Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература
Концепция единой системы исполнительной власти
А. бланкенагель
Подобный материал:
1   ...   35   36   37   38   39   40   41   42   ...   50
Часть 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривает право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

В развитие этой конституционной нормы в ст. 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> закреплено право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и определять размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете. При этом согласно ст. 28 вышеназванного Закона решения по данным вопросам принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478; 2004. N 45. Ст. 4376; 2005. N 23. Ст. 2197.


Вместе с тем до недавнего времени правовое регулирование общего статуса территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на правительственном уровне фактически отсутствовало. Не было единого нормативного правового акта, который бы определял общие принципы организации и деятельности данных органов. По сути дела, их правовой статус устанавливался в положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти.

При этом складывалась достаточно пестрая картина, когда одни ведомства располагали свои территориальные органы в субъектах РФ, другие - в федеральных округах, а третьи вообще не имели таковых. Кроме того, ряд серьезных проблем был связан с отсутствием четкого понимания у некоторых федеральных органов сферы применения полномочий их территориальных структур, которые зачастую дублировали полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождая конфликты между федеральным и региональным субъектами исполнительной деятельности.

В этой связи возникла необходимость реформирования организации и полномочий территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в основном - федеральных служб.

В теоретическом плане логика решения этой проблемы виделась в следующем:

- определение критериев необходимости создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- переход к межтерриториальному принципу размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах;

- перераспределение функций между центральным аппаратом и территориальными органами, в том числе передача последним части контрольно-надзорных функций и функций по оказанию государственных услуг;

- разработка схем размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- перевод территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на финансирование исключительно из федерального бюджета;

- завершение процедуры преобразования государственных учреждений, выполняющих государственные функции, в территориальные органы;

- разработка механизмов взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Несмотря на то что никакой официальной концепции реформирования системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти не было, часть указанных мер удалось реализовать уже в ходе первого этапа административной реформы, в рамках которого были приняты два важных документа, создавших важные предпосылки для повышения эффективности деятельности территориальных структур: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <*> и Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <**>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305; N 47. Ст. 4933.

<**> См.: СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.


Первое из них в общем виде определяет принципиальные вопросы организации и деятельности территориальных структур. В качестве его основных позиций можно выделить следующие:

1) установление окружного, межрегионального (на территории нескольких субъектов РФ), регионального (на территории одного субъекта РФ), межрайонного, городского и районного уровней территориального управления;

2) введение финансирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти исключительно за счет средств федерального бюджета;

3) установление запрета для наделения полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся государственными органами.

В развитие этих норм Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливает общие правила организации деятельности территориальных органов, в том числе порядок их образования, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, взаимоотношения с центральным аппаратом.

Данные документы составляют основу для разработки и принятия федеральными органами исполнительной власти своих регламентов, в которых конкретизируются правовые характеристики их территориальных структур. В качестве примеров можно привести регламенты Федеральной службы по техническому и экспортному контролю <1>; Федеральной службы по надзору в сфере транспорта <2>; Роснедвижимости <3>; Федерального агентства геодезии и картографии <4> и др., в которых имеются специальные разделы "Правила организации деятельности территориальных органов" и "Правила организации взаимодействия с территориальными органами и подведомственными организациями", определяющие принципы размещения, источники финансирования и порядок образования (реорганизации, упразднения) территориальных органов, процедуру назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, а также полномочия федеральных органов в отношении их территориальных структур.

--------------------------------

<1> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 24.

<2> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 23.

<3> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 47.

<4> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 22.


Более того, в соответствии с требованиями Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти в регламенте Минэкономразвития России <*> подробно урегулирован порядок подготовки и принятия решения о создании (реорганизации, ликвидации) территориальных органов Министерства - региональных управлений уполномоченного по районам и их представительств, - детально описаны полномочия их руководителей и четко обозначены основы взаимоотношений данных органов с центральным аппаратом, что, по-видимому, обусловлено особой значимостью и широтой сферы деятельности этого Министерства.

--------------------------------

<*> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 46.


Согласно п. 9.1 упомянутого выше Типового регламента территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий данного органа на определенной территории <*>. Причем многие федеральные органы исполнительной власти формируют свои территориальные структуры по окружному принципу. Например, это межрегиональные управления Федеральной службы по финансовому мониторингу, управления Федерального агентства по государственным резервам, инспекции Федеральной службы страхового надзора и др. Тем не менее большинство территориальных органов по-прежнему привязано к административно-территориальному делению страны. В частности, управления ФСКН России, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной антимонопольной службы, Роснедвижимости, управления и главные управления Федеральной регистрационной службы, управления и отделы Федеральной службы судебных приставов, Роспотребнадзора создаются в субъектах Российской Федерации, инспекции Федеральной налоговой службы - в районах, районах в городах. В то же время некоторые федеральные органы исполнительной власти формируют свои территориальные структуры сразу на нескольких уровнях. Скажем, региональные отделения ФСФР России, управления Росохранкультуры и Федерального медико-биологического агентства имеются как в федеральных округах, так и в регионах; управления Федерального агентства геодезии и картографии - в федеральных округах, регионах и отдельных субъектах Федерации. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время лишь наметилась тенденция к межтерриториальному размещению территориальных органов.

--------------------------------

<*> В настоящее время основная часть таких органов образована федеральными службами. Гораздо меньше их у федеральных агентств, и еще меньше - у федеральных министерств, которые зачастую вообще не имеют подобных структур. Показательно в этом отношении то, что только три министерства - МЧС, МЭРТ и Минобороны - из 15 образовали свои территориальные органы.


Необходимым условием для принятия решения об образовании территориального органа является наличие схемы их размещения, которая включает виды и перечень этих органов, сведения о территории их деятельности, фонд оплаты труда и предельную численность их работников. Схема размещения федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет непосредственно Правительство РФ, утверждается Правительством РФ на основе предложений руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти. Схема размещения территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, утверждается соответствующими федеральными министерствами.

Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов, их образующих. При этом положения о территориальных органах федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, разрабатываются на основании типовых положений о территориальных органах соответствующих федеральных органов, которые утверждаются приказами этих федеральных министерств.

В частности, Приказом Минтранса России от 9 июля 2004 г. N 1 утверждено Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере связи <*>, Приказом Минздравсоцразвития России от 24 октября 2005 г. N 645 - Типовое положение о территориальных органах Федерального медико-биологического агентства <**>, Приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. N 187 - Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту Российской Федерации <***>.

--------------------------------

<*> См.: БНА ФОИВ. 2004. N 31.

<**> См.: БНА ФОИВ. 2005. N 49.

<***> См.: БНА ФОИВ. 2004. N 50.


В каждом таком положении определяются типовые правила: осуществления распорядительных, разрешительных и контрольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (в случаях, предусмотренных федеральным законом); реализации федеральных программ, планов и иных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и федерального министерства (в отношении федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении); осуществления полномочий руководителя территориального органа.

Кроме того, во всех типовых положениях о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти устанавливается порядок взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, общественными объединениями и иными организациями.

Особо следует отметить, что порядок взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации регулируется также Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>, который наделил высшее должностное лицо субъекта Федерации организационными и координационными полномочиями в этой области и поручил Правительству РФ установить порядок взаимодействия данных органов. Во исполнение соответствующего поручения Правительство РФ утвердило Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти <**>, в котором определило основные направления и формы взаимодействия указанных органов, а также полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по осуществлению взаимодействия между ними.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

<**> См.: Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5311.


Согласно этому документу приоритетными направлениями взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов Федерации, совместное выполнение задач, вытекающих из полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных действующим законодательством;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных им в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных на основании указанных соглашений;

г) управление государственным федеральным имуществом.

Взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться и по иным вопросам, требующим учета мнения указанных органов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов. Взаимодействие между указанными органами реализуется в таких формах, как: планирование и проведение совместных мероприятий; подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и др., установленные соответствующими соглашениями.

В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности данных органов территориальные органы в пределах своей компетенции реализуют широкий круг прав, в том числе: запрашивают от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях; направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения; осуществляют контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями; направляют высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; рассматривают обращения указанных лиц и сообщают им о принятых решениях.

Один из аспектов взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проявляется в установлении механизма реагирования территориальных органов на нарушения, допущенные органами исполнительной власти субъектов Федерации в связи с реализацией переданных им полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора. При выявлении соответствующих нарушений территориальные органы направляют предложения об их устранении высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а если они не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Федерации.

Все разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.

С точки зрения взаимоотношений территориальных органов с образующими их федеральными органами исполнительной власти особо следует отметить право соответствующих федеральных органов приостанавливать действие решений и отменять решения своих территориальных органов.

Несомненно, важную роль в реализации функций и полномочий территориальных органов играют их руководители, которые организуют деятельность этих органов и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на них задач. В этой связи они наделяются комплексом прав, в том числе: издают организационно-распорядительные акты; назначают на должность и освобождают от должности работников территориальных органов; принимают решения об их поощрении и дисциплинарном взыскании, об утверждении штатного расписания в соответствии со схемой размещения.

Кроме того, в соответствии с уже упоминавшимся Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководители территориальных органов реализуют ряд прав, связанных с обеспечением взаимодействия данных органов с органами исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, они вправе приглашать руководителей (представителей) этих органов для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения. В то же время руководители территориальных органов могут принимать участие (или направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а также в работе создаваемых ими консультативно-совещательных и координационных органов, коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях различных комиссий и рабочих групп.

Процедура назначения на должность и освобождения от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти различается в зависимости от того, в чьем непосредственном ведении находится федеральный орган, их образующий. Так, руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.

Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляют непосредственно Президент РФ или Правительство РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих федеральных органов исполнительной власти. В виде исключения аналогичный порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен в отношении руководителей территориальных органов ФНС России, находящейся в ведении Минфина России.

Одной из важнейших особенностей процедуры назначения на должность вышеуказанных руководителей состоит в том, что до решения данного вопроса их кандидатуры подлежат согласованию с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.

Причем, если высшее должностное лицо субъекта дважды откажет в согласовании предложенной кандидатуры, федеральный министр в двухмесячный срок со дня соответствующего обращения принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке. О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента РФ или Правительство РФ.


КОНЦЕПЦИЯ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ,

ЧАСТЬ 2 СТАТЬИ 77 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -

КАКАЯ СИСТЕМА, А ГДЕ ЕДИНСТВО?


А. БЛАНКЕНАГЕЛЬ


Александр Бланкенагель, профессор Университета им. Гумбольдта, Берлин.


Данная статья была подготовлена в рамках проекта ЕС "Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации", реализуемого консорциумом "ARCADIS/GOPA/VNG International/ILPP". Содержание статьи является предметом ответственности консорциума и может не совпадать с мнением Европейского союза.


Российская Конституция, как и многие конституции других государств, содержит ряд на первый взгляд непонятных или противоречащих друг другу положений. Одним из подобных положений является положение части 2 статьи 77 Конституции РФ, согласно которому органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и по предметам, находящимся в ведении Российской Федерации, образуют "единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Положение опирается на часть 3 статьи 5 Конституции РФ, в соответствии с которой федеративное устройство основано на единстве системы государственной власти. Для понимания содержания положения части 2 статьи 77 Конституции РФ имеется два исходных момента: во-первых, часть 2 статьи 77 следует понимать с учетом системы регулирования, предусмотренной статьями 71 - 79 Конституции, во-вторых, необходимо принимать во внимание общую идею федерализма в отношении структуры исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.


Система регулирования, согласно статьям 71 - 79

Конституции Российской Федерации


Статьи 71 - 73 Конституции посвящены вопросу разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Что касается горизонтального деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, указанные статьи четких определений не содержат. В них лишь обозначены сферы действия государственной власти и определяется, на каком из двух уровней, федеральном или на уровне субъектов, возможно регулирование. Однако имеются и некоторые исключения, касающиеся положений, в которых речь неожиданно заходит о разграничении полномочий на законодательные <1>, нормативно-правовые <2> и исполнительные <3>, а также по управлению собственностью <4>. Такие положения свидетельствуют о неполноте статей 71 - 73 Конституции РФ (с некоторыми исключениями, указанными выше). Для того чтобы иметь возможность применять данные статьи в конкретных ситуациях, необходимо опираться на другие положения Конституции, уточняющие области применения законодательных, исполнительных и судебных полномочий. Не принимая во внимание статьи 74 и 75 Конституции <5>, мы находим необходимые положения в статьях 76 - 78. Оставляя также без внимания положения статьи 76 и части 1 статьи 77 Конституции, регулирующие распределение компетенции в области законодательства, обратимся к тем, которые касаются распределения компетенции в области исполнительной власти.

--------------------------------

<1> См.: Пункт "о" статьи 71 об уголовном, уголовно-процессуальном и уголовно-исполнительном законодательстве, а также пункт "к" статьи 72, где перечислены области законодательного регулирования; при этом в обоих пунктах используется термин "законодательство".

<2> См.: Пункт "в" статьи 71 о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, а также пункт "ж" об установлении правовых основ единого рынка.

<3> См.: Пункт "з" статьи 72 об осуществлении мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и др., в котором определенно предусматриваются исполнительные меры; однако полномочия по регулированию этих вопросов должны, безусловно, входить в соответствующую компетенцию.

<4> См.: Пункт "д" статьи 71 о федеральной собственности и управлении ею.

<5> Статьи 74 и 75 относятся к экономической системе и фискальному федерализму, в связи с чем рассматривать их здесь мы не будем. Кстати, в статье 72 и части 3 статьи 75 имеются некоторые противоречия: в то время как, согласно части 3 статьи 75, общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом, в статье 72 вопрос о тех же самых общих принципах налогообложения относится к области совместного ведения.


Разграничение полномочий в сфере исполнительной власти регулируется в части 2 статьи 77 и в статье 78 Конституции. Часть 2 статьи 77 определяет разграничение полномочий по предметам, находящимся в исключительном ведении Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и объединяет федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в "единую систему исполнительной власти", выяснение значения и смысла которой и является предметом настоящей статьи. По моему мнению (не совпадающему с мнением Конституционного Суда РФ <*>), в статье 78 Конституции говорится только об осуществлении или передаче исключительных полномочий Федерации и ее субъектов: на основании части 1 статьи 78 Конституции РФ Федерации предоставляется возможность создания своих собственных административных структур с помощью образования территориальных органов власти и назначения соответствующих должностных лиц; части 2 и 3 статьи 78 Конституции, в свою очередь, открывают возможность взаимной передачи полномочий.

--------------------------------

<*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. Следует отметить, что обсуждаемый нами вопрос не был основным предметом данного решения Суда.


Но на самом деле, действительно, не совсем понятно, идет ли речь в частях 1 - 3 статьи 78 Конституции о предметах, находящихся в исключительном ведении Федерации или ее субъектов. Во всех трех случаях в статье используется термин "свои полномочия". Теоретически, принимая во внимание терминологию, используемую в других положениях Конституции, в которых говорится об исключительных полномочиях <*>, вопрос о том, что этот термин включает в себя также и совместные полномочия, является спорным. Однако, с точки зрения систематики, очевидно, что в отличие от части 2 статьи 77 Конституции в статье 78 говорится только об исключительных полномочиях. Лишь те полномочия, которые принадлежат исключительно одному органу власти, могут быть переданы другому, и именно наличие такой двухуровневой структуры власти предусматривается в статье 78. Что касается исключительных полномочий федеральных органов исполнительной власти, то часть 1 статьи 78 Конституции допускает создание территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц, а часть 2 статьи 78 позволяет федеральным органам исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление исключительных полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Часть 3 статьи 78 разрешает органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий, но в данном случае без требования соответствия Конституции РФ и федеральным законам <**>. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, регулируемое в части 4 статьи 78 Конституции, не представляет интереса в контексте настоящей работы.

--------------------------------

<*> Как правило, в отношении исключительных полномочий используется термин "ведение" (например, часть 1 статьи 76 Конституции). Однако, при внимательном рассмотрении и учитывая тот факт, что статья 78 Конституции регулирует полномочия органов исполнительной власти, разница между терминами "ведение" и "свои полномочия" выглядит не столь значительной.

<**> Не совсем понятно, почему в данном случае это условие отсутствует. Очевидно, что возможность такой передачи полномочий должна регулироваться, прежде всего, нормативными актами субъекта Федерации, и поэтому в Конституции РФ нет положений на эту тему. Между тем ограничения со стороны федеральных органов государственной власти в области передачи полномочий между субъектами Федерации, безусловно, существуют и могли бы быть урегулированы в Конституции.


На основании поэтапного толкования части 2 статьи 77 Конституции мы приходим к следующим выводам:

- в контексте вопросов исключительного ведения имеются единая система или отдельные системы органов государственной исполнительной власти, при этом возможна взаимная передача полномочий этими системами;

- в контексте вопросов совместного ведения существует единая система.


Структура исполнительной власти федеративных государств


Как с теоретической, так и со сравнительной точек зрения, для федерации свойственно наличие двух уровней государственности. Это означает, что на обоих уровнях соответствующие "государства" обладают всеми характеристиками государств, имеющих свои собственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Под федерализмом подразумевается разграничение государственных полномочий между двумя уровнями государственности и самостоятельное осуществление государственных функций институциональными структурами "государств" на обоих уровнях. Поэтому для федеративного устройства нетипична и даже чужеродна ситуация, в которой федеральные учреждения и учреждения субъектов федерации являются частями единой (иерархической <*>) структуры, поскольку это ставит под сомнение одну из главных, лежащих в основе федерализма идей - вертикальное разграничение власти <**>. Наличие единой иерархической структуры, особенно в сфере исполнительной власти, подразумевает, например, следующее:

--------------------------------

<*> Понятие "бюрократии", как известно, всегда подразумевает наличие иерархической структуры.

<**> Характерным является то, что Основной закон ФРГ, федеральная система которой считается кооперативной, допускает возможность совместного осуществления государственных функций только в тех случаях, когда Основной закон ФРГ содержит однозначные положения, допускающие подобное совместное ведение (ст. 91 а, 91 b Основного закона ФРГ). Иначе интеграционная система была бы невозможна.


- существование многослойной системы вышестоящих и им подчиненных государственных органов с образованием хорошо известной пирамиды системы исполнительной власти;

- направление вышестоящими государственными органами приказов и инструкций <*> в адрес нижестоящих, подчиненных государственных органов;

--------------------------------

<*> Под "приказами" имеются в виду распоряжения, регулирующие конкретные и индивидуальные ситуации; под "инструкциями" - общие внутренние и абстрактные нормы, регулирующие неограниченное число индивидуальных и конкретных ситуаций.


- возможность участия вышестоящих органов исполнительной власти в решении задач, находящихся в ведении нижестоящих органов исполнительной власти;

- контроль со стороны вышестоящих государственных органов за соблюдением законов нижестоящими, подчиненными государственными органами;

- возможность назначения должностных лиц вышестоящими органами исполнительной власти в нижестоящие органы исполнительной власти;

- возможность применения различных санкций (например, признание нормативных актов недействительными, финансовые санкции или дисциплинарные взыскания с должностных лиц);

- отсутствие судебной защиты в отношении действий высшего эшелона органов государственной власти.

Все это, разумеется, обесценивает идею вертикального разграничения власти, заложенную в принципе федерализма, подразумевающего наличие в рамках вертикальной организации органов государственной власти сегментированных, независимых подразделений с ограниченным правом управления, контроля и наложения санкций в отношении высших государственных органов исполнительной власти, а также наличие у "низших" государственных органов исполнительной власти возможности защищать сферу своих полномочий от вторжения "высших" государственных органов там, где переплетаются интересы и тех, и других. Федерализм подразумевает не "единую", а "отдельную" систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации (возможно, с ограниченным количеством сфер совместного ведения).


Концепция "единой системы исполнительной власти

в Российской Федерации"


Российская конституционная доктрина до настоящего времени не всегда обращала внимание на положение части 2 статьи 77 Конституции РФ и не предлагала какого-либо ее убедительного толкования <*>. Более того, насколько мне известно, не существует решений Конституционного Суда РФ, которые давали бы четкую и конкретную трактовку этой статьи. В имеющихся решениях Суд или подчеркивает аспект аналогичных структур исполнительных органов Федерации и ее субъектов, или решает вопрос допустимости либо недопустимости участия субъектов в назначении должностных лиц <**>.

--------------------------------

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. Ч. 2. С. 583 - 585, где отсутствует рассмотрение вопроса, какое значение это может иметь для структуры исполнительной власти; то же см.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 246.

<**> Знаменательно, что в предметном указателе годовых публикаций постановлений и определений Конституционного Суда РФ отсутствует термин "единая система". Суд (или частично не согласные судьи) там, где он ссылается на "единую систему", в основном идет по этим двум направлениям; см., например: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 13 - 18; 1998. N 1. С. 2 - 6 (единая система как обоснование кадровых решений МВД РФ для территориальных управлений МВД); 1996. N 1. С. 34 - 44 (часть 2 статьи 77 Конституции РФ как возможность иных организационных форм исполнительной власти); 2000. N 5. С. 2 - 21 (принципы принятия независимых решений на государственном уровне по вопросам организации исполнительной власти в соответствии с принципами построения единой системы); 2001. N 2. С. 24 - 28 (аналогичные высказывания); 2000. N 5. С. 53 - 54 ("единая судебная система" - однако следует заметить, что судебная система, за исключением конституционных судов субъектов Российской Федерации и мировых судей, является федеральной и, следовательно, однородной); Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года N 249-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 374 (единые принципы и правила функционирования); Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года N 250-О // Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 2001 / Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщакова. М., 2003. С. 518 - 527 (идентичные высказывания).


Практическая реализация этого принципа в российском законодательстве не позволяет получить представление о том, как могла бы выглядеть эта "единая система" органов государственной власти. В Законе "О милиции" данное "единство" проявляется в наличии процедуры принятия совместных решений (в которых явно преобладает влияние федеральных структур) о назначении должностных лиц и в наличии государственных органов субъектов Федерации двойного подчинения <*>. С одной стороны, такое упрощение или ограничение "единой системы" в области назначения должностных лиц не учитывает сущности административных структур современных и высокоразвитых государств, в которых доминирует аспект урегулированных программ действия в законах и других нормативных актах по сравнению с ограниченным значением решения персональных вопросов. С другой стороны, вызывает недоумение, почему именно известное с советских времен и пользующееся сомнительной славой "двойное подчинение" должно быть вторым элементом сущности "единой системы", упомянутой в части 2 статьи 77 Конституции РФ. Ввиду неопределенной иерархии и вытекающей из этого "растворения" ответственности такая система двойного подчинения не соответствует правовому и демократическому государству. Анализируя другие законы, например Лесной кодекс РФ, можно убедиться в отсутствии каких-либо признаков "единой системы"; система органов исполнительной власти в этой области, по существу, федеральная.

--------------------------------

<*> См. статью 7, пункт 4 статьи 8 и статью 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 19. Ст. 1752.


Проблемой достоверного толкования является установление необходимого равновесия между идеей "единой системы исполнительной власти", с одной стороны, и идеей федерализма - с другой. В дальнейшем я попытаюсь детально рассмотреть вышеупомянутые характеристики "единой системы исполнительной власти" с целью определения возможности и способа ее адаптации к идеям федерализма, которые, в основном, предполагают существование двух отдельных систем исполнительной власти. Вытекающий из федерализма принцип разделения систем исполнительной власти федерации и субъектов федерации действует в двух направлениях: федерация не имеет права сильно вмешиваться в деятельность исполнительной власти входящих в нее субъектов, и наоборот. На практике не только в Российской Федерации, но и в других федерациях, в основном, наблюдается вмешательство федерации в область деятельности исполнительной власти субъектов. Поэтому вмешательство федерации в дела субъектов посредством создания "единой системы" органов исполнительной власти и ограничение такого вмешательства в такой "единой системе" станут темой настоящего анализа.


Структурные возможности единой системы органов

исполнительной власти в федеративном государстве


Система высших и подчиненных им государственных органов власти образует пирамиду. Здесь мы должны принять во внимание, что, вероятно, может существовать несколько уровней государственных органов как в системе федеральной исполнительной власти, так и в системе исполнительной власти субъектов. С целью сохранения государственности и федеративной автономии субъектов возможным решением могло бы стать создание иерархической структуры только в отношении высших органов исполнительной власти федерации и системы исполнительной власти субъектов, таким образом, не подчиняя органы исполнительной власти субъектов федерации территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, которые являются нижним уровнем государственных органов. Следующим элементом соблюдения интересов субъектов на государственном уровне было бы ограничение иерархической структуры министерств, например исключение комитетов, служб и агентств из этой структуры. В результате могла бы быть сформирована следующая иерархия:

- федеральное министерство;

- министерство субъекта федерации;

- территориальные органы исполнительной власти субъектов федерации (высший уровень);

- территориальные органы исполнительной власти субъектов федерации (нижний уровень) <*>.

--------------------------------

<*> Система территориальных государственных органов исполнительной власти, конечно, будет варьироваться. Подразумевается, что будет (или должен быть), по крайней мере, один уровень органов исполнительной власти в субъектах федерации. Если выполнение государственных функций делегируется местным органам власти, надо подумать, могут ли местные органы власти, осуществляющие делегированные им федеральные полномочия, рассматриваться в качестве федеральной структуры или структуры субъекта федерации или же это различие проводить не следует. Это является проблемой концепции местной автономии, отраженной в статьях 12 и 131 Конституции РФ.


Приказы и инструкции высших федеральных органов государственной власти, направляемые подчиненным им государственным органам субъектов федерации. Концепция отдельных структур уже указывает на то, что имеются определенные ограничения по изданию подобных приказов и инструкций. И опять же, пытаясь сохранить при создании единой системы государственность субъектов федерации, можно использовать двойственный подход: если дело касается приказов, то они могут быть направлены только высшему органу исполнительной власти субъекта федерации, даже когда его настоящим адресатом является нижестоящий территориальный орган государственной власти субъекта. Затем высший государственный орган власти субъекта (правительство или министерство) направляет свой, повторяющий федеральный, приказ в соответствующий территориальный орган государственной власти субъекта.

Инструкции, которые обычно также адресованы территориальным органам государственной власти субъектов, конечно, должны иметь прямое действие для адресатов. Тем не менее существует несколько возможностей сохранения идеи федерализма путем передачи высшим государственным органам субъекта федерации, то есть правительству или министерству, прав на участие в издании этих инструкций. Одной из возможностей представляется передача им права (отлагательного) вето. Можно также подумать и о соединении вступающей в силу инструкции с постановлением или приказом соответствующего министерства или правительства субъекта федерации. В обоих случаях должен будет решаться вопрос, касающийся возможного отказа государственного органа субъекта издавать такое постановление или приказ, и вопрос преодоления этого отказа. Здесь возникают два варианта: разрешение спора вышестоящими государственными инстанциями (правительством, если федеральное министерство издало инструкцию; президентом, если инструкция была издана правительством) или в судебном порядке; при этом оба способа могут быть, безусловно, объединены в двухступенчатую процедуру.

Выполнение федеральным органом государственной власти полномочия органов государственной власти субъектов федерации по принятию конкретного решения. В данном случае подход зависит от степени эффективности, необходимой для претворения федеральной политики в жизнь. Высокая эффективность подразумевает, что при определенных условиях, которые должны четко регулироваться законодательством, федеральные органы государственной власти, то есть министерства, могут осуществлять полномочия по принятию конкретных решений любого уровня администрации субъекта федерации, будь то министерство субъекта федерации или территориальный орган государственной власти субъекта.

Рестриктивный подход, наоборот, ограничивает осуществление федеральными органами полномочий по принятию конкретных решений высшим уровнем государственных органов субъекта федерации, то есть уровнем правительства/министерства. В отношении территориальных органов государственной власти субъектов это ограничивается возможностями федеральных министерств/правительства издавать приказы, направляемые в правительства/министерства субъектов, которые, в свою очередь, должны будут направить приказы в соответствующие территориальные органы государственной власти субъектов. Такой рестриктивный подход является более предпочтительным при реализации идеи федерализма, но менее эффективен в случае параллельных отказов высших органов государственной власти субъекта и территориальных органов государственной власти субъектов. Проблема параллельного отказа, конечно, может быть решена, например, посредством финансовых или иных санкций в отношении субъекта федерации, но по сравнению с первым вариантом это менее эффективно.

Контроль за деятельностью государственных органов субъектов федерации со стороны высших федеральных органов государственной власти. Контроль подразумевает доступ к любой имеющей значение информации, касающейся исполнения федеральных законов по предметам исключительного ведения федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. В данном случае эффективность контроля требует прямого доступа к информации на любом уровне государственной власти субъекта федерации, и я не думаю, что такой прямой доступ к информации создаст проблемы с сохранением достаточных элементов федерализма в единой системе государственной власти. Если предположить, что предоставление федеральному правительству или федеральным министерствам прямого доступа к информации всех уровней государственной власти субъектов федерации является проблематичным, то можно было бы ограничить доступ к информации уровнем правительства и министерств субъекта, которые в таком случае собирали бы соответствующую информацию для федеральных органов государственной власти. Однако, на мой взгляд, это создаст другие проблемы и на самом деле не является необходимым.

Назначение федеральными органами государственной власти должностных лиц органов государственной власти субъектов федерации. По-моему, это просто недопустимо. Если субъект федерации не назначает своих государственных служащих в органы государственной власти субъекта, то от федерализма ничего не остается (это также означает, что для меня новый способ назначения губернаторов/президентов субъектов Российской Федерации, с точки зрения соответствия Конституции РФ, весьма сомнителен). На основе рассмотрения некоторых вышеуказанных примеров формирования "единой системы" на практике мы можем сделать вывод о том, что назначение персонала является главным проявлением "единства" этой "единой системы", упомянутой в части 2 статьи 77 Конституции РФ.

Санкции. Санкции в виде временного приостановления или (обратимого) аннулирования неправомерных актов государственных органов субъекта Федерации федеральными органами власти, за исключением Президента, который имеет необходимые полномочия в соответствии со статьей 85 Конституции РФ, создают проблемы не только на федеральном уровне, но и затрудняют (горизонтальное) разделение властей: можно было бы утверждать, что аннулирование является прерогативой судебной власти. Для меня возможность временного приостановления представляется допустимой, если органы государственной власти субъекта могут обращаться в суд по собственной инициативе; существующей в настоящий момент возможности передачи подобного конфликта судам Президентом РФ, по моему мнению, недостаточно. В целях упрощения и повышения эффективности системы государственной власти можно рассматривать вопрос о передаче Президенту прав делегирования своих полномочий по приостановлению действия законов другим высшим федеральным органам, то есть Правительству или министерствам.

Дисциплинарные санкции федеральных органов государственной власти в отношении государственных служащих субъектов Федерации я бы рассматривал как не соответствующие Конституции РФ. Это является следствием строгого разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в области назначения должностных лиц, о котором говорилось выше. С другой стороны, финансовые санкции в виде требования возмещения убытков за неправомерное исполнение федеральных законов государственными органами субъектов Федерации выглядят приемлемыми и логичными. Возникает единственный вопрос: должны ли финансовые санкции касаться только требований возмещения реальных убытков или же, без привязки к такому требованию, они должны носить характер штрафа и будет ли этот второй вариант приемлем для федеральных структур?

Обращение в суд. Это также является необходимым атрибутом "единой системы", если в ней сохраняется достаточное количество элементов федерализма и если она отличается от административной структуры унитарных государств. В иерархических бюрократических структурах как раз отсутствует возможность обращения в суд с целью разрешения внутренних конфликтов: никто не может подать иск в суд на самого себя. Если, с другой стороны, имеются два юридических лица, то решение конфликта в судебном порядке представляется логичным и достаточно эффективным. Следовательно, по моему мнению, органы государственной власти субъектов Федерации <*> должны иметь возможность обращения в суд в случае конфликта с федеральными органами государственной власти. Решение подобных вопросов не должно входить в компетенцию Конституционного Суда РФ, потому что в таком случае он будет перегружен <**>. Конфликты должны рассматриваться специализированным составом судей в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах либо могли бы рассматриваться административными судами, если бы таковые существовали.

--------------------------------

<*> Исключительная особенность российской законодательной системы позволяет придавать государственным органам, например министерствам, статус юридического лица в соответствии с публичным правом. Полагаю, что более логично было бы считать их органами субъекта права "субъект Российской Федерации". Это будет означать, что только субъект Федерации, представляемый его органами, может обращаться в суд.

<**> Статья 30 Федерального закона о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, утратившего силу, предусматривала передачу подобных конфликтов для решения в Конституционный Суд.


Территориальные органы федеральных органов государственной

власти и предметы совместного ведения (часть 1

статьи 78 Конституции Российской Федерации)


Я уже говорил, что, на мой взгляд, части 1 и 2 статьи 78 Конституции РФ регулируют только предметы исключительного ведения Федерации, хотя в подходе к этому вопросу российской административной практики и Конституционного Суда РФ <*> отражена иная позиция, согласно которой статья 78 Конституции должна применяться также и к предметам совместного ведения. Если кто-то разделяет мою точку зрения, то статью 78 следует истолковывать рестриктивно. При таком рестриктивном (и, по-моему, правильном) толковании и исходя из смысла статей 77 и 78 Конституции, можно было бы прийти к заключению, что обычная и преобладающая модель осуществления полномочий по предметам совместного ведения (и исключительного ведения Федерации) содержится в части 2 статьи 77 Конституции, то есть является "единой системой". Только как исключение могут рассматриваться возможности, предусмотренные статьей 78. Под этим в Конституции негласно подразумевается, что статья 78 раскрывает дополнительные возможности, если упомянутая "единая система" не является функциональной и эффективной. Следовательно, независимо от области применения статьи 78, основная задача, стоящая на повестке дня, - убедительная трактовка самой концепции "единой системы".

--------------------------------

<*> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. С. 24 - 28.


Заключение


Настоящий анализ показывает, что концепция "единой системы" нуждается в дальнейшем разъяснении и изучении. Наш взгляд на "оформление" концепции и правовой действительности в Российской Федерации, если существующее состояние вообще можно назвать сознательным оформлением, является еще очень фрагментарным. Как следствие принципа уважения к Конституции за этим принципом должно скрываться больше, чем двойное подчинение и монополизация решений в области персональной политики. Не следует забывать и еще об одном аспекте, лежащем в основе "единой системы", который в реальности еще не обеспечен. Речь идет о части 2 статьи 77 Конституции РФ, как об основополагающей норме, регулирующей административную структуру и подразумевающей существование аналогичных структур на всех уровнях исполнительной власти. Подобная единая структура способствовала бы улучшению понимания и открытости российского государства. При условии такого толкования и наличии вышеуказанных результатов этот принцип мог бы обратить заложенный в нем потенциал эрозии российского федерализма, имеющего сильно выраженную централистскую тенденцию, в потенциал его развития и повышения эффективности.