Рекомендации по определению возможных источников финансирования реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований общие положения

Вид материала

Документы

Содержание 5.2. Бюджетные средства как источник финансирования реализации программ Что касается получения доходов от хозяйственной деятельности муниципальных образований Муниципальные займы

Подобный материал:

• Методические рекомендации по разработке Программы социально-экономического развития, 114.67kb.
• Методические рекомендации по разработке программ поддержки предпринимательства муниципальных, 1069.8kb.
• «Харабалинский район», 2453.98kb.
• Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных, 1242.93kb.
• Рекомендации структура комплексного инвестиционного плана развития моногорода, 38.45kb.
• Всоответствии с Постановлением Главы Милютинского района от 16. 04. 2009, 629.9kb.
• Рекомендации совместного заседания Калмыцких отделений Либерально-консервативного клуба, 26.39kb.
• Опыт разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской, 2790.3kb.
• Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического, 3599.24kb.
• Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий, 146.5kb.

5.2. Бюджетные средства как источник финансирования реализации программ

Бюджетные средства остаются существенным источником финансирования мероприятий программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, при этом речь идет как о местном бюджете, так и о бюджетах других уровней.

Увеличение доходной части местного бюджета соответственно дает возможность увеличения расходов на финансирование отдельных мероприятий программы, обусловленных выполнением закрепленных законом функций.

В соответствии со статьей 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан;
  
• доходы от местных налогов и сборов;
  
• доходы от региональных доходов и сборов;
  
• доходы от федеральных доходов и сборов;
  
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
  
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
  
• часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг;
  
• штрафы, добровольные пожертвования, иные поступления в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
  

Местные налоги и сборы. В соответствии со статьей 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся:

• земельный налог;
  
• налог на имущество физических лиц;
  
• налог на рекламу;
  
• налог на наследование или дарение;
  
• местные муниципальные сборы.
  

Нетрудно видеть, что эти источники могут обеспечить лишь незначительную часть необходимых потребностей в муниципальных финансовых ресурсах для реализации закрепленных полномочий. Кроме того, возможности влияния на поступления от этих налогов у органов местного самоуправления весьма ограничены. Например, как справедливо отмечает А.Швецов¹ взимание налога на недвижимость – довольно непростое дело, требующее значительной подготовки. В частности, необходима разработка Земельного кадастра, систематическая переоценка земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости и т.п. При этом, как показывает мировая практика, доходы от данного налога не настолько велики, чтобы обеспечить органам местного самоуправления существенные налоговые поступления.

Поэтому в целом средства местного налогообложения можно рассматривать в качестве источника финансирования программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в весьма ограниченных объемах; здесь требуется комплексный подход по "задействованию" самого широкого круга факторов формирования финансовой базы местного самоуправления.

Что касается получения доходов от хозяйственной деятельности муниципальных образований, то правовые возможности здесь довольно жестко регламентированы. В новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" Ст. 51 закреплено право органов местного самоуправления на владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, однако в Ст. 50 устанавливается ограничение на право собственности в отношении имущества, не предназначенного для осуществления закрепленных полномочий и предметов ведения. . В то же время, муниципальным образованиям предоставлено право выступать учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО (Ст. 68) и привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (Ст. 64). Приходится констатировать, что правовая база регулирования участия муниципальных образований в финансово-хозяйственной деятельности еще не получила достаточного развития. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующие эту сферу деятельности ( Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), предусматривают их развитие и принятие других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которых пока нет.

В то же время, изучение зарубежного опыта показывает, что важнейшей составляющей финансовой базы местного самоуправления выступают доходы от их финансово-хозяйственной деятельности, связанной с использованием муниципальной собственности. Кроме того, здесь следует упомянуть о прибылях муниципальных предприятий и доходах от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг. По оценкам экспертов, в совокупности такие доходы могли бы составить 40-50% от общей величины доходной части местных бюджетов, выступать в перспективе значимым источником финансирования программ развития муниципальных образований.

Рассмотрим более подробно такую форму привлечения финансовых средств, как муниципальные заимствования.

Муниципальные займы осуществляются путем размещения среди физических и юридических лиц муниципальных облигаций, выпущенных органом местного самоуправления, причем выпуск муниципальных облигаций осуществляется исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования. Объясняется это тем принципиальным обстоятельством, что выпуск такого займа ведет к возникновению муниципального долга, требующего текущего обслуживания и погашения, что оправдано только при условии использования заемных средств на капитальные вложения, посредством которых достигается прирост ресурсов муниципального образования.

Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования в отношении муниципальных облигаций. Вместе с тем, учитывая возможные негативные последствия выпуска муниципального займа, наиболее значимые вопросы его организации регламентируются федеральным законодательством – порядок выпуска и распространения муниципальных облигаций. Ст.16 п.7 действующего Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет предельно допустимую сумму долговых обязательств органов местного самоуправления – 15% объема расходной части местного бюджета.

В отношении привлечения муниципальными образованиями кредитов действуют те же условия, что и в отношении муниципальных займов. Отличие состоит лишь в привлечении краткосрочных кредитов, которые могут использоваться на финансирование текущей деятельности в случае возникновения временных кассовых разрывов, т.е. в тех случаях, когда средства на осуществление этой деятельности предусмотрены местным бюджетом и их поступление гарантировано, но между моментом осуществления обязательных платежей к моментам поступления средств в бюджет имеется определенный промежуток, планируемый заранее или возникший в силу непредвиденных обстоятельств.

Для определения целесообразности выпуска органами местного самоуправления муниципального займа может быть рекомендована следующая принципиальная схема (рис.2.), существо которой состоит в следующем. В блоке 1 определяется оценка потребностей муниципалитета в заемных средствах. Здесь надо рассмотреть следующие наиболее вероятные ситуации.

Во-первых, когда дефицит муниципальных финансовых ресурсов на рассматриваемую перспективу не прогнозируется и средства муниципального займа необходимы для целевого финансирования проектов местного развития "второй очереди".

Во-вторых, принципиально иная ситуация возникает, когда прогнозируется дефицит муниципальных финансовых ресурсов. В этом случае к использованию заемного капитала надо подходить весьма осторожно, что связано с механизмом погашения долга. Дело в том, что погашение долга, предназначенного для инвестиционных целей, вызывает необходимость либо использования части общих налоговых поступлений для его обслуживания, либо периодического обращения к рынку ценных бумаг за дополнительными средствами. Это вызвано тем, что доходы от вложенных средств поступают с определенной временной задержкой после полной реализации проекта или его отдельных очередей.

Предварительная оценка потребностей органов местного самоуправления в заемных средствах

Определение вида расходов, покрытие которых намечается с помощью заемных средств

Определение возможных источников погашения задолженностей

Оценка реальности продажи муниципальных облигаций

Разработка организационно-финансового обеспечения муниципального займа

Разработка календарного графика поступления доходов и определение доли их, направляемой на обслуживание займа

Принятие решения о целесообразности и величине муниципального займа

Рис.2. Принципиальная схема определения целесообразности

муниципального займа


Возможен вариант, когда доходы от инвестиций оказываются в реальности ниже, чем намечалось. Тогда для покрытия долга следует привлечь средства местного бюджета или обратиться к рынку ценных бумаг за недостающими средствами.

Задачей блока 2 схемы является определение вида расходов (капитальных, текущих), финансирование которых намечается осуществить с помощью заемных средств.

В блоке 3 следует определить возможные источники погашения задолженности. Если с помощью займа финансировать капитальные расходы (инвестиции), то вопрос заключается в том, может ли намечаемая инвестиционная программа дать доход в объеме, достаточном для амортизации займа и выплаты процентов. В случае, когда заемные средства используются для финансирования текущих расходов, источником погашения займа являются текущие налоговые поступления.

В следующем блоке (блок 4) необходимо определить готовность населения, различных субъектов управления и хозяйствования приобретать муниципальные ценные бумаги. Для этого необходимо, в частности, предложить потенциальным кредиторам различные схемы и условия размещения и погашения займов, согласовать необходимые вопросы в Минфине РФ и Центробанке России.

Задачей блока 5 схемы является разработка организационно-финансового обеспечения муниципального займа. Речь идет о создании специализированной структуры, в функцию которой входило бы размещение и обслуживание муниципальных облигаций.

В рамках блока 6 принципиальной схемы решаются следующие задачи:

• составляется календарный график поступления доходов (налогов или доходов от инвестиций);
  
• определяется, какая доля от этих доходов может быть направлена на обслуживание займа (погашение займа и выплата процентов).
  

На основе результатов реализации процедур, соответствующих блокам 1-6 схемы, в блоке 7 принимается решение о целесообразности муниципального займа.

Что касается доходов местных бюджетов от федеральных и региональных налогов и сборов, то величина их определяется налоговыми ставками, установленными соответственно на общегосударственном или региональном уровнях. Более конкретно оценить значимость этой части собственных доходов местных бюджетов для финансирования программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований можно только после принятия нового налогового законодательства.

В целом в настоящее время доходы местных бюджетов только в отдельных случаях можно рассматривать как значимую составляющую финансового обеспечения реализации программ комплексного социально-экономического развития. Вместе с тем необходимо стремиться к наращиванию доходной части местных бюджетов, ибо использование средств региональных фондов поддержки муниципального развития предполагает долевое инвестирование региональных программ и проектов развития общественной инфраструктуры.

Что касается привлечения средств других бюджетов для реализации программы развития муниципального образования, то можно обозначить следующие возможности:

• привлечение бюджетных средств других муниципальных образований через создание межмуниципальных хозяйственных обществ, разработку и реализацию совместных проектов и программ по решению общих проблем или в целях реализации взаимных интересов;
  
• привлечение бюджетных средств субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, через участие в реализации региональных проектов и программ, получение кредитных ресурсов из соответствующего бюджета;
  
• привлечение бюджетных средств Российской Федерации через участие в реализации федеральных проектов и программ, получение кредитов, а также реализацию партнерских отношений с федеральными предприятиями и организациями, находящимися на территории муниципального образования.