Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература

Содержание


О праве органов исполнительной власти
Административная юрисдикция органов
Подобный материал:
1   ...   42   43   44   45   46   47   48   49   50

О ПРАВЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

НА ОБРАЩЕНИЕ В СУД


М. БАРЩЕВСКИЙ


М. Барщевский, доктор юридических наук, профессор.


Основная задача исполнительной власти - организация исполнения законов и иных нормативных правовых актов. Необходимым элементом этой организации является осуществление контроля за надлежащим исполнением законодательства, а при необходимости - принятие соответствующих мер, принуждающих к его исполнению. Именно так, например, определены в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" задачи Правительства, которое "организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации".

Эта цепочка: организация исполнения решения - контроль исполнения - принятие мер в связи с неисполнением - неразрывна и является неотъемлемой частью единой системы действий, из которых состоит любое управление, тем более государственное. Управляющий субъект, если он хочет добиться результатов, а не просто создать видимость деятельности, должен изучить ситуацию, выявить потребности, определить цели, принять решения и осуществить действия для реализации этих решений.

Поэтому, если, принимая законы и иные нормативные правовые акты, мы хотим добиться результатов, необходимо наделить органы исполнительной власти арсеналом эффективных средств для выполнения возложенных на них обязанностей.

При этом на смену таким неприемлемым для правового государства средствам, которые, как правило, используются при тоталитарном режиме, при жесткой однопартийной системе - "телефонное право", давление, партийные взыскания, - в демократическом обществе приходит восстановление справедливости с помощью обращения в суд.

В последние годы новое процессуальное законодательство существенно расширило возможности граждан и организаций по обращению в суд, что, к сожалению, не относится к органам государственной власти.

За защитой своих прав, например имущественных, органы государственной власти, конечно, в суд обратиться вправе. Но задача органов государственной власти - реализация публичных интересов, поэтому было бы естественным, если бы они могли обращаться в суд в защиту публичных интересов, касается ли это отдельных лиц или общества в целом. Увы, в настоящее время эта возможность, как и ранее, весьма ограничена.

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 года установил, что органы государственного управления могут обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 4, 42 ГПК РСФСР).

В силу ст. 41 ГПК РСФСР имел право обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц только прокурор. И только он в соответствии с данной статьей являлся единственным защитником "государственных или общественных интересов".

Аналогичная конструкция сохранена и новым ГПК РФ, введенным в действие с 1 февраля 2003 г. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации может только прокурор (ст. 45 ГПК РФ). Остальные органы государственной власти согласно ст. 46 Кодекса вправе обратиться в суд лишь в случаях, предусмотренных законом, и только с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Таким образом, ни Президента Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Федеральное Собрание Российской Федерации, ни министерства и ведомства Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации вообще не наделил правом обращаться в суд в защиту интересов Российской Федерации. А защищать в суде права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц эти органы могут только в случаях, предусмотренных законом.

Мне могут возразить, что высшим органам государственной власти и без того хватает дел и забот, у каждого своя компетенция и т.д. Но, согласитесь, отсутствие у Президента, парламента и Правительства страны права на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации по меньшей мере нелогично и неестественно.

Исполнительной власти такое полномочие просто необходимо. Ведь именно эти органы государственной власти непосредственно отвечают за состояние дел в той или иной сфере общественной жизни, они должны наладить функционирование подведомственной им отрасли, к ним в конечном итоге стекается большинство жалоб граждан. Почему же в случае необходимости, исчерпав предусмотренные законодательством ресурсы, министерства не могут обратиться сразу в суд, если они обнаруживают, что нарушаются права неограниченного круга лиц? Зачем нужно делать это через посредников и обращаться в прокуратуру? Ведь неизвестно, какое решение она примет, захочет ли обратиться в суд, да и для того, чтобы принять решение, направлять или нет заявление в суд, в прокуратуре тоже должны будут изучать ситуацию, разбираться в вопросе, исследовать документы, переписку, мнения специалистов. Разве орган исполнительной власти, который априори обладает наиболее полной информацией о состоянии дел в своей области, не может самостоятельно оценить необходимость обращения в суд?

В нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия министерств и ведомств, говорится, что они осуществляют управление и контролируют соблюдение законодательства в определенной сфере общественной жизни, предусматриваются конкретные меры в случае несоблюдения подконтрольным субъектом требований законодательства. И часть из них имеет право обращаться в суд по тем или иным вопросам, входящим в их компетенцию. Но, во-первых, почему не все? А во-вторых, право федеральных органов исполнительной власти на обращение в суд закреплено в положениях о них, которые утверждены либо постановлениями Правительства Российской Федерации, либо указами Президента Российской Федерации. Кодекс же говорит о праве органов государственной власти на обращение в суд, предусмотренное законом. Но законов, которые предусматривали бы право федеральных органов государственной власти на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, как это сформулировано в ГПК РФ, нет.

Поэтому, может быть, чтобы органам исполнительной власти каждый раз не приходилось доказывать правомерность своего обращения в судебные инстанции, а также чтобы устранить их неравенство в этом вопросе, есть смысл предусмотреть их право на обращение в суд непосредственно в самом ГПК?

Полагаю, что стоило бы вернуться и к ч. 2 ст. 251 нового ГПК, в соответствии с которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации могут обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону только в том случае, если они считают, что данным актом нарушена их компетенция. Честно говоря, непонятно, почему возможности Президента и Правительства в гражданском судопроизводстве так ограничены? Ведь даже в конституционном судопроизводстве их полномочия гораздо шире: в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обладают правом на обращение в суд с запросом о проверке конституционности любых нормативных актов, указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, а не только затрагивающих их компетенцию.

Однако ГПК РФ предусмотрел безусловное право на обращение в суд для признания акта противоречащим закону опять-таки только для прокуратуры. Ни министерства, ни ведомства в этой статье не упоминаются. И это тоже непонятно ни с позиций управления, ни с позиций обычного здравого смысла.

Почему, например, Министерство здравоохранения Российской Федерации не может обратиться в суд, если какой-либо нормативный правовой акт, касающийся конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, не соответствует, по его мнению, закону? И тем более, почему это не может сделать Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и обладает наиболее полной информацией об актах, противоречащих законодательству? Я уже писал о том, что считаю "посредничество" прокуратуры в этой связке между Минюстом и судами излишним.

Но оно не просто излишне. Помимо того, что еще одно звено в цепи, безусловно, приводит к несвоевременному устранению нарушений, представляется, что такое положение создает еще и основания для определенной безответственности исполнительных органов, не имеющих права на обращение в суд, поскольку есть структура, на которую можно списать свои упущения и недочеты. Дескать, сообщили в прокуратуру, и пусть она разбирается, а там хоть трава не расти.

Думаю, что такая ситуация приводит лишь к рассогласованности действий органов государственной власти и мешает решению многих общественных проблем. При этом я вовсе не ратую за изъятие вышеназванных функций у прокуратуры. Органы исполнительной власти не вместо, а вместе с прокуратурой должны иметь право на обращение в суд в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц или о признании нормативного правового акта противоречащим закону.

В этом случае, полагаю, мы с большим основанием сможем отнести наше управление к эффективному, государство - к правовому, а общество - к демократическому.


АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ


И.Е. МАХРОВ


Махров Игорь Евгеньевич, заместитель начальника Управления ФСНП России по Оренбургской области, подполковник налоговой полиции. Кандидат философских наук.

Родился 25 марта 1964 г. в г. Каменск - Уральский Свердловской области. В 1986 г. окончил Уральский госуниверситет им. А.М. Горького. С 1993 г. проходит службу в федеральных органах налоговой полиции.

Автор ряда публикаций по налоговому и административному праву.


Конституция РФ устанавливает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). В Конституции РФ понятие "административное судопроизводство" использовано как одно из средств осуществления судебной власти. Это конституционное понятие использует и федеральный законодатель, упоминая его в таких законодательных актах, как Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации" и "О военных судах Российской Федерации", Арбитражный процессуальный кодекс РФ, и ряде других.

Вместе с тем административные правоотношения имеют свои особенности, с учетом которых государство наделяет правом рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях не только суды, но и другие органы, а также должностных лиц. Соответственно, административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. Уместно отметить, что осуществление административной юрисдикции внесудебными органами не противоречит основам конституционного строя России. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал, что осуществление административной юрисдикции иными органами, нежели судами, не является нарушением Конституции РФ. Так, в Определении от 21 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ выразил следующую правовую позицию. Законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей гражданину судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и должностных лиц <1>. Эту правовую позицию судебный орган конституционного контроля выражал также в Постановлениях от 17 декабря 1996 г. N 20-П <2>, от 12 мая 1998 г. N 14-П <3> и от 30 июля 2001 г. N 13-П <4>.

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 6.

<2> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

<3> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

<4> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.


В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями. Положения соответствующих статей гл. 3 КоАП РФ определяют, что только судьи могут назначать следующие виды административных наказаний: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (за исключением совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию), дисквалификация. Соответственно, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний. Например, санкция ст. 14.2 КоАП РФ предусматривает, что за незаконную продажу товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, конфискация предметов административного правонарушения может применяться, а может и не применяться. И если орган или должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, усмотрит, что есть необходимость применения такого наказания, но не имеет права его применить, то передает дело на рассмотрение судье.

Очевидно, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем и внесудебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях также имеет свои достоинства, к которым можно отнести следующие.

Снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, которые не так опасны для личности, общества и государства, как преступления. Именно такую правовую позицию выразил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П в отношении правонарушений, состоящих в неприменении предприятиями, ведущими денежные расчеты с населением, контрольно - кассовой машины. Конституционный Суд РФ указал, что эти проступки ведут к нарушению правопорядка в области торговли и финансов, нарушению общего режима правомерного поведения, созданию криминогенной среды, поэтому борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области торговли и финансов. В силу указанной специфики административных правонарушений и административных мер взыскания законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно - кассовых машин, осуществляемое в административном порядке <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.


Другой положительной стороной внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях является то, что дела рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений. Как справедливо отмечает Б.В. Россинский, без специальных познаний нередко невозможно правильно и полно описать существо таких специфичных правонарушений, как административные правонарушения в экономической, организационно - хозяйственной деятельности. По большинству составов административных правонарушений подобными специальными познаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела <*>.

--------------------------------

<*> Россинский Б.В. Некоторые вопросы совершенствования института административной ответственности юридических лиц // Административно - правовое регулирование в сфере экономических отношений: Сб. статей. М., С. 180.


Представляется, что создание административных судов, в юрисдикцию которых будет включено рассмотрение дел об административных правонарушениях, не позволит в полной мере использовать преимущества внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Во-первых, являясь составной частью системы правосудия, административные суды, конечно же, приобретут характерные черты российского правосудия и не смогут обеспечить оперативности реагирования государства на совершение административных правонарушений.

Во-вторых, учитывая наличие различных внесудебных органов, обладающих административной юрисдикцией в отношении отдельных видов правонарушений (зачастую очень специфичных), административные суды, видимо, не смогут достигнуть аналогичного уровня специализации.

В научной литературе больше внимания уделено проблемам разграничения компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, проблемам разграничения судебной и внесудебной юрисдикции в сфере административных правоотношений. Анализируя виды и составы административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, санкции за их совершение, можно выделить несколько критериев, на основе которых законодатель отнес рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях к исключительной судебной административной юрисдикции.

Первым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции можно назвать близость состава административного правонарушения к составу преступления. Статья 10 КоАП РСФСР закрепляла положение о том, что административная ответственность наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. КоАП РФ не воспроизвел этого положения, но оно следует из положения ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Отдельные составы административных правонарушений очень близки к составам преступлений и различаются лишь степенью общественной опасности наступивших последствий или угрозы наступления таких последствий. Например, составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)", 14.10 "Незаконное использование товарного знака", 14.11 "Незаконное получение кредита", 14.12 "Фиктивное или преднамеренное банкротство" и 14.13 "Неправомерные действия при банкротстве" КоАП РФ, во многом совпадают с составами преступлений, предусмотренных ст. 171 "Незаконное предпринимательство", 180 "Незаконное использование товарного знака", 176 "Незаконное получение кредита", 197 "Фиктивное банкротство", 196 "Преднамеренное банкротство" и 195 "Неправомерные действия при банкротстве" УК РФ. Соответственно, к судебной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, которые граничат с преступлениями, и, следовательно, необходимо судебное рассмотрение этих дел. Рассмотрение дела судьей должно обеспечить наиболее правильное решение по такому делу.

Вторым критерием отнесения рассмотрения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции можно считать нарушение административным проступком основных конституционных прав и свобод граждан - таких, как право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), свобода труда (ч. 1 ст. 37), право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ч. 3 ст. 37), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29) и т.п.

Целесообразность судебного рассмотрения таких дел обусловлена, во-первых, особенностью общественных отношений, посягательства на которые и образуют административные правонарушения (обеспечение прав и законных интересов граждан), и, во-вторых, отсутствием специализированных государственных органов исполнительной власти и иных органов, в полномочия которых входит рассмотрение дел о таких правонарушениях (в частности, в полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума, осуществляющих подготовку и проведение выборов и референдумов, не входит рассмотрение дел об административных правонарушениях - гл. III Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <1>, гл. IV Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>, гл. IV Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" <3>, гл. IV Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <4>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

<2> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<3> СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 11.

<4> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.


Еще одним критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции является особенность отдельных категорий дел, заключающаяся в том, что правонарушения связаны с непосредственным осуществлением органами государственной власти и иными органами своих управленческих функций. Правонарушители посягают на нормальную управленческую деятельность органов государственной власти и иных органов. Соответственно, орган государственной власти или иной орган является заинтересованной стороной, и только суд может обеспечить объективное, полное и всестороннее рассмотрение этих дел.

К таким правонарушениям относятся:

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" КоАП РФ, посягающие на нормальную работу избирательных комиссий и комиссий референдумов;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 15 "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг" КоАП РФ, посягающие на осуществление налоговыми органами своих функций;

правонарушения, предусмотренные гл. 17 "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" КоАП РФ;

правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП РФ.

Следует отметить, что такой подход можно считать определенной новеллой законодательства об административных правонарушениях. В частности, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" признаны утратившими силу п. 12 ст. 7 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" и ч. 2 и 3 ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции", которые предоставляли налоговым органам право самостоятельно привлекать к административной ответственности лиц за непредоставление запрашиваемой информации, воспрепятствование осуществлению должностным лицом своих служебных обязанностей (отказ от допуска в помещения), неисполнение законных требований, а органам налоговой полиции, кроме того, еще и за отказ от представления документов, удостоверяющих личность, неявку в органы налоговой полиции для дачи объяснений.

Еще одним критерием отнесения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции является то, что санкцией соответствующей статьи предусмотрено назначение административного наказания, связанное с ограничением конституционных прав и свобод граждан, которое в соответствии с Конституцией РФ может быть осуществлено только по решению суда. Развитие административного и административно - процессуального законодательства России свидетельствует о дальнейшей реализации правового механизма соблюдения прав и свобод граждан и юридических лиц. Проиллюстрировать это можно на примере порядка назначения такого административного наказания, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Как определено в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Вместе с тем Конституционный Суд РФ Постановлением от 20 мая 1997 г. N 8-П <*> признавал положения ст. 242 и 280 Таможенного кодекса РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения соответствующими Конституции РФ. Однако позже Конституционный Суд РФ выразил в Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П иную правовую позицию. Указанным решением признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 266 Таможенного кодекса РФ постольку, поскольку они предусматривают в качестве меры административной ответственности конфискацию, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они в их взаимосвязи допускают применение конфискации без судебного решения. Конституционный Суд РФ также указал, что предусмотренная ч. 2 ст. 85 КоАП РСФСР конфискация может применяться только в судебном порядке <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542.

<**> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.


Шесть из восьми предусмотренных КоАП РФ видов административных наказаний могут назначаться только судом. Кроме того, Конституционным Судом РФ определено, что в случае несогласия лица, привлеченного к административной ответственности в виде штрафа, с решением органа исполнительной власти, бесспорный порядок взыскания является превышением конституционно допустимого (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В связи с этим Кодекс РФ об административных правонарушениях, устанавливая процессуальные гарантии защиты законных интересов лица, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания в виде штрафа, предусматривает, что такое постановление в случае несогласия с ним заинтересованного лица может быть обжаловано в суд (ст. 30.1 - 30.3); подача жалобы приостанавливает исполнение постановления. И лишь после оставления без удовлетворения жалобы на вынесенное постановление, а также последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление наложенное взыскание подлежит исполнению. Следовательно, только судебное решение в данном случае является окончательным актом, на основании которого лицо, совершившее административное правонарушение, может быть лишено своего имущества в результате взыскания штрафа, что согласуется с положением ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.

Особо следует остановиться на вопросе о подсудности и подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях.


Подсудность дел об административных правонарушениях


Анализ нормативных предписаний КоАП РФ свидетельствует о дальнейшем развитии законодательства об административных правонарушениях. Если КоАП РСФСР просто ограничивался указанием на то, что дела об административных правонарушениях рассматриваются районными (городскими) народными судами (народными судьями) (п. 4 ст. 194 КоАП РСФСР), то КоАП РФ в ст. 23.1 определяет полномочия судей. Рассматривать дела об административных правонарушениях полномочны: мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов и судьи арбитражных судов.

Как уже отмечалось, КоАП РФ определяет общую административную юрисдикцию судов (т.е. дела об административных правонарушениях, которые рассматривают судьи) и альтернативную административную юрисдикцию. Далее федеральный законодатель определяет подсудность дел мировым судьям путем изъятия из общей и альтернативной судебной административной юрисдикции следующих дел об административных правонарушениях:

совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, - эти дела отнесены к подсудности судей гарнизонных военных судов (подсудность по персональному признаку, т.е. по субъекту правонарушения);

производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, - эти дела отнесены к подсудности судей районных судов (подсудность по формам производства и по виду наказания);

по отдельным видам административных правонарушений (большей частью - административных правонарушений в области предпринимательской деятельности), совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, - эти дела отнесены к подсудности судей арбитражных судов (подсудность по предметному и персональному признакам).

Применительно к делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель предусмотрел, что подсудность таких дел (если она будет установлена) ограничена только юрисдикцией мировых судей (п. 1 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).

Часть 1 ст. 22.3 КоАП РФ содержит новеллу для российского права о переходе дела об административном правонарушении из внесудебной юрисдикции в судебную. В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта Российской Федерации соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. Представляется, что приведенная правовая норма является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает также территориальную подсудность и подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.5). По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Определено также два изъятия: по четырем составам административных правонарушений (предусмотренных ст. 5.33, 5.34, 6.10 и 20.22 КоАП России) дела рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.


Подведомственность дел

об административных правонарушениях


Подведомственность дел об административных правонарушениях (совокупность юридических свойств дела об административном правонарушении, в соответствии с которыми оно подлежит рассмотрению определенным органом исполнительной власти или иным органом) определена в соответствующих статьях гл. 23 КоАП России. Перечень внесудебных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, довольно многообразен и включает на сегодня 60 позиций.

Все несудебные органы административной юрисдикции законодатель разграничил по двум группам:

1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые местными органами самоуправления и не являющиеся органами государственной власти. Правовой основой создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <*> и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. <**>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

<**> Ведомости ВС РСФСР. 1967. N 23. Ст. 536.


2) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

В главе 23 КоАП России поименовано в соответствующих статьях 59 видов таких органов и должностных лиц. Однако это вовсе не означает, что столько различных органов государственной власти имеют полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Законодатель определил лишь общие названия органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (следует заметить, что тенденция к общему обозначению органов государственной власти прослеживалась еще по вносимым изменениям в ранее действующий КоАП РСФСР). С одной стороны, обозначение общих названий является положительным моментом, т.к. такой подход исключает влияние постоянных изменений структуры федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>. В названный Указ внесено уже пять изменений, что свидетельствует о большой подвижности системы федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, это может вызвать затруднения при определении конкретного федерального органа исполнительной власти, о котором идет речь в КоАП РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.


Возьмем, к примеру, полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях такого федерального органа исполнительной власти, как Министерство РФ по налогам и сборам. Из положений Закона РФ от 21 марта 1991 г. "О налоговых органах Российской Федерации" (в редакции последующих изменений и дополнений) следует, что МНС России и его органы являются, во-первых, налоговыми органами (ст. 2) и, соответственно, имеют предусмотренные ст. 23.5 "Налоговые органы" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях; во-вторых, органом валютного контроля (п. 14 ст. 7) и, соответственно, имеют также предусмотренные ст. 23.60 "Органы валютного контроля" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Для того чтобы уяснить, что МНС России и его органы являются органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц и, соответственно, имеют предусмотренные ст. 23.61 КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, необходимо обратиться не только к ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" <1>, но и к п. 1 Постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" <2>. Для того чтобы убедиться, что МНС России и его органы имеют также предусмотренные ст. 23.50 "Органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, нужно обратиться к п. 6 Указа Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 <3> "О структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым функции упраздняемого Государственного комитета РФ по обеспечению монополии на алкогольную продукцию переданы Государственной налоговой службе РФ, и к п. 1 Указа Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 <4>, в соответствии с которым ГНС России преобразована в МНС России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431.

<2> СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1872.

<3> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2020.

<4> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6393.


Как видно, полномочия МНС России и его органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях содержатся сразу в четырех статьях гл. 23 КоАП РФ (23.5, 23.50, 23.60 и 23.61), налоговые органы отдельно указаны в ст. 23.5 КоАП РФ.

При такой позиции законодателя, когда в КоАП РФ указаны лишь общие наименования федеральных органов исполнительной власти, становятся неприменимы положения ч. 2 и 3 ст. 22.3 КоАП РФ, устанавливающие подведомственность дел об административных правонарушениях в случае реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях: в Кодексе федеральные органы исполнительной власти так и не названы.

Представляется, что устранение возможных проблем правоприменения, связанных с тем, что в КоАП РФ указаны лишь общие названия органов государственной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, возможно двумя путями.

1. Указание в КоАП РФ полных наименований федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Можно допустить, что использование законодателем наименований, которые определяет Президент России, может быть оценено как не вполне соответствующее закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако применительно к тому же МНС России можно привести аргумент в пользу предлагаемого пути. После преобразования согласно Указу Президента РФ ГНС России в МНС России законодатель внес изменения, учитывающие это преобразование, в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" (имеется в виду Федеральный закон от 8 июля 1999 г. <*>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3484.


2. Издание Президентом РФ указа, в котором было бы определено, какие федеральные органы исполнительной власти имеют полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях применительно к общим обозначениям в КоАП РФ органов государственной власти. Издание такого указа видится по аналогии с изданием указов, определяющих или уточняющих структуру федеральных органов исполнительной власти. При этом одновременность издания указа, определяющего или уточняющего структуру федеральных органов исполнительной власти, с указом, определяющим соответствие федеральных органов власти общим обозначениям в КоАП РФ, своевременно учитывало бы подвижность системы и структуры федеральных органов власти.

Остановимся на проблеме, актуальной для совершенствования механизмов административно - правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности. Это постоянные жалобы субъектов предпринимательской деятельности на множественность проводимых проверок, их хаотичность, проведение проверок по одному и тому же вопросу должностными лицами различных органов исполнительной власти. На это обращено внимание в послании Президента РФ Федеральному Собранию, где предложено внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 2002 г. 19 апреля.


Можно предложить внести определенные коррективы в нормы КоАП РФ, устанавливающие полномочия должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по составлению протоколов об административных правонарушениях, а фактически по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности. Имеется в виду следующее. По ряду отдельных составов административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях (а тем самым и по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности) обладают не один, а ряд органов исполнительной власти. Так, например, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 КоАП РФ "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно - кассовых машин" (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения контрольно - кассовых машин), вправе должностные лица налоговых органов, органов налоговой полиции, органов внутренних дел (милиции). Выявлять административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 14.16 "Нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции", полномочны органы налоговой полиции, налоговые органы и органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей.

Представляется, что такой подход законодателя вряд ли оправдан. За несколько лет активной работы соответствующих органов по выявлению и пресечению административных правонарушений, предусмотренных перечисленными выше статьями КоАП РФ, большинство выявляемых в настоящее время правонарушений имеют малозначительный характер. Их совершение субъектами предпринимательской деятельности не носит систематического характера. А учитывая то, что такие правонарушения можно выявить только в ходе проверок, инициатором которых является сам орган исполнительной власти, и то, что на федеральном уровне отсутствуют межведомственные правовые акты, упорядочивающие проведение проверок по выявлению указанных административных правонарушений, это становится чрезмерным бременем для субъектов предпринимательской деятельности. С учетом правоприменительной практики видится целесообразным внесение на законодательном уровне коррективы в определение административной юрисдикции органов исполнительной власти, в частности, по выявлению административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности исходя из принципа "один состав правонарушения - один орган, должностные лица которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях".