Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература
Юридическая ответственность должностных лиц
Процессуальные формы надзора и контроля
Подобный материал:
1   ...   42   43   44   45   46   47   48   49   50

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ


С.Ю. ГЛАЗЬЕВ, О.В. ДАМАСКИН


С.Ю. Глазьев, председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, доктор экономических наук.


О.В. Дамаскин, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.


Проблемы юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, являются весьма значимыми для общества и наиболее трудно решаемыми как в юридической теории, так и на практике.

Сравнительный анализ действующего российского и зарубежного законодательства, а также реального состояния законности в этой сфере как в нашей стране, так и за рубежом дает достаточные основания для признания актуальности и практической значимости решения этих проблем. Разумеется, соотношение возможностей гражданского контроля со стороны общества и реальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед обществом в разных странах существенно различаются. Это связано как с историческими условиями формирования государственного устройства, уровнем социально - экономического развития, так и с развитостью правовой культуры общества. Как правило, последнее находит свое отражение в нормах законодательства и в юридической практике.

Влиятельные международные организации ежегодно публикуют сведения о коррумпированности властных структур в разных странах. Проявления коррупции имеют место и в США, и во Франции, и в ФРГ, и в Италии, и в других странах, однако Россия неизменно оказывается в числе самых коррумпированных государств. В нашей стране коррупцию и безответственность значительной части должностных лиц исполнительной власти, которые предопределяют плачевное социально - экономическое положение большой части законопослушного населения, породил "дикий капитализм".

Действующая Конституция РФ гиперболизирует полномочия исполнительной власти, умаляя полномочия власти представительной, что явно нарушает необходимый баланс властей в государстве, провозглашающем себя правовым. При этом судебная власть еще не стала реальным, доступным и эффективным механизмом обеспечения правосудия.

Законотворческая деятельность Государственной Думы и Совета Федерации не в полной мере обеспечивает надлежащую законодательную основу позитивных социально - экономических преобразований в обществе в интересах большинства законопослушных граждан. Например, в Федеральном законе о бюджете на текущий год парламент установил статью 113, которая позволяет Правительству давать субсидии предприятиям и организациям всех форм собственности, что создает возможность бюджетного финансирования частных собственников.

Характерно, что в Федеральном конституционном законе от 17.12.97 г. N 2-ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 31.12.97 г.), декларирующем в статье 3 среди основных принципов деятельности Правительства РФ "ответственность", отсутствует механизм ее обеспечения. Коллегиальность решений Правительства обусловливает фактическую коллективную безответственность лиц, принимающих решения.

До настоящего времени законодательно не отрегулированы вопросы разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. В частности, пока не определены статус, права и полномочия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и порядок их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, особенно в вопросах, относящихся к совместному ведению. Эта проблема становится более актуальной в связи с образованием семи федеральных округов и организацией деятельности представителей Президента РФ.

Но дело не только в отсутствии конкретных законов. Качество принимаемых Государственной Думой законов, регулирующих деятельность государственных органов власти, очень часто оставляет желать лучшего. Ряд принимаемых законов не носит характера законов прямого действия, страдает декларативностью. Многие законы, особенно касающиеся социальной сферы, представляют собой набор благих пожеланий и не содержат четкого описания механизмов реализации желаемого состояния, мер контроля и ответственности органов исполнительной власти.

Жестокая борьба за захват чужой собственности ведется не только на улицах и в квартирах граждан, пытающихся спастись за стальными дверьми от нападений грабителей. Наиболее масштабные операции по массовому ограблению граждан нашей страны происходят, как правило, в тиши кабинетов. Преступность все более захватывает сферу финансовой, банковской, предпринимательской деятельности. Законы нарушаются должностными лицами во всех сферах деятельности государства, и это явление приобретает хронический характер.

По материалам Счетной палаты, контрольных и правоохранительных органов выявлены многочисленные нарушения законодательства в экономической сфере. В 1999 г. органами прокуратуры в сфере экономики выявлено 92974 нарушения законов против 73032 в 1998 г., или больше на 27,3%, а по отношению к 1997 г. - на 76%. Число нарушений законов в сфере экономики к общему числу всех правонарушений в 1999 г. возросло до 17,3% (речь идет лишь об учтенной части правонарушений при высоком уровне их латентности). Рост экономической преступности продолжается. Она становится все более изощренной и приобретает транснациональный и устойчивый ярко выраженный криминальный характер. Деяния, нарушающие действующее законодательство, препятствуют оздоровлению экономики, снижают жизненный уровень населения, усугубляют социально - экономическую и политическую напряженность.

Состояние экономики находится в тесной связи с распорядительной деятельностью должностных лиц и исполнением ими соответствующих федеральных законов. Многомиллиардный ущерб, причиняемый обществу, государству противоправными действиями должностных лиц, не может быть терпим далее.

Статья 19 Конституции РФ устанавливает, что все равны перед законом и судом. Однако нормы УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), о превышении должностных полномочий (ст. 286) практически не применяются к должностным лицам, занимающим высокое служебное положение.

Разумеется, при фактически монархической форме правления, каковую по существу представлял собой режим Президента РФ Б.Н. Ельцина, принцип, по которому "царь не может поступать плохо", исключал всякую ответственность как президента лично, так и его ближайшего окружения за последствия любых принимаемых решений. Провозглашение Президентом РФ В.В. Путиным курса на укрепление правопорядка и законности как необходимых и обязательных условий позитивных социально - экономических преобразований в обществе обусловливает необходимость реальной юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти, включая членов Правительства РФ, за неисполнение федеральных законов, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 17.01.92 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 02.01.2000 г.) в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Иными полномочиями в этой ситуации Генеральный прокурор РФ, согласно закону, не обладает. Это означает, что за те действия, за которые согласно статьям 285 и 286 УК РФ должностные лица могут привлекаться к уголовной ответственности, члены Правительства РФ реально к юридической ответственности не привлекаются. Этим нарушается ст. 19 Конституции РФ, гласящая, что все равны перед законом и судом. Ответственность Правительства РФ не может сводиться к решению вопроса об его отставке в порядке, установленном Конституцией РФ. Речь может и должна идти о персональной ответственности членов Правительства РФ за криминальные последствия принимаемых каждым из них решений, а также о личной ответственности за последствия решений, принимаемых правительством коллегиально.

Обращает на себя внимание, например, опыт Франции, где уголовная ответственность министров регулируется специальными правилами. Противоправные действия министра, совершенные при исполнении служебных обязанностей, подлежат рассмотрению в Верховном Суде. Если Верховный Суд квалифицирует действия министра как преступление или правонарушение, он руководствуется Уголовным кодексом для определения законной меры наказания. В тех случаях, когда речь идет о действиях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, судебное преследование не ограничено и может проводиться в общесудебном порядке.

Обращаясь к опыту Китая, следует отметить, что Уголовный кодекс Китайской Народной Республики (УК КНР в ред. от 14.03.1997 г.) содержит норму о коррупции. Коррупцией, согласно ст. 382 УК КНР, является присвоение, хищение, получение обманным путем общественных ценностей или незаконное овладение ими, предпринятое государственными работниками с использованием служебного положения. Согласно ст. 395 УК КНР при очевидном превышении законных поступлений или расходов государственных работников на крупную сумму можно требовать объяснения источника их происхождения. Государственный работник, не сумевший объяснить законность источника поступления средств, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет либо арестом; разница в суммах рассматривается как незаконный доход; часть собственности, превышающая законную, взыскивается.

Государственные работники, имеющие вклады за границей, обязаны в соответствии с государственными установлениями заявить о них. Утаивание информации о значительных средствах наказывается лишением свободы на срок до 2 лет либо арестом; при смягчающих обстоятельствах организацией по месту работы или вышестоящим компетентным органом на должностное лицо налагается административное взыскание.

Согласно статье 397 УК КНР злоупотребление служебным положением работниками государственных органов или халатное отношение к служебным обязанностям, если оно нанесло крупный ущерб общественной собственности, интересам государства и народа, наказывается лишением свободы на срок до 3 лет либо арестом, а при особо отягчающих обстоятельствах - лишением свободы на срок от 3 до 7 лет. Преступление, предусмотренное частью первой этой статьи, совершенное работниками государственных органов из корыстных побуждений, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет либо арестом, а при особо отягчающих обстоятельствах - лишением свободы на срок от 5 до 10 лет.

Глава 9 УК КНР содержит ряд конкретизированных составов преступлений против интересов государственной службы, включая ответственность за нарушения положений Закона об охране государственной тайны, Лесного кодекса, законоположений об управлении землей и др. Ряд норм этой главы ориентирует на защиту экономических интересов государства и народа. Так, согласно статье 406 УК КНР полная безответственность, проявленная при подписании, реализации контракта работниками государственных органов, если это нанесло крупный ущерб интересам государства, наказывается лишением свободы на срок до 3 лет либо арестом; если деяние нанесло особо крупный ущерб интересам государства, оно наказывается лишением свободы на срок от 3 до 7 лет.

Генеральный прокурор КНР Хань Чжубинь заявил, что в 1999 г. органы прокуратуры расследовали 7725 дел о коррупции и взяточничестве и 5244 дела об использовании не по назначению общественных средств (ст. 384 УК КНР). Государству возмещен ущерб на сумму около 500 млн. долл. Председатель Верховного народного суда КНР Сяо Ян, подводя итоги работы судов, особо выделил дела о коррупции, взяточничестве и использовании не по назначению общественных средств: в 1999 г. за эти преступления было осуждено 15748 человек, возвращено государству более 180 млн. долл.

Согласно УК РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному понуждению осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно - распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.

В России к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности категорий "Б" и "В". В соответствии с УК РФ лицо, находящееся на государственной службе, не всегда является должностным лицом. Однако по нормам статей 285, 286 УК РФ за свои действия должны нести ответственность и лица, занимающие государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главы органов местного самоуправления - руководители органов законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и т.п. (государственные должности категории "А"). При этом особого внимания, по нашему мнению, заслуживает проблема персонификации ответственности членов Правительства РФ (министров, руководителей федеральных органов).

Условием, способствующим широкому распространению коррупции в нашей стране, является юридическая безответственность значительной части должностных лиц, включая занимающих высшие должности в системе исполнительной власти. Главный пробел, содержащийся в УК РФ, состоит в безответственности лиц, принимающих решения, наносящие стране ущерб в миллиарды рублей. При этом для привлечения таких лиц к ответственности необходимы доказательства прямого или косвенного умысла причинения обществу ущерба злоупотреблением должностным положением.

Пора наконец решить вопрос о том, что если должностное лицо, принимая решение, противоречащее закону, связанное с незаконным использованием бюджетных средств, с незаконным предоставлением льгот за счет бюджета, с нарушением законодательства в сфере приватизации, причиняет таким решением ущерб обществу и государству независимо от того, умышленно оно это делает или по неосторожности, то такое должностное лицо должно нести уголовную ответственность, адекватную наступившим в результате его незаконного решения последствиям. При этом должностное лицо не вправе ссылаться на незнание закона, поскольку это не освобождает от ответственности за незаконное решение. Требовать доказательств умысла в незаконных решениях должностного лица - значит блокировать всю проблему ответственности за их вредные последствия.

Конкретизация в УК РФ ответственности должностных лиц за нарушение наиболее значимых законов является сегодня назревшей необходимостью. Принятие федерального закона о внесении дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации продиктовано насущной потребностью защиты интересов граждан, общества и государства от посягательства на регулируемые законодательством отношения при исполнении федерального бюджета, реализации программы приватизации, привлечении иностранных инвестиций в экономику России, незаконного предоставления таможенных тарифных, а также налоговых льгот.

В ранее действовавшем УК РСФСР (1960 г.) и в новом УК РФ (1997 г.) нет статей, которые прямо предусматривали бы ответственность за нарушение федерального закона о федеральном бюджете, за незаконное предоставление налоговых и таможенных тарифных льгот, занижение или завышение реальной стоимости чистых активов объектов государственной и муниципальной собственности при проведении их приватизации, а также при создании организаций с частичным или полным участием иностранных инвесторов. Как следствие этого, отсутствует и судебная практика привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении федеральных законов, регламентирующих отношения в указанной сфере.

Представляемый законопроект рассматривался Государственной Думой в 1996 г., однако после принятия его в третьем чтении Советом Федерации без обсуждения он был отклонен. Полагаем, что предлагаемые дополнения должны быть включены в главу 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" после ст. 286, предусматривающей уголовную ответственность за превышение должностных полномочий. Внесением дополнений в указанную главу УК РФ конкретизируются виды деяний, за которые наступает уголовная ответственность должностных лиц, обладающих особым статусом при принятии управленческих решений.

Предлагается установить уголовную ответственность должностных лиц за следующие экономические правонарушения:

а) незаконное превышение или изменение предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете показателей и структуры расходов, размеров дефицита федерального бюджета, предельного размера государственных внешних заимствований Российской Федерации и предельного размера государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерации, совершенное путем распорядительной деятельности по исполнению федерального бюджета, если эти действия повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества и государства;

б) незаконное предоставление тарифных льгот, выразившееся в освобождении от уплаты таможенной пошлины, снижении ставки таможенной пошлины, если эти действия повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества и государства;

в) занижение или завышение реальной стоимости чистых активов объектов государственной и муниципальной собственности при проведении приватизации, а также при создании организаций с частичным или полным участием иностранных инвесторов, если эти действия повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества и государства;

г) незаконное предоставление физическим или юридическим лицам льгот по уплате налогов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, иных преимуществ (преференций) по уплате налогов, не предусмотренных действующим законодательством либо приводящих к уменьшению фактических доходов федерального бюджета по сравнению с показателями, утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете, если эти действия повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц либо охраняемых законом интересов общества и государства.

Установление уголовной ответственности за вышеперечисленные деяния и соответственно внесение предлагаемых дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации имеют важное предупредительное значение и могут способствовать более точному исполнению законодательства в условиях перехода к рыночной экономике, упрочению ее правовой базы.

Предлагаемые нормы восполняют пробелы в УК РФ и ориентируют на повышение ответственности должностных лиц за исполнение соответствующего законодательства в исполнительно - распорядительной деятельности.

Принятие такого федерального закона соответствует назревшей потребности общества и государства в защите от злоупотреблений в экономической сфере. Против принятия этого законопроекта, по нашему мнению, могут выступать только те, кому нужна обстановка произвола и безответственности.


ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ


Д.Х. ВАЛЕЕВ


Д.Х. Валеев, кандидат юридических наук (кафедра гражданского права и процесса юридического факультета Казанского государственного университета).


Поначалу понятия "надзор" и "контроль" представляются схожими. Вместе с тем отличие терминов объясняется разным характером проверки и полномочий, которыми располагают контрольные и надзорные органы. Предмет надзора наряду с исполнением законов, представляющим собой деятельность по осуществлению их предписаний, охватывает и все иные формы реализации права, в частности соблюдение законов, которое обычно трактуется как следование запретам, установленным ими. Кроме того, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем. Последнее действительно позволяет отличать процессуальные формы надзора и контроля в исполнительном производстве, в частности за деятельностью судебного пристава - исполнителя.


Надзор


Можно выделить следующие процессуальные формы надзора: судебный и прокурорский.

Судебный надзор. Под судебным надзором следует понимать совершение определенных процессуальных действий при наличии санкции суда (арбитражного суда), а также обязанность суда рассматривать жалобы на действия пристава - исполнителя и иски, вытекающие из отношений по принудительному исполнению.

Следует согласиться с тем, что взаимоотношения судебных приставов-исполнителей с судами общей юрисдикции можно охарактеризовать как процессуальное взаимодействие (процессуальное партнерство) определенных законом государственных органов (судов) и должностных лиц (приставов), направленное на обеспечение интересов правосудия, защиту прав и законных интересов граждан и организаций. <*>

--------------------------------

<*> Настольная книга судебного пристава: Справочно - методическое пособие / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. М., 2000. С. 58.


Процессуальное партнерство судов и приставов - исполнителей складывается по нескольким направлениям.

Во-первых, в ходе исполнительного производства суд принимает важные определения: о восстановлении пропущенного срока предъявления исполнительного документа к исполнению (ст. 16 Закона "Об исполнительном производстве"); по вопросу о разъяснении судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ (ст. 17 того же Закона); об отложении исполнительных действий на срок более десяти дней (ст. 19); об отсрочке или рассрочке исполнения выданного судом исполнительного документа, изменении способа и порядка его исполнения (ст. 18); о возобновлении исполнительного производства (п. 2 ст. 22); о сокращении установленных законом сроков приостановления исполнительного производства (п. 3 ст. 22); о приостановлении исполнительного производства (ст. 24); о прекращении исполнительного производства (ст. 24); об обращении взыскания на имущество должника, находящееся у других лиц (ст. 48); о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного прогула или разницы в заработке за все время со дня вынесения решения о восстановлении работника по день исполнения исполнительного документа (ст. 74 Закона "Об исполнительном производстве").

Суд выполняет ряд процессуальных обязанностей, которые затрагивают сферу исполнительного производства, однако эти действия осуществляются в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства. Они определяются гражданско- или арбитражно - процессуальными нормами, а не нормами исполнительного производства. Например, заявление о восстановлении пропущенного срока для предъявления исполнительного документа к исполнению подается в суд, вынесший решение, или в суд по месту исполнения. Заявление рассматривается в судебном заседании. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте заседания, однако их неявка не является препятствием для разрешения вопроса о восстановлении пропущенного срока. На определение суда по этому вопросу может быть подана частная жалоба или принесен протест (ст. 347 ГПК РСФСР).

Во-вторых, суд рассматривает жалобы на действия или бездействие судебного пристава - исполнителя (ст. 90 Закона "Об исполнительном производстве"). Жалоба подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде (в зависимости от вида исполнительного документа) по месту нахождения пристава - исполнителя в течение десятидневного срока со дня совершения действия или отказа в совершении действия. Исходя из смысла Закона "Об исполнительном производстве" в суде могут быть обжалованы следующие постановления пристава: о возбуждении исполнительного производства (ст. 9 названного Закона); о возвращении исполнительного документа (ст. ст. 10, 26 и 73); об отложении исполнительных действий (ст. 19); об отказе в розыске должника или его имущества и о взыскании расходов по розыску (ст. 28); обязывающее банк (иную кредитную организацию) осуществить продажу иностранной валюты или перевести денежные средства должника в иностранной валюте в банк (иную кредитную организацию), которые пользуются правом продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации (ст. 47); о взыскании расходов по совершению исполнительных действий, отнесении их на счет федерального бюджета в случаях, предусмотренных Законом "Об исполнительном производстве", а также возмещении органу или лицу, которые их понесли (ст. 84 того же Закона); о наложении штрафа на должника в случае неисполнения без уважительных причин исполнительного документа, обязывающего его совершить определенные действия (или воздержаться от их совершения) в срок, установленный судебным приставом - исполнителем (ст. 85); о наложении штрафа за невыполнение законных требований пристава - исполнителя и нарушение законодательства РФ об исполнительном производстве (ст. 87 Закона "Об исполнительном производстве").

В-третьих, суд рассматривает исковые заявления в случае нарушения требований законодательства об исполнительном производстве. При этом эффективность судебного надзора определяется наличием особой юридической гарантии - гражданской процессуальной формы.

Таким образом, судебный надзор в исполнительном производстве включает в себя три направления: принятие судом определений, оказывающих определенное влияние на исполнительное производство; рассмотрение жалоб на действия или бездействие судебного пристава - исполнителя; рассмотрение исковых заявлений по вопросам исполнительного производства.

Второй процессуальной формой надзора в исполнительном производстве является прокурорский надзор.

Прокурорский надзор. Согласно п. 4 ст. 19 Закона "О судебных приставах" надзор за исполнением законов при осуществлении приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" <*> осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

--------------------------------

<*> Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472 (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878.)


Необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов судебными приставами.

Ныне формируется новое направление прокурорского надзора, требующее своего последующего исследования. Объектом этого направления являются общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, например законность принимаемых судебными приставами мер и выносимых ими постановлений.

Между тем в самом Законе "Об исполнительном производстве" нормы о процессуальном положении прокурора отсутствуют. Такая ситуация недопустима, так как перечисленные надзорные полномочия прокурора требуют процессуальных форм их реализации. В исполнительном производстве нет действенного механизма реализации названных полномочий прокурора.

В соответствии с правилами, существовавшими до принятия Закона "Об исполнительном производстве", прокурор имел возможность участвовать в исполнительном производстве - одной из стадий гражданского процесса. Однако и тогда существовали спорные вопросы участия прокурора в исполнительном производстве. Так, в силу ч. 3 ст. 351 ГПК РСФСР, отсылавшей, в свою очередь, к ст. 4 ГПК РСФСР, право на участие прокурора в стадии исполнения в форме предъявления исполнительного листа к взысканию предусматривалось лишь в случаях, когда дело в суде первой инстанции было возбуждено по иску (заявлению) прокурора. Участие прокурора в исполнительном производстве в форме вступления в него (надзорная форма) следовало согласно ст. 12 и ч. 1 ст. 41 ГПК РСФСР, т.е., с одной стороны, несмотря на участие прокурора в деле в суде первой инстанции в форме вступления в него (надзорная форма), тем не менее не было прямого указания на право возбуждения исполнительного производства. С другой стороны, участие прокурора на заключительной стадии гражданского процесса (исполнительное производство) в форме вступления в исполнительное производство (надзорная форма) не ставилось в зависимость от его участия в деле на предыдущих стадиях, так как в соответствии с ч. 1 ст. 41 ГПК РСФСР прокурор имеет право вступить в дело в любой стадии гражданского процесса.

В настоящее время в связи с изменением места исполнительного производства в системе права России для повышения роли прокурора было бы целесообразно ввести его в состав лиц, участвующих в исполнительном производстве.

Предлагаем дополнить Главу II Закона "Об исполнительном производстве" статьей, определяющей состав лиц, участвующих в исполнительном производстве (как это делается в ст. 29 ГПК РСФСР и ст. 32 АПК РФ) следующего содержания:

"Состав лиц, участвующих в исполнительном производстве

Лицами, участвующими в исполнительном производстве, признаются: стороны, представители сторон, прокурор, органы государственного управления и местного самоуправления".

Необходимость участия прокурора в исполнительном производстве обосновывается исходя из того, что прокурор может предъявлять иски: для защиты прав лиц, нуждающихся в ней, но не имеющих возможности осуществления самостоятельной защиты (дети, престарелые, физически немощные и др.); для защиты государственных и общественных интересов (как представитель государства). Следовательно, прокурор должен быть наделен правом возбуждать исполнительное производство по таким делам.

В этом случае возникает правомерный вопрос о форме участия прокурора в исполнительном производстве и о его процессуальных правах и обязанностях.

Прокурор мог бы участвовать в исполнительном производстве в двух формах: в форме возбуждения исполнительного производства и в форме вступления в исполнительное производство. Такие формы легально были предусмотрены, хотя и с некоторыми выше отмеченными особенностями, при исполнении судебных решений согласно ГПК РСФСР. Кроме того, прокурора необходимо наделить правами и обязанностями, аналогичными правам и обязанностям взыскателя. Поэтому следовало бы внести дополнения в Главу II Закона "Об исполнительном производстве" путем закрепления в виде специальной статьи норм, регламентирующих процессуальное положение прокурора в качестве лица, участвующего в исполнительном производстве следующего содержания:

"1. Прокурор вправе участвовать в исполнительном производстве в целях защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, а также в защиту государственных и общественных интересов.

2. Прокурор, участвующий в исполнительном производстве, несет обязанности и пользуется правами взыскателя, кроме права на заключение мирового соглашения".

Учитывая несовершенство законодательства об исполнительном производстве в части прокурорского надзора, Генеральный прокурор Российской Федерации подписал указание "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами" от 6 января 1999 г. N 1/7, в котором разъясняется, что органам прокуратуры необходимо осуществлять надзор за исполнением законов и законностью правовых актов - в частности, надзор за соблюдением закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов; за исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства; за законностью постановлений судов по гражданским делам в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.

Выполняя указание Генерального прокурора РФ, органы прокуратуры Республики Татарстан провели масштабные проверки работы судебных приставов - исполнителей. По итогам проверок было издано представление прокурора Татарстана, в котором указывались типичные случаи нарушения законодательства об исполнительном производстве. Аналогичные мероприятия проводились и в других регионах Российской Федерации.

Судебный и прокурорский надзор - важные процессуальные гарантии охраны прав граждан и организаций в исполнительном производстве.

Рассмотренные формы надзора приобретают большую эффективность в совокупности с внутриведомственным контролем и контролем, осуществляемым другими участниками исполнительного производства.


Контроль


Как уже отмечалось, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне. В нашем случае суд и прокуратура организационно составляют самостоятельную систему и осуществляют надзор не только за действиями судебного пристава - исполнителя в исполнительном производстве, но и за законностью в других сферах правовых отношений. В отличие от надзора контроль в исполнительном производстве означает совокупность процессуальных средств по обеспечению верховенства закона, защиты прав и интересов граждан и организаций, осуществляемых внутри исполнительного производства. При осуществлении контроля в исполнительном производстве используются внутриотраслевые процессуально - правовые средства воздействия.

Внутриведомственный контроль. Его действенность приобретает все большее значение. Повышение его роли связано с тем, что организационно сформировалась новая государственная служба - Служба судебных приставов Российской Федерации, образованная в соответствии с Законом "О судебных приставах" Министерством юстиции РФ.

Органы внутриведомственного контроля в своих полномочиях наделены определенной административной властью.

Возглавляет Службу судебных приставов заместитель министра юстиции - Главный судебный пристав РФ.

В Службу судебных приставов входят: департамент судебных приставов Минюста России, возглавляемый заместителем главного судебного пристава РФ; служба судебных приставов управления военных судов Министерства юстиции РФ, возглавляемая заместителем начальника управления военных судов - Главным военным судебным приставом; службы судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации, возглавляемые заместителями начальников органов юстиции субъектов Федерации - главными судебными приставами субъектов РФ; районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно - территориальному делению субъектов Федерации подразделения судебных приставов, состоящие из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов - исполнителей, возглавляемые старшими судебными приставами (ст. 5 Закона "О судебных приставах").

Министерство юстиции РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью Службы судебных приставов через Главного судебного пристава РФ. Органы юстиции субъектов Федерации осуществляют организационное и методическое руководство деятельностью соответствующих служб судебных приставов через главных судебных приставов субъектов Федерации (ст. 7 Закона "О судебных приставах").

Внутри Службы судебных приставов сформировались достаточно жесткие вертикальные отношения власти и подчинения. Об этом свидетельствует и разграничение полномочий между различными должностными лицами, входящими в ее структуру.

В соответствии с Законом "О судебных приставах" вышестоящими должностными лицами по отношению к судебному приставу - исполнителю являются Главный судебный пристав РФ, Главный судебный пристав субъекта РФ, старший судебный пристав подразделения. Упомянем об их компетенции.

Главный судебный пристав Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Службы судебных приставов; издает приказы, указания и распоряжения, регулирующие вопросы организации деятельности Службы и порядок реализации мер материального и социального обеспечения приставов, обязательные для исполнения всеми сотрудниками Службы; в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Службы судебных приставов; осуществляет финансовое и материально - техническое обеспечение Службы; рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности; несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на Службу судебных приставов (ст. 8 Закона "О судебных приставах"). Если исполнительные производства в отношении одного и того же должника возбуждены в подразделениях служб судебных приставов различных субъектов РФ, они объединяются в сводное исполнительное производство, контролирует которое главный судебный пристав РФ (п. 3 ст. 55 Закона "Об исполнительном производстве").

Главный судебный пристав субъекта Российской Федерации осуществляет руководство соответствующей службой судебных приставов; образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность; назначает на должность и освобождает от должности судебных приставов, организует их профессиональную и специальную подготовку и проводит их аттестацию; перемещает в случае необходимости судебных приставов из одних подразделений в другие в соответствии с законодательством о труде и законодательством о государственной службе; в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру подразделений судебных приставов; поощряет судебных приставов за успехи в работе и налагает на них взыскания за нарушения трудовой дисциплины; осуществляет финансовое и материально - техническое обеспечение судебных приставов; организует выполнение приказов, методических указаний и инструкций Министерства юстиции РФ, а также приказов, указаний и распоряжений Главного судебного пристава РФ; рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности; несет предусмотренную законодательством ответственность за выполнение задач, возложенных на соответствующую службу судебных приставов (ст. 9 Закона "О судебных приставах"). Если исполнительные производства в отношении одного и того же должника возбуждены в нескольких подразделениях службы судебных приставов субъекта Федерации, они объединяются в сводное исполнительное производство, контролирует которое главный судебный пристав субъекта Федерации (п. 2 ст. 55 Закона "Об исполнительном производстве").

Старший судебный пристав организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством РФ ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов; обеспечивает правильное и своевременное выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании; координирует действия судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и специализированных подразделений органов внутренних дел по обеспечению безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса, свидетелей, судебных приставов - исполнителей; является распорядителем депозитного счета подразделения судебных приставов; осуществляет специальные полномочия, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве (ст. 10 Закона "О судебных приставах").

Контрольные функции старшего судебного пристава выражаются и в том, что ему предоставлено право утверждения постановлений и актов судебного пристава - исполнителя в установленных Законом "Об исполнительном производстве" случаях. В частности, им утверждаются: акт о невозможности взыскания по основаниям, указанным в подп. 3 - 6 п. 1 ст. 26 Закона "Об исполнительном производстве"; постановление о возвращении исполнительного документа взыскателю и возврате ему авансового взноса (п. 3 ст. 26 того же Закона); постановление о розыске должника (п. 1 ст. 28); постановление о взыскании расходов по розыску должника, его имущества и по розыску ребенка (п. 1 ст. 28); постановление об отводе или об отказе в отводе переводчика или специалиста (п. 4 ст. 43); постановление о возвращении исполнительного документа в суд или другой орган, его выдавший (п. 4 ст. 73); постановление о взыскании расходов, отнесении их на счет федерального бюджета, а также возмещение органу или лицу, которые их понесли (п. 4 ст. 84); постановление о наложении штрафа за неисполнение исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения (п. 4 ст. 85); постановление о наложении штрафа за невыполнение законных требований судебного пристава - исполнителя и нарушение законодательства об исполнительном производстве (п. 2 ст. 87 Закона "Об исполнительном производстве").

Кроме того, старший судебный пристав разрешает (в письменной форме) совершение исполнительных действий в нерабочее время - с 22 часов до 6 часов, и в нерабочие дни (п. 4 ст. 12 Закона "Об исполнительном производстве"), а также решает вопрос об отводе судебного пристава - исполнителя (п. 3 ст. 43 того же Закона).

В рамках Службы судебных приставов сложилась достаточно эффективная система внутриведомственного контроля. Он обеспечивается существующей схемой соподчинения: Главный судебный пристав Российской Федерации - Главный судебный пристав субъекта Российской Федерации - старший судебный пристав - судебный пристав - исполнитель. Одновременно с этим контроль в отношении главного судебного пристава РФ осуществляет Министр юстиции Российской Федерации, а в отношении Главного судебного пристава субъекта Федерации - министр (начальник управления) юстиции субъекта Федерации.

Контроль, осуществляемый другими участниками исполнительного производства. Это - вторая форма контроля в исполнительном производстве, осуществляется она лицами, участвующими в исполнительном производстве. Это - стороны (взыскатель, должник), представители сторон, органы государственного управления и местного самоуправления.

Было бы правильно и своевременно полнее провести в законе принцип отделения исполнительного производства от гражданского и арбитражного судопроизводства и в связи с этим освободить суды от приостановления, прекращения, отложения исполнительных действий и тому подобных обязанностей, связанных с исполнительным производством. Справедливо сказано в "Настольной книге судебного пристава": "Освобождение их от этих обязанностей способствовало бы некоторому снижению загруженности судов и позволило бы судебным приставам - исполнителям более оперативно выполнять свои обязанности по исполнительному производству". <*>

--------------------------------

<*> Белоусов Л.В. Настольная книга судебного пристава: Справочно - методическое пособие / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. С. 10.


Кроме того, наличие контроля, осуществляемого участниками исполнительного производства, также свидетельствует о возможности реализации названного предложения.

Рассматриваемый вид контроля можно свести к двум основным моментам:

участвующие в исполнительном производстве имеют право подавать жалобы на действия (бездействие) судебного пристава - исполнителя;

участвующие в исполнительном производстве имеют право предъявлять иски по различным обстоятельствам, возникающим в отношениях по принудительному исполнению.

Лица, участвующие в деле, кроме общих прав и обязанностей, указанных в ст. 31 Закона "Об исполнительном производстве", имеют и исполняют специальные права и обязанности. Например, право обжаловать действия судебного пристава - исполнителя является важной гарантией контроля со стороны участвующих в исполнительном производстве. В соответствии со ст. 90 Закона "Об исполнительном производстве" на действия судебного пристава - исполнителя по исполнению исполнительного документа или на отказ в совершении указанных действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава - исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба либо в суд, либо в арбитражный суд (в зависимости от вида исполнительного документа) по месту нахождения судебного пристава - исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия). В этом случае практически по поводу любых действий (бездействия) судебного пристава - исполнителя может быть подана жалоба.

Следует иметь в виду, что правом подачи жалобы в указанных случаях могут обладать и представители сторон, если они имеют на это надлежаще оформленные полномочия.

Кроме возможности подать жалобу, законом предусмотрено, что, если судебным приставом - исполнителем гражданам и организациям был причинен вред, он подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (п. 2 ст. 90 Закона "Об исполнительном производстве"). Исходя из общих правил гражданского законодательства в подобных случаях имущественная ответственность возлагается на государство - Российскую Федерацию. От имени Российской Федерации ответчиком выступает не Служба судебных приставов, а Министерство финансов РФ (ст. 1071 ГК РФ).

Подробнее меры защиты прав граждан и организаций в силу их особой актуальности и сложности целесообразно рассмотреть отдельно.

ти целесообразно рассмотреть отдельно.