Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература
Юридическая ответственность исполнительных органов
Ю.н. усенко
Конституционные способы воздействия
А.н. мещеряков
Подобный материал:
1   ...   39   40   41   42   43   44   45   46   ...   50

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ


Ю.Н. УСЕНКО


Усенко Ю.Н., ассистент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Российского государственного университета имени Иммануила Канта (г. Калининград).


В современном российском обществе идет достаточно активная дискуссия по проблемам административной реформы. В этой связи одним из наиболее значимых и обсуждаемых событий за последние полгода стало принятие 11 декабря 2004 г. в новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Новый Закон коренным образом изменил порядок избрания и ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.

Осознавая тот факт, что пока рано делать какие-либо принципиальные выводы о результатах данного этапа административной реформы, и оставляя за рамками данной статьи подробный анализ всех ее аспектов, остановим свое внимание на одном из самых важных ее направлений: проблемах совершенствования юридической ответственности высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ).

Напомним, что главными целями данных законодательных изменений, инициированных Президентом РФ В.В. Путиным, были названы обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ при формировании высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Концептуальным положением нового Закона явилось то, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не избирается теперь путем прямых выборов, а наделяется по представлению Президента Российской Федерации соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение порядка вступления в должность высших должностных лиц субъектов РФ определило и коренное изменение механизма их конституционно-правовой ответственности.

Так, в соответствии с пп. "б" и "г" п. 1 ст. 19 рассматриваемого нами Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 11 декабря 2004 г.) Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности "в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации", "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом".

Данные законодательные положения, во многом революционные для отечественной правовой действительности, закономерно требуют тщательного анализа.

Совершенно очевидно, что изменения направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности.

Практика уже показала очевидный положительный эффект данных нововведений. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. N 272 в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатора Корякского автономного округа В.А. Логинов.

Как показывают результаты социологических исследований, большинство граждан России уже давно не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества <*>. Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за "результаты их деятельности". Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы.

--------------------------------

<*> См.: Левашов В. Отношение россиян к реформам и власти // Государственная служба. 2005. N 1. С. 27.


Тем не менее механизм юридической ответственности высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации еще далек от совершенства.

Так, представляется, что законодатель, приняв новые положения, впадает в иную крайность - создает чрезмерно упрощенный механизм наложения столь жесткой конституционно-правовой санкции. Совершенствование правовой ответственности всегда предполагает законодательное установление ее четких критериев, принципов и процедур <*>.

--------------------------------

<*> См.: Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 34.


В рассматриваемом же нами Законе процессуальные моменты практически не урегулированы. Как определить критерии утраты доверия Президента РФ к руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, каковы его основания? Ответов на эти вопросы законодательство не дает. Фактически Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не связан никакими правовыми ограничениями.

С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, на наш взгляд, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Оппоненты могут возразить на это тем, что по схожему принципу определена по Конституции ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ и тем самым данное положение логично и закономерно при построении единой вертикали исполнительной власти в России и на уровне субъектов Федерации.

Данные доводы представляются не совсем убедительными. Во-первых, отсутствие четких критериев ответственности Правительства РФ по Конституции является одним из существенных недостатков нашего Основного Закона и в определенные периоды современной истории служило фактором нестабильности в работе высшего исполнительного органа государственной власти РФ, приводило к частой, порой необъяснимой и неоправданной, смене премьер-министров по инициативе Президента Б.Н. Ельцина. Во-вторых, анализ теории федерализма и административной реформы показывает, что в федеративных государствах схема разделения властей, принимаемая федеральной Конституцией, не может быть автоматически перенесена на уровень субъекта Федерации, модель государственной власти которого не должна быть уменьшенной копией федеральной власти, но должна иметь собственную конструкцию, включающую те элементы (предметы ведения, полномочия и т.д.), каких нет у федерального государства <*>; что справедливо и в отношении построения механизма юридической ответственности органов государственной власти.

--------------------------------

<*> См.: Мальцев Г.В. Проблема распределения полномочий в системе исполнительной власти // Правовые вопросы российской государственности. Сб. науч. тр. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева, В.А. Зайцева. М., 2002. С. 24.


Немаловажным моментом является также то, что, исходя из внесенных законодательных изменений, фактически бессмысленной становится норма, предусмотренная ч. 6 ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": "Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, полномочия которого были прекращены указом Президента РФ об отрешении указанного лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования указа". Президент РФ, вынося такого рода указ, по законодательству не обязан мотивировать свое решение, в этой сфере его полномочие правом не ограничено, степень дискретности, свободы усмотрения Президента РФ очень велика.

Возникает закономерный вопрос: законность каких фактов и действий Президента будет проверять Верховный Суд РФ по жалобе отрешенного от должности губернатора? Представляется, что если до конца следовать логике законодателя, то целесообразно было бы вообще исключить из Закона вышеуказанную норму о праве обжалования такого рода указов Президента РФ, так же как исключается из Закона норма о возможности отзыва высшего должностного лица избирателями субъекта Российской Федерации, так как это не вписывается в новую модель.

Следует отметить, что новый Закон существенно снижает уровень ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. За региональными законодательными собраниями сохраняется право выразить недоверие губернатору. Так, например, в марте 2005 г. Законодательным Собранием Алтайского края РФ было выражено недоверие губернатору Алтайского края М. Евдокимову <*>. Но это уже не может повлечь, как было предусмотрено прежним законодательством, немедленную отставку главы региона: депутаты в данном случае вправе только сообщить об этом факте Президенту РФ, который может пойти им навстречу и отрешить от должности своего выдвиженца, а может всего лишь принять информацию к сведению. В результате получается парадоксальная ситуация: законодательный орган субъекта РФ по новому Закону принимает решение о наделении соответствующими полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации и в то же время он лишен реальных механизмов самостоятельного принятия решения о юридической ответственности утверждаемого в должности лица. При отрешении высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ мнение законодательного органа также может никоим образом не учитываться.

--------------------------------

<*> См.: u/index.shtml?/news/daythemes/2005/03/31/31141033_bod.shtml.


Думается, что данная ситуация в скором времени может измениться. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. Президент РФ В.В. Путин высказался о необходимости принятия ряда мер, по своей природе направленных на развитие парламентаризма в России. Так, Президент Российской Федерации отметил необходимость законодательного утверждения процедуры парламентских расследований, а также предложил идею уточнения нового порядка наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации, когда в качестве кандидата на этот пост Президентом страны мог бы предлагаться представитель победившей на региональных выборах партии <*>. Представляется, что реализация названных предложений объективно должна повлечь за собой и адекватное увеличение полномочий законодательных органов субъектов РФ в механизме реализации юридической ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<*> См.: in.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml.


Проведя краткий анализ новых положений рассматриваемого Закона в части, определяющей основы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, можно сделать вывод, что они нуждаются в серьезной доработке. Думается, что современный механизм юридической ответственности данных субъектов еще недостаточно четко определен, лишен должной юридической урегулированности.

Очень спорным моментом в Законе является также то, что неоправданно снижается роль органов судебной власти в механизме реализации рассматриваемой ответственности. Представляется, что Закон нуждается в следующей норме: решение Президента РФ об отрешении от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должно быть мотивированным установленными соответствующим судом фактами совершения этим лицом конституционных деликтов, способных причинить серьезный вред интересам государства и общества. На наш взгляд, создание дополнительных правовых гарантий защиты высшего должностного лица субъекта Федерации от необоснованной отставки, в свою очередь, заставит Президента и законодательный орган субъекта РФ более ответственно подходить к процедуре подбора и утверждения в должности ключевой фигуры в региональной системе исполнительной власти.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ как среднее управленческое звено имеет важнейшее политическое значение в системе государственной власти. Важность губернаторской должности отмечалась еще в работах крупнейших дореволюционных русских ученых - государствоведов и административистов. Так, по меткому выражению А.Д. Градовского, "значение губернатора в местной администрации таково, что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других установлений" <*>. В связи с этим каждый элемент правового статуса данного субъекта должен быть тщательно продуман, что позволит избежать серьезных ошибок в административной реформе, столь важной для успешного развития нашей страны. И юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти является одним из таких важнейших элементов.

--------------------------------

<*> Цит. по: Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. N 1 (см.: Градовский А.Д. Проект губернской реформы // Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1903. С. 520). С. 6.


КОНСТИТУЦИОННЫЕ СПОСОБЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ

ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ ВЛАСТЬ И СВЯЗАННЫЕ

С НИМИ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ


А.Н. МЕЩЕРЯКОВ


Мещеряков А.Н., старший преподаватель Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.


Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.

Согласно п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.

Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру <*>.

--------------------------------

<*> По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 N 28-П // СЗ РФ. 28.12.1998. N 52. Ст. 6447.


Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.

Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.

Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.

Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <*> (далее - ФКЗ "О Правительстве") Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ <**> уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712.

<**> О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 // СЗ РФ. 07.06.2004. N 23. Ст. 2313.


Вместе с тем п. "б" ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.

В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О Правительстве РФ" Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.

Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ "О Правительстве РФ" <*> Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по "направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий".

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5712.


С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <*> эта статья претерпела следующие смысловые изменения:

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 05.01.1998. N 1. Ст. 1.


1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;

3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;

4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;

5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность.

В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом от 19 июня 2004 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <*>, в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как "непосредственно и через соответствующих федеральных министров". Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 21.06.2004. N 25. Ст. 2478.


Исходя из сказанного отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (в ред. Указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 и от 13 сентября 2004 г. N 1168) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <*>) Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 24.05.2004. N 21. Ст. 2023; 02.08.2004. N 31. Ст. 3234; 20.09.2004. N 38. Ст. 3775.


В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению к Правительству следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. "в" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.

Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.

То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.

В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;

2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.

Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).

Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов <*>, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.

--------------------------------

<*> Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 4. С. 38 - 40.


В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указом от 17 марта 1995 г. N 283 <*> Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации "Об оружии". Хотя, если следовать логике И.А. Ионова, признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ <**> (ст. 251) - прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.

--------------------------------

<*> "Об отмене Постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1994 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации". Указ Президента РФ от 17 марта 1995 г. N 283 // СЗ РФ. 20.03.1995. N 12. Ст. 1037.

<**> СЗ РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532.


Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ - не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Соответственно, возникает вопрос о роли и месте Председателя Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Согласно ст. 24 ФКЗ РФ "О Правительстве РФ" Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

То есть фактически Председатель Правительства России выступает в качестве "административного премьера", как это сложилось в ряде государств, где президент является главой государства и реальным руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра.

Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления, опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университета Ж.-П. Жакке <*>, российская форма правления, исходя из отношений президент - правительство - парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многом это подтверждается фактическим невовлечением парламента в формирование правительства и фактическим отсутствием ответственности правительства перед парламентом). При этом в России не реализована американская модель "сдержек и противовесов", да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режим президентского правления в США является исключением из правил <**>.

--------------------------------

<*> Ж.-П. Жакке. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002.

<**> Ж.-П. Жакке. Указ. соч. С. 97.


Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента <*>.

--------------------------------

<*> Ж.-П. Жакке. Указ. соч. С. 96 - 97; Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 20.


Основываясь на классификации, предложенной Н.А. Сахаровым <*>, следует отметить, что российская форма правления обладает многими признаками афро-азиатской модели президентства. Рассмотренные результаты реформ в области взаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти России подтверждают тенденцию развития российской модели правления в направлении афро-азиатской модели президентства. И в настоящее время для признания России государством, где реализована афро-азиатская модель президентства, не хватает наличия лишь следующих признаков:

--------------------------------

<*> Сахаров Н.А. Указ. соч. М., 1994. С. 20 - 22.


1) президент должен являться лидером правящей партии;

2) президент в любой момент может уволить любого государственного чиновника;

3) президент помимо назначения судей должен контролировать их деятельность;

4) президент должен назначать во главе местных администраций своих "наместников", призванных проводить президентскую политику, наличие же остальных признаков подтверждено проведенным выше анализом полномочий Президента РФ.

В свою очередь, как справедливо отмечает Н.А. Сахаров, афро-азиатская модель президентства в большинстве стран становится режимом личной власти <*>. А такое развитие российской государственности не соответствует Конституции России и международным договорам Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Сахаров Н.А. Указ. соч. С. 24.


Кроме того, развитие России по латиноамериканской (стремящейся к афро-азиатской) модели президентской республики не соответствует провозглашенному в Конституции стремлению обеспечить благополучие и процветание России.