Geum.ru

Учебное пособие Антимонопольное регулирование Кафедра: Прикладного менеджмента и бизнес консультирования Аббревиатура

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Тема 7. Реформа антимонопольного регулирования
Проблема устойчивости реформы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Тема 7. Реформа антимонопольного регулирования



С точки зрения содержания антимонопольное законодательство является совокупностью норм, ограничивающих права собственников имущества в пользу несобственников (потребителей, поставщиков, конкурентов) с целью увеличения эффективности общественного использования ресурсов.

Если смотреть на АМЗ под этим углом зрения, то станут очевидны несколько его недостатков.

1) В отличие от других законов, которые также ограничивают права собственников (ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О техническом регулировании»), цели антимонопольного законодательства в гораздо меньшей мере связаны с необходимостью достижения конституционно значимых целей. Тем не менее, антимонопольное регулирование охватывает все действующие компании на рынке, а лицензирование касается только тех видов деятельности, «регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

2) В качестве законодательства de facto реализующего задачи перераспределения антимонопольное законодательство отличается от прочих видов социального законодательства отсутствием адресности. Бенефициарами отдельных антимонопольных ограничений могут выступать как крупные компании, так и пенсионеры.

3) Право на защиту от монополиста слабо интегрировано в традиционную классификацию поколений прав человека, хотя содержательно ближе всего к социальным правам. Тот, кто пострадал от избиения, кражи или невыплаты пенсии обладает четким представлением о том, что его права нарушены. «Нарушения» же антимонопольных прав чаще всего неосязаемы и могут быть установлены только при привлечении дополнительной информации об издержках компании и ставке процента на капитал. В результате, практика применения антимонопольного законодательства во многом основывается на процессуальных нормах о перенесении бремени доказательства с истца (не-собственника) на ответчика (собственника).

4) Юридическое равенство потребителей и конкурентов не соответствует заявляемым целям законодательства. Общепризнанно, что антимонопольное законодательство должно защищать конкуренцию, а не конкурентов, однако именно конкурентам принадлежит значительная роль в инициировании антимонопольных расследований, тогда как потребители лишены возможности подавать в суд напрямую, до вынесения решения федерального антимонопольного органа.

Соответственно недостаткам законодательства можно предложить следующие общие направления его корректировки.
  1. С точки зрения решения задач ускоренного развития реформа должна состоять в постепенном уменьшении прав не-собственников на имущество собственников.
  2. С процессуальной точки зрения реформа предполагает постепенный перенос бремени доказательства с ответчиков и государственных антимонопольных органов на истцов.
  3. С точки зрения формулировки целей антимонопольное законодательство необходимо переориентировать с защиты отдельных конкурентов и структур рынков на защиту благосостояния потребителей.
  4. С точки зрения социальной политики необходимо, чтобы ограничение (частичная передача) прав собственников в пользу не-собственников была адресной и хотя бы в перспективе эти ограничения могли быть переведены из «натуральной» в денежную форму.

Основываясь на изложенных идеях можно предложить два варианта проекта ФЗ, различающихся радикальностью подхода.

Вариант 1 («Умеренно-мягкий»)

Законопроект предусматривает одновременное расширение прав потребителей и собственников регулируемого имущества за счет части не-собственников (конкурентов и поставщиков).

Проект ФЗ содержит четкое определение его цели (забота о благосостоянии потребителей) и места в системе других актов, также ограничивающих права собственников (ценовое и неценовое регулирование).

Основанием для возбуждения антимонопольных расследований становятся исключительно обращения потребителей, а не конкурентов. Обращения должны обосновывать наличие в деятельности компаний практик, ущемляющих их финансовые интересы.

Список субъектов права на защиту от монополиста и отдельных защищаемых в связи с этим прав формулируется таким образом, чтобы впоследствии эти права могли быть переоформлены в обременения собственности с возможностью выкупа этих обременений собственником.

Законопроект содержит нормы прямого действия, регламентирующие осуществление контроля и надзора в антимонопольной сфере.


Вариант 2 («Умеренно-жесткий»)

Законопроект предусматривает постепенный демонтаж существующей системы антимонопольного регулирования при сохранении всех существующих социальных обязательств собственников имущества.

Целью ФЗ становится увеличение гарантий прав собственности и свободы предпринимательства. Механизмом достижения этого является освобождение вводимых в оборот новых объектов прав собственности от антимонопольных ограничений с переоформлением этих ограничений для старых объектов в обременения собственности.

Проект ФЗ описывает порядок и правила инвентаризации антимонопольных обязательств, обременяющих существующие промышленные активы, устанавливает общие признаки выявляемых обязательств, определяет форму и существенные условия их фиксации:
  • Денежная природа: возможность определения денежного выражения обязательства;
  • Адресность: явное указание на то лицо, перед кем существует обязательство (население, промышленные потребители, отдельные категории населения и т.п.).
  • Срочность: явное указание срока существования обязательства (бессрочное, ограниченное во времени).
  • Привязка: явное указание активов (а не юридических лиц!), которые обременены обязательством (генератор, трубопровод и т.п.), смена обязанного лица при смене владельца активов.
  • Проект ФЗ обязывает Правительство РФ провести инвентаризацию обязательств для всех регулируемых субъектов в течение 2-3 лет.

Проблема устойчивости реформы

Одна из ключевых проблем любой реформы – устойчивость ее результатов. Среди примеров того, когда ее достичь не удалось – регулирование новым кодексом об административных правонарушениях взаимоотношений водителя и инспектора ГАИ, не продержавшееся и пары лет, а также исключение еще на стадии раннего обсуждения законопроекта из сферы регулирования закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» ряда перспективных видов деятельности и рынков.

Приводит ли реформа к состоянию, когда сложившиеся в результате ее проведения новые стимулы делают невыгодным как уклонение от выполнения новых правил игры, так и попытки снова изменить их? Представляется очевидным, что предлагаемые изменения в законодательстве выгодны потребителю и не выгодны многим группам специальных интересов, включая как государственных служащих, так и многих предпринимателей, надеющихся ограничить давление конкуренции с помощью АМЗ. Следовательно, изначально ситуация не благоприятствует введению новых норм и, тем более, их долгосрочному, стабильному функционированию.

Группам специальных интересов противостоят интересы части предпринимателей, чувствующих себя на рынке наиболее уверенно. Так, заинтересованными в новой законодательной среде могут быть некоторые успешные крупные корпорации. Однако, как показано ранее, в пятой главе, одна и та же компания может иметь различные интересы в различных ситуациях – как в разное время, так даже и одновременно. Значит, коалиции в поддержку и за сохранение нового законодательства могут оказаться не слишком стабильными.

Единственная «хорошая новость» для проведения такой реформы в России – опыт введения закона «О защите прав потребителя» от 7 февраля 1992 года, резко снизивший издержки судебного процесса для потребителя. Этот закон создал группы, общественные механизмы для своей реализации в лице успешно функционирующих обществ по защите прав потребителя. Получение дополнительных прав и гарантий может и должно усилить эти группы. Тогда их естественный интерес будет препятствовать «реставрации». Кроме того, как исторически сложилось, в России движение в защиту прав потребителя не противостоит бизнесу, а находится с ним во вполне конструктивном диалоге. Оно даже выступало одним из инициаторов разработки и принятия пакета законов о дерегулировании.

Принятие нового законодательства в пакете с законами, расширяющими гарантии предпринимателей от избыточного бремени государственного контроля и регулирования могло бы существенно расширить коалицию в поддержку нового АМЗ и создать у предпринимателей обоснованные опасения того, что ревизия закона может вызвать цепную реакцию нежелательных изменений в том законодательстве заинтересованность в котором у всего бизнес - сообщества страны стабильная и сильная. Среди таких законов могут быть: -
  • отмена закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» со всеми подзаконными актами;
  • распространение принципов закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) на действия органов МВД,
  • придание универсального характера законодательству о лицензировании, принятие либерального законодательства о порядке согласования инвестиционных проектов и ряд других инициатив.

Для малого и среднего бизнеса важным фактором, влияющим на их отношение к коалиции за новые принципы АМЗ, стало бы сохранение и развитие за неким органом – преемником Министерства по антимонопольной политике (агентства, комитета и пр.) единственной функции – противодействия принятию органами государственной власти решений, ограничивающих права предпринимателей. В частности, наделения такого органа правом согласовывать решения других ведомств о проведении проверок предпринимателей.

Как мы показывали ранее в работах1 полнота и жесткость реформ могут существенно влиять на стимулы противодействующих реформе групп. Постепенная, «градуалистская» реформа не только оставляет психологическую атмосферу в которой ожидания возврата «на круги своя» кажутся обоснованными2, но и стимулирует инвестировать в политический процесс, ведущий к реставрации дореформенного состояния. Ведь если сопротивление реформе приводит к принятию закона в смягченной форме, учитывающей требования групп специальных интересов, если ряд сфер выводятся за рамки реформы, стимулы продолжать финансировать политических представителей таких групп остаются неизменными или даже усиливаются. Поскольку ранее сделанные инвестиции в политический процесс дали ощутимые результаты.

Жесткая, радикально меняющая правила игры, в частности, игры в «защиту от злоупотребления» рынком и на рынке реформа подрывает эти стимулы, поскольку ранее сделанные инвестиции в оппонирование реформе оказываются потерянными. Долгосрочное вовлечение в политику для предпринимателей – участников групп специальных интересов – явление нетипичное. А значит, рациональной альтернативой инвестиций во все менее вероятный политический реванш становятся для них инвестиции в адаптацию к новой ситуации на рынке.

Чрезвычайно важна последовательность реформ. Изолированно проводимая реформа АМЗ с предлагаемой концепцией имеет мало шансов на успех. Ей будут противостоять не только и не столько группы предпринимателей, сколько вовлеченные в коммерческую активность, движимые коммерческим интересом коалиции государственных служащих. Среди основных каналов реализации такого интереса - правоохранительные органы, используемые для насильственного перераспределения собственности от «монополистов – олигархов», контролируемые государством электронные и печатные СМИ, а также группы интересов, оформившиеся вокруг сети государственных унитарных предприятий, напрямую заинтересованных в сохранении удобного и «политически корректного» инструмента против конкурентов.

Следовательно, создание независимой судебной системы, эффективных правоохранительных органов – это необходимое рамочное условие эффективности любой реформы, в том числе и АМЗ. Другими существенными факторами успеха реформы являются удаление государства с рынков и, прежде всего, с медиа-рынка, поскольку наличие контролируемых государством крупных медиа-компаний создает сильные стимулы у журналистов противодействовать демонополизации медиа-рынка1. Если же благодаря проведению реформы АМЗ эффективность других рынков повысится, стимулы противодействию реформе на медиа – рынке лишь усилятся, поскольку цена вопроса – выигрыши от «теневых» контрактов на рекламу в таком случае существенно возрастут.

В качестве «передовой линии обороны» могут быть предложены вполне стандартные и апробированные механизмы законодательного процесса США и некоторых других правовых государств.

Это, прежде всего, гласность обсуждения всех законодательных инициатив, начиная с опубликования проектов в общедоступных источниках (включая сетевые). Это обязательность проведения подлежащего опубликованию анализа последствий законопроекта с точки зрения обременения бизнеса, налогоплательщиков, потребителей и издержек для бюджета (Regulation Impact Analysis - анализ регулятивного воздействия).

Такая система «раннего оповещения» заинтересованного в обсуждении экспертного и делового сообщества может снижать риски принятия быстрых и резких изменений законодательства просто за счет отъема времени на выполнение дополнительных предписанных законодательством условий законопроектной деятельности. Не говоря уже об эффекте раннего предупреждения для групп не заинтересованных в изменении недавно принятого законодательства.

Разумеется, такие механизмы работают эффективно лишь в условиях жесткой конкуренции на «политическом рынке», когда оппозиция, аффилированные с ней экспертные группы и сочувствующие СМИ атакуют правительственные инициативы не только в силу моральных и деловых соображений, но и в силу заинтересованности в наборе политических очков. Применительно к данному закону, который, как уже подчеркивалось, выгоден, прежде всего, потребителю, возможности получения политических дивидендов на критике реставрации прежнего, выгодного отдельным группам бизнеса и чиновников порядка эти стимулы могут работать особенно эффективно.