюджетних витрат і дефіциту, не тільки сприяли приватизації в більш широких масштабах, але і «творчому фінансуванню» проектів, які колись мали субсидії із суспільних фондів.
Нові підходи до фінансування державних служб. Урядові структури тепер все більше залежать від загальних фондів, сформованих з таких джерел державного прибутку, як податок із продажу та інші податки, крім прибуткового. Серед них: збір з користувача, довгострокові облігації, «податки на розваги», відрахування на розвиток територій, податки на готелі (мотелі) і збори з тоталізаторів і лотерей. Водночас найважливішими проблемами на шляху впровадження в цій сфері систем, заснованих на TQM, є: визначення придатності для приватизації тих чи інших функцій, виконуваних державними організаціями; визначення і контроль витрат; захист інтересів меншостей і вибір обгрунтованих критеріїв для оцінювання якості, орієнтованих на врахування інтересів споживача. Очевидно, така тенденція буде
450
>>>451>>>
зберігатися, оскільки виборці більш схильні підтримати збільшення податків, що спрямовуються на фінансування конкретних проектів, ніж податків, які поповнюють загальні фонди адміністрацій штатів і місцевих органів влади.
12.6. Запровадження загального управління якістю
Відоме як «коло Шухарта» «колесо Демінга» являє собою варіант наукової методики, відомої в державних структурах як політико-аналітичний підхід до управління з метою постійного пошуку нових можливостей безперервного удосконалювання процесів діяльності (рис. 12.2). Воно містить чотири основні етапи: плануй, дій, перевіряй, виконуй (П - Д - П - В). Менеджери розробляють план, що включає опис цілей і бажаних результатів (плануй). Він реалізується в первісному вигляді (дій). Результати вимірюють і аналізують (перевіряй). На основі перевірки результатів починають відповідні дії (виконуй). Оскільки основні політичні напрями діяльності були визначені за допомогою вже згадуваних 14 пунктів, можна реалізувати цей безперервний цикл для виконання рішень, з якими має справу керівництво будь-якої установи на будь-якому рівні. Державний сектор почав застосовувати цю методику для впровадження TQM, і результати дають надію на кращі результати.
Визначн ефективність
Проведи зміни в процесах діяльності
Дай оцінку
Проаналізуй процеси
Збери дані
Постав мету
Виділи головні процеси діяльності
Ідентифікуй
можливі чинники,
які визначають
рівень якості
Розроби стратегію збору даних
Рис. 12.2. Цикл «плануй - дій - перевіряй - виконуй» у процесі удосконалення процесів діяльності
451
>>>452>>>
Еволюція TQM у федеральному уряді. Федеральний уряд визнав, що TQM - ефективний шлях до безперервного удосконалення якості обслуговування споживачів. Адміністративно-бюджетне управління забезпечує загальне керівництво, координацію і технічну допомогу, відслідковуючи прогрес установи, інтегруючи план підвищення продуктивності в бюджетний процес, поставляючи інформацію про стратегії підвищення якості і виступаючи спонсором конференцій для менеджерів з тем, пов'язаних з якістю. Адміністративно-кадрове управління, Федеральний інститут якості та Президентська рада з удосконалення управління також здійснюють керівництво, підтримку і технічну допомогу федеральному руху за якість.
Дедалі більшого визнання набуває довгострокова стратегія для досягнення ґрунтовного та постійного поліпшення. Підвищення продуктивності розглядається як ключ до міжнародної конкурентоспроможності і довгострокового економічного зростання, а якість - як ключ до підвищення продуктивності (ланцюгова реакція якості). Федеральний уряд усвідомлює, що якщо робити все добре з першого разу, то це не тільки веде до своєчасного обслуговування і задоволеності споживачів, але і до економії на переробках, а відтак підвищує продуктивність. Мова йде про надзвичайно важливу проблему для адміністрацій усіх рівнів, оскільки якість і продуктивність державних служб стають дедалі більш життєво важливими для економіки в цілому. Державні установи, що беруть участь у широкому впровадженні певної системи, вживають заходів, щоб привернути увагу на проблему якості. Відповідні заходи містять у собі створення федерального інституту якості, видання найбільш успішних проектів, спеціальні курси для представників установ і щорічні конференції, присвячені питанням підвищення якості та продуктивності.
Директива 12637. Дії федерального уряду з підвищення якості офіційно почалися з директиви 12637, підписаної ще президентом Рейганом у квітні 1988 р. Ця директива охоплювала всі міністерства та відомства і містила програму, спрямовану на підвищення якості, своєчасності та ефективності послуг, наданих федеральним урядом. Директива передбачала підвищення продуктивності функцій, що виконують відомства, які обслуговують громадськість; при цьому важливо, що результат діяльності цих відомств піддається виміру. Для роботи з підвищення якості особливо важливі визначення понять «продуктивність» і «громадськість»:
Продуктивність - ефективність використання ресурсів для виробництва державних послуг чи товарів певного рівня якості і у своєчасний термін.
452
>>>453>>>
Громадськість — споживачі поза організацією, так і як громадяни, фірми, адміністрації штатів і місцеві адміністрації, інші країни і (чи) їхні громадяни, інші установи, збройні сили і т. ін.
Під сформульованою подібним чином продуктивністю розуміють вимогу до державних служб, результати діяльності яких піддаються вимірюванню, відповідати певним специфікаціям якості. Хоча багато експертів з управління якістю хотіли б більшого, ніж тільки відповідності заздалегідь установленим стандартам якості, це визначення продуктивності, принаймні, ознайомило ці державні служби з категорією якості. Упровадження поняття «якість» у діяльність структур федерального уряду прослідковується і у вимогах, які висуваються щодо керівників міністерств і відомств, а також щодо директорів Адміністративно-бюджетного та адміністративно-кадрового управління.
Керівникам виконавчих міністерств і відомств було поставлено в обов'язок визначити і проаналізувати функції, щодо яких мають бути реалізовані вимоги до підвищення якості, розробити цілі та завдання в сфері підвищення рівня послуг, наданих тому чи іншому міністерству або відомству. Відповідно керівникам міністерств запропоновано щорічно подавати свої плани з підвищення продуктивності, які враховують цілі та завдання установи і передбачають щорічні пріоритети розвитку відповідних функцій. Пропоновані заходи мають містити опис методів удосконалювання послуг чи приватизації, включаючи порівняльний аналіз ефективності і витрат, а також опис системи оцінювання ефективності, своєчасності і якості послуг, наданих установою. Після візування програм директором Адміністративно-бюджетного управління голови відомств зобов'язані були приступити до виконання цих програм, щорічно оцінюючи позитивні зміни у своєму відомстві, включаючи будь-яку економію витрат і доповідаючи свої висновки у Виконавчому управлінні президента. Більше того, вони повинні були призначити високопоставлених чиновників для управління програмою та інформування всіх співробітників про їхні обов'язки щодо підвищення якості і продуктивності. Атестація роботи менеджерів мала включати показники удосконалювання якості і продуктивності. Участь співробітників забезпечувалася за допомогою спеціальної їх підготовки, залучення в процес прийняття рішень, різних стимулів, заохочень і винагород. Мета усіх цих вимог полягала в тому, щоб ознайомити з концепцією якості всіх службовців виконавчої галузі влади й охопити усі відповідні служби обов'язковими програмами удосконалювання.
453
>>>454>>>
Циркуляр Адміністративно-бюджетного управління А-132.
Щодо виконання Директиви 12637 Адміністративно-бюджетне управління видало циркуляр «Про підвищення продуктивності і якості послуг, наданих на федеральному рівні». Він визначив основні напрями оперативної діяльності з розробки і впровадження заходів для підвищення продуктивності та якості у федеральних службах і організаціях і був спрямований в усі установи виконавчої влади, включений у федеральну програму підвищення продуктивності міністерств: сільського господарства, торгівлі, оборони, освіти, енергетики, внутрішніх справ, юстиції, праці, іноземних справ, транспорту, фінансів, охорони здоров'я, соціального забезпечення, житла і міського розвитку, в Агентство із захисту навколишнього середовища, в Адміністрацію загальних служб, у Національне агентство з аеронавтики та освоєння космічного простору, в Управління кадрів, в Інформаційне агентство США та в Управління у справах ветеранів.
Цілі програми в цьому циркулярі були окреслені більш чітко, ніж у директиві. Серед нових цілей особливо були виділені принципи та методи підвищення якості і продуктивності, які треба впроваджувати у всі федеральні відомства, щоб забезпечити неперервне постійне підвищення якості, своєчасності та ефективності обслуговування. Якщо тут визначення продуктивності збігається з поданим у директиві, то в циркулярі додатково наведено ще терміни «якість» і «підвищення якості». Як і в роботах Джурана, якість визначено як ступінь, у якому товар чи послуга відповідають вимогам споживача і придатні для використання, а підвищення якості — як зростання відповідності товару чи послуги вимогам стандартів.
У циркулярі також зроблено спробу визначити відношення між якістю і продуктивністю; відзначено, що більш висока якість майже завжди веде до збільшення продуктивності і якщо робити все добре з першого разу, то можна уникнути переробок і повернень, заощадити ресурси і в результаті досягти вищої продуктивності. Нарешті, пояснювалося, що наголос на якість означає, що організація безперервно удосконалює процес, скорочуючи виробничий цикл, усуваючи непродуктивні роботи і в такий спосіб знижуючи загальні витрати». Циркуляр поєднав концепцію безперервного удосконалювання якості з обов'язковою для виконання федеральною установкою на підвищення продуктивності. Щоб визначити більш чітко взаємовідношення між продуктивністю і якістю, циркуляр заборонив федеральним службовцям збільшувати продуктивність, якщо якість буде ігноруватися.
Відомства виконавчої влади були наділені повноваженнями розробляти та впроваджувати власні програми підвищення продуктивності,
45Ц
>>>455>>>
однак з метою посприяти цим установам у циркулярі наведено 10 принципів управління якістю і продуктивністю, які слід враховувати під час складання і реалізації кожної такої програми. Ці принципи управління такі: підтримка та участь керівників вищого рівня; орієнтація на споживача; формулювання цілей у сфері підвищення якості і продуктивності в письмовій формі і щорічне складання планів удосконалювання цих показників; система вимірників і стандартів у сфері продуктивності та якості, що відповідає характеру програм даного відомства; використання плану удосконалювання і системи оцінювання для забезпечення підзвітності менеджерів і службовців; участь співробітників у роботі з підвищення якості і продуктивності; стимулювання працівників за досягнення у сфері якості і продуктивності; навчання методам підвищення продуктивності та якості; перепідготовка і працевлаштування співробітників, що вивільняються в результаті реалізації програм удосконалювання; усунення бар'єрів, що заважають підвищенню якості та продуктивності.
Хоча багато чого з цих рекомендацій можна знайти в літературі із загального управління якістю, реалізація деяких пропонованих принципів насправді може ускладнити підвищення якості і продуктивності. Після аналізу проблем, з якими стикаються програми підвищення якості і продуктивності, був складений новий циркуляр, що цілком відображає принципи TQM.
Президентська рада з удосконалювання управління.
Складається з провідних кадрових незалежних керівників на рівні заступників керівників 23 федеральних відомств і міністерств, що контролюють проблеми управління в цих організаціях. Рада забезпечує підтримку всім федеральним урядовим відомствам і міністерствам у виконанні найважливіших ініціатив, що охоплюють усі урядові структури. Діючи як посередник, рада полегшує обмін інформацією і досвідом між міністерствами, сприяє колективній роботі відомств з метою вдосконалювання управління на федеральному рівні за допомогою активного сприяння обміну кращими ідеями і практичними методами, що підвищує ефективність і оперативність роботи державних служб.
Поряд з цими обов'язками Президентська рада виконує роль лідера, що разом з Адміністративно-бюджетним управлінням сприяє виконанню подібних програм удосконалювання управління. Крім того, рада може висловлювати рекомендації на адресу цього управління та окремих відомств щодо можливих поліпшень у реалізованих ними програмах.
455
>>>456>>>
Рада з її штатом високопоставлених чиновників розроблює загальні директиви з проведення необхідної політики. Однак без участі федерального інституту якості на низовому рівні успішне перетворення в життя цих директив було б проблематичним.
Федеральний інститут якості. Федеральний інститут якості названо головним джерелом інформації, навчання і консультаційних послуг з тематики TQM. Циркуляр пропонує установам скористатися можливостями інституту та його ресурсами, визначаючи три найважливіші сфери, в яких інститут може надавати кваліфіковану допомогу: семінари з проблем якості з подальшим сприянням високопоставленим офіційним особам і керівникам, штат кваліфікованих приватних консультантів, інформаційна підтримка на базі бібліотеки і довідково-інформаційної служби з проблем TQM. Інститут, який раніше не користувався увагою Адміністративно-бюджетного управління, тепер покликаний відігравати майже головну роль у зусиллях федерального уряду з підвищення продуктивності та якості.
Розглядувані принципи являють собою загальні керівні установки і їх треба індивідуально пристосовувати до умов діяльності кожної конкретної організації державного чи неприбуткового сектору. На застосуванні TQM будуть позначатися такі чинники: 1) гілка влади, до якої належить установа (виконавча, законодавча, судова); 2) тип органу управління (виборний чи призначуваний); 3) розміри установи; 4) функції установи (наприклад, охорона здоров'я, освіта, транспорт, цивільна чи військова установа); 5) рівень адміністрації (федеральна, штату, місцева); 6) джерела фінансування (формуються повністю за рахунок податків чи змішані); 7) рівень необхідної технології; 8) взаємини установи з TQM у різних державних і неприбуткових організаціях. Перш ніж процес переходу буде завершено, потрібно обговорити альтернативи, оцінити і перевірити запропоновані засоби, провести практичні дослідження та опублікувати результати вивчення досвіду з впровадження.
Досягнення доводять, що TQM буде працювати, якщо йому надати відповідну підтримку. Водночас дуже обмежена кількість урядових органів використовують TQM, що вказує на грандіозність завдань, які треба ще вирішити. У міру того, як поширюватиметься успішний досвід, страх перед змінами зникне і дедалі більше посадових осіб зрозуміють, що продуктивність у державному секторі є результатом як безперервного, орієнтованого на споживача процесу TQM, так і
456
>>>457>>>
суворого слідування кількісним гаслам чи встановленим завданням. Як тільки чиновники та платники податків переконаються в перевагах назалежного та заснованого на фактах підходу до вирішення проблем якості державних послуг, запровадження загального управління якістю стане першочерговим завдання для всієї державної адміністрації.
12.7. Сучасний досвід адміністратпвно-