Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник
| Вид материала | Литература |
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года («Российская газета», 1993,, 144.85kb.
- В г. Пыть-Ях Специальность: Государственное и муниципальное управление Административное, 25.87kb.
- Союза Советских Социалистических республик. М., 1988. Гл. 2, 20, 21. Конституция Основной, 541.48kb.
- Темы дипломных работ по дисциплине «Административное право» Административное право, 73.8kb.
- Тематическое планирование уроков литературы в пятых классах. Учебник «Литература» (учебник-хрестоматия), 93.93kb.
- Перечень вопросов по дисциплине: “Административное право”, 25.05kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Вопросы к экзамену по дисциплине «Административное право», 61.94kb.
- Конституция Российской Федерации от 12. 12. 1993 г. // Российская газета. 1993., 198.37kb.
- Ii. Административное право, 60.56kb.
ПРОБЛЕМЫ ВЫРАБОТКИ ПОНЯТИЯ ФУНКЦИЙ ПРАВА
В.А. ШЕВЕЛЬ
Шевель В.А., соискатель ВЮИ ФСИН России.
Понятие функции применительно к любой системе дает нам описание, характеристику именно направления должного воздействия, и в этом плане функцию права следует отличать от его реального, фактического воздействия, которое на практике может отклоняться. Деятельность представляет собой реализацию функций, воздействие права на реальную действительность.
Некоторые исследователи определяют функции как цели и задачи. Эти понятия не совпадают, хотя и тесно связаны между собой. Цель - это предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить <*>. Иногда говорят о ценности социальных явлений, фактически не проводя различий между ценностью и функцией <**>. Хотя эти понятия имеют теснейшую связь между собой, они отражают неоднородные явления. Ценность представляет собой "свойство того или иного общественного предмета удовлетворять потребности, желания, интересы" <***>.
--------------------------------
<*> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С. 861.
<**> См.: Рабинович П.М. Социалистическое право как ценность. Львов, 1985. С. 25.
<***> Радулин А.А., Радулин К.А. Социология: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 47.
Анализ источников, в которых определяется понятие функции, показывает, что в большинстве случаев с ним так или иначе связывается "направленное избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды" <*>.
--------------------------------
<*> Радько Т.Н. Функции права // Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2: Теория права / Под ред. М.Н. Маргенко. М., 1998. С. 53.
Наиболее близкой к истине следует считать точку зрения, согласно которой при определении функций следует исходить из двух начал. Во-первых, функции - это направления воздействия явления на сознание и поведение людей, на разнообразные сферы общественной жизни. Во-вторых, функции должны отражать сущность явления, его назначение и закономерности развития <*>.
--------------------------------
<*> См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 197; Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 191.
Теорию функций права представители юриспруденции начали активно разрабатывать в конце прошлого столетия, введя вначале понятие асоциальных функций права (И. Корнер, К. Реннер). Выделяя более десятка различных функций, ученые вначале не разделяли их по каким-либо критериям, смешивая и чисто юридические, и общесоциальные направления правового воздействия <*>, глубоко не вдаваясь в понятие "функции права". Так, выделялись экономическая, производственная, распределительная, потребительная и иные функции права.
--------------------------------
<*> Реннер К. Теория капиталистического хозяйства. М., 1926.
В зарубежной юридической литературе также имеются самые разнообразные взгляды на классификацию функций права. Так, К. Ллевелин и Е. Хобель рассматривают такие функции, как "определение отношений, связей между членами общества, хотя бы минимальная интеграция индивидуальной и групповой активности в обществе, сдерживание грубого насилия, направление силы на поддержание порядка, т.е. распределение авторитета, определение возможности привилегированного применения насилия и одновременно выбор наиболее эффективных физических форм, санкций, даваемых правом, пригодных для осуществления социальных целей; далее, разрешение спорных случаев, наконец, новое определение связей между индивидами и группами, если меняются условия жизни" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кульчар К. Основы социологии права. М., 1981. С. 157.
В дальнейшем эти разработки были проанализированы и обобщены советскими учеными С.С. Алексеевым, В.Г. Смирновым, И.Е. Фарбером, Т.Н. Радько. Обращавшиеся к этому вопросу авторы высказали весьма различное понимание функций права.
Так, С.С. Алексеев понимает под функциями права его юридическое назначение для тех или иных общественных отношений, которое выражается главным образом в результатах правового регулирования. В соответствии с этим он различает регулятивную и охранительную функции права.
Статическая функция выражается, по его мнению, в воздействии права на общественные отношения путем их закрепления в тех или иных правовых институтах <*>. Динамическая функция заключается в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения (динамики) <**>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1965. С. 65.
<**> См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1965. С. 64.
Т.Н. Радько в своих ранних работах все функции права подразделяет на две большие группы: общесоциальные и специально-юридические. К первым он относит экономическую, политическую и воспитательную функции. Специально-юридическими он считал регулятивную и охранительную функции права <*>. В более поздних своих работах Т.Н. Радько все функции права классифицирует на пять основных групп (подсистем). Он, в частности, выделяет общеправовые, межотраслевые, отраслевые, функции правовых институтов и функции норм права <**>.
--------------------------------
<*> См.: Радько Т.Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970; Он же. Социальные функции советского права. Волгоград, 1971; Он же. Методологические основы познания функций права. Волгоград, 1974.
<**> См.: Радько Т.Н., Толстик В.А. Указ. соч. С. 46; Радько Т.Н. Функции права // Общая теория права / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 272.
Следует, однако, иметь в виду, что само деление функций права на регулятивную и охранительную является относительно условным. Мы согласны с теми авторами, которые отмечают, что обе эти функции - не какие-то особые независимые направления правового воздействия, а лишь разнообразные аспекты этого воздействия, связанные с различными сторонами содержания права и методологическими подходами к осуществлению правовых предписаний <*>.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. С. 192; Радько Т.Н., Толстик В.А. Указ. соч. С. 54.
Дело в том, что как социальное назначение права, так и основные направления его воздействия на общественные отношения, взятые в отдельности, не исчерпывают собой понятия функции права. Если под функцией права понимать только его социальное назначение, то подобное понятие будет носить слишком общий характер. Мы, по существу, ограничиваем его целями и задачами, которые призвано решать право, т.к. назначение характеризует право с точки зрения того, что должно оно делать в соответствии с целями класса, а в условиях общенародного государства - всего общества, выражением воли которых оно является.
Назначение характеризует право с социальной стороны, с точки зрения задач, которые призвано решать права. В более широком смысле назначение есть историческая миссия права. Напротив, при понятии функции права только как основного направления воздействия на общественные отношения упускается из виду направляющий момент этого воздействия. Кроме того, здесь имеется большая опасность сбиться в массу мельчайших подробностей и деталей, потерять главное, основное.
Понятие функции права характеризует одновременно как назначение права, так и вытекающие из этого направления его воздействия на общественные отношения. Поэтому, раскрывая содержание какой-либо функции права, необходимо постоянно иметь в виду связь назначения права с основными направлениями его воздействия и, наоборот, зависимость последних от назначения права.
Таким образом, понятие "функция права" собирательно. Его нельзя сводить или только к назначению, или только к направлениям воздействия. Поэтому мы считаем, что функция права - это определяемое его назначением основное направление воздействия на общественные отношения.
Таким образом, функции права - это основные направления юридического воздействия на общественные отношения, определяемые сущностью, социальным назначением права в жизни общества и целями правового регулирования.
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А.В. МАЦКЕВИЧ
Мацкевич А.В., соискатель НИИ ФСИН России.
Для федеративного государства особенностью публично-правовой ответственности является наличие двух систем власти: на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Главная проблема, возникающая при рассмотрении ответственности федеративного государства, состоит в практическом разделении ответственности между общефедеральным центром и субъектами Федерации.
При разграничении функций и полномочий государственной власти между Федерацией и ее субъектами должна адекватно разделяться и ответственность государственных органов субъекта Федерации и федерального центра. В то же время единое государство, каким является Российская Федерация, должно обеспечивать единую и сбалансированную систему определения и возложения ответственности, гарантирующую защиту прав и свобод человека от злоупотребления властью независимо от того, на каком уровне власти это злоупотребление было допущено. При такой системе стороны федеративных отношений должны нести ответственность друг за друга с последующим привлечением оставшейся стороны к ответственности в порядке регресса. Действительно, такой порядок позволил бы разрешить ситуацию, когда одна сторона не может или не несет ответственность, как того требует право. В этом случае другая сторона должна взять на себя бремя ответственности с последующим привлечением другой стороны к ответственности через соответствующие механизмы. Именно такой механизм регламентации публичной ответственности должен формироваться в процессе координации и разделения ветвей власти на разных ее уровнях.
Меры публично-правовой ответственности по основаниям возложения можно условно подразделить на меры за нарушения законодательства (в широком смысле), меры за ненадлежащее выполнение государством своих функций.
Что же касается прямого возмещения ущерба за счет государства, то оно возможно лишь в случаях, когда ущерб был причинен в результате злоупотребления властью. Статья 53 Конституции РФ гарантирует каждому право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов или их должностных лиц. Из закрепленного в ст. 53 принципа, определяющего порядок возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, становится очевидным, что:
- за действия государственных органов и их должностных лиц ответственность в любом случае несет государство;
- вред, причиненный незаконными действиями, должен возмещаться каждому, независимо от его национальности, пола, возраста и других признаков;
- возмещению должен подлежать любой вред в полном объеме;
- основанием для возмещения вреда является объективная незаконность действий (бездействия) органа или должностного лица, независимо от наличия или отсутствия в его действиях умысла или иной формы вины.
Детальное регулирование оснований, условий и порядка возмещения вреда осуществляется гражданским законодательством, в котором закреплено три основных правила, в соответствии с которыми должен решаться вопрос об ответственности государства за вред, причиненный его органом или должностным лицом.
Во-первых, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК).
Во-вторых, вред, причиненный в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц в порядке, установленном законом.
И наконец, в-третьих, вред, причиненный при осуществлении правосудия действиями, не связанными с незаконным осуждением, привлечением к уголовной ответственности или ограничением свободы, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (ч. 2 ст. 1070 ГК), или иным соответствующим судебным решением <*>.
--------------------------------
<*> См.: п. 1 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова" // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 700; Российская газета. 2001. 13 февр.
Оценивая состояние современного российского законодательства в означенной сфере, можно лишь констатировать, что процессуальный порядок реализации правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность государства, его органов и должностных лиц, нуждается в дальнейшем совершенствовании. И здесь нельзя не согласиться с выводом М.А. Краснова о том, что "реализация механизма ответственности властных структур будет свидетельствовать о стремлении людей к достижению большей степени собственной свободы и собственной ответственности, о зрелости народа, осознающего себя способным не только к подчинению сверху, но и к самоорганизации" <*>.
--------------------------------
<*> Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. С. 4 - 5.
Фактическим основанием для наступления юридической ответственности органов государства и их должностных лиц является совершение этими субъектами правонарушений, ущемляющих права и законные интересы граждан и юридических лиц. В результате этих правонарушений потерпевшим может причиняться как материальный, так и моральный вред, подлежащий возмещению. Так как органы государства (органы местного самоуправления) и их должностные лица, выполняя самые разнообразные функции и задачи при осуществлении властных полномочий, вступают в различные правоотношения с физическими и юридическими лицами, то и ответственность за правонарушения, совершаемые властными субъектами, предусмотрена санкциями различных отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского и процессуального права). Поэтому по своей природе институт ответственности органов власти и их должностных лиц можно отнести к межотраслевым институтам права.
Что касается субъектов, обязанных осуществлять возмещение вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, то здесь необходимо подчеркнуть, что в деликтных обязательствах непосредственный причинитель вреда и лицо (физическое или юридическое), на которое возлагается обязанность возместить вред, не всегда совпадают. "В этом, - как отмечает А.М. Белякова, - проявляется одна из особенностей деликтной ответственности, состоящая в последовательном проявлении ее компенсационного начала" <*>.
--------------------------------
<*> Белякова А.М. Субъекты и обязательства по возмещению причиненного вреда // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1990. N 1. С. 37.
Действующий механизм возмещения вреда встречает как своих сторонников, так и противников. Так, противники аргументируют необходимость возврата к применению правила возмещения вреда непосредственным причинителем возможностями индивидуализировать причинителя; определить условия ответственности (противоправность, виновность); предупредить и устранить нарушения; возложить в порядке регресса ответственность на виновных работников, в том числе и должностных лиц, причинивших вред. Кроме того, в обоснование применения того же правила приводится аргумент экономии бюджетных средств. Сторонники же действующего механизма вполне обоснованно, на наш взгляд, считают, что все эти проблемы должны найти свое разрешение и при возмещении вреда за счет казны. Неэтичность же аргумента экономии бюджетных средств, как справедливо отмечает Л.В. Бойцова, очевидна перед фактами беспрецедентного расточительства государством народного достояния <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бойцова Л.В. Гражданин против государства? // Общественные науки и современность. 1994. N 4. С. 42.
Однако наибольшие сложности возникают с применением законов (как правило, принятых до введения в действие ГК РФ), в которых определяется, что сами органы, виновные в причинении вреда, несут гражданско-правовую ответственность. Таковы, например, нормы ст. 16 и 60 Закона Российской Федерации "О залоге", ст. 14 Закона Российской Федерации "О федеральных органах правительственной связи и информации".
Законодатель в ст. 1071 ГК предусмотрел и иной механизм возмещения вреда за счет казны. В соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность в силу федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства Российской Федерации или нормативного акта субъекта Российской Федерации либо муниципального образования может быть возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Для этого в вышеуказанных правовых актах должно быть установлено:
- в каких случаях по специальному поручению и от имени Российской Федерации (ее субъекта либо муниципального образования) выступают другие (не финансовые) органы, а также юридические и физические лица;
- в каком порядке названные субъекты осуществляют такое поручение государства (муниципального образования).
Сущность юридической ответственности государственных органов будет, таким образом, выражаться в акте возложения на себя обязанности возместить вред потерпевшему, с одной стороны, и в удовлетворении регрессного иска судом - с другой.
КАТЕГОРИАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОНЯТИЯ "АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ
СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ" (МЕТОДОЛОГИЯ ВОПРОСА)
Т.Б. МАКАРОВА
Макарова Т.Б., декан юридического факультета Северного филиала Московского гуманитарно-экономического института.
При характеристике исполнительной власти, особенно государственной деятельности по ее реализации, неизбежно возникает вопрос об административно-правовом статусе ее органов.
Разумеется, в научной литературе неоднократно акцентировалось внимание на необходимости исследований правового статуса органа государственной власти как важной предпосылки познания его сущности и роли в управленческой деятельности, определения направлений и средств его совершенствования <*>. В учебной литературе по административному праву данный вопрос получил некоторое освящение у Д.Н. Бахраха <**>. Нельзя сказать, что данный вопрос стал предметом научных дискуссий на страницах современных научных изданий <***>. На сегодняшний день мы можем констатировать слабую разработанность понятийного аппарата административно-правового статуса органа государственной власти, отсутствие единой концепции в понимании его сущности и элементарной структуры. Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его административно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Сугубо теоретические проблемы понимания категории правового статуса коллективного субъекта из плоскости теории все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений, затрагивая при этом интересы всего общества, территориально-государственных образований, конкретных индивидов. Вместе с тем нельзя решать практические задачи, не опираясь на теорию вопроса.
--------------------------------
<*> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 29.
<**> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1997. С. 48.
<***> См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. N 4. С. 5.
Латинское слово status означает состояние, положение. В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Существуют различные подходы к определению правового статуса личности. В его структуру включаются разнообразные элементы.
Л.Д. Воеводин отмечал, что правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права <*>.
--------------------------------
<*> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 28.
Е.А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством <*>.
--------------------------------
<*> Лукашева Е.И. Общая теория прав человека. М., 1996. С. 33.
Соответственно под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта в науке административного права понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 44.
В юридической литературе нередко допускается смешение понятий "правовой статус", "правовое положение" (и даже "правосубъектность") <*>, особенно применительно к личности.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 5.
Так, по мнению некоторых авторов, понятия "правовой статус" и "правовое положение" являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, несмотря на то что гражданин может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей <*>.
--------------------------------
<*> Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 23.
В то же время понятие "правовое положение личности" иногда применяется как в широком смысле, включая в себя понятия "правовой статус гражданина", "правовой статус иностранца" и "правовой статус апатрида", так и в узком смысле - для характеристики положения конкретной личности в данный момент <*>.
--------------------------------
<*> Палютин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 200 - 201.
Другие ученые констатируют, что понятие "правовой статус" пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин "правовое положение" чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений.
По признанию ведущих ученых в области теории права (С.С. Алексеева, Р.О. Халфиной и др.), смыслу понятия "статус" в полной мере соответствует то стабильное, основополагающее начало в правовом состоянии субъекта, которое включает в себя правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Алексеев С.С. Теория права. С. 142 - 143.
В этой связи уместно отметить, что в юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 7; Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 4.
Интересную точку зрения высказывает А.В. Поляков, который применительно ко всем субъектам (как физическим, так и юридическим лицам) выделяет следующие правовые статусы: общий, специальный и индивидуальный <*>.
--------------------------------
<*> Поляков А.В. Правовой статус органов государственной власти. С. 58.
Думается, что изложенная позиция содержит в себе логическое противоречие. Общий правовой статус и специальные правовые статусы личности отличаются стабильностью (статичностью), они изменяются лишь в нормативном порядке, а не по воле отдельных субъектов. Это объясняется тем, что данные статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции.
В то же время правовое состояние конкретного лица подвержено постоянному изменению, поскольку его субъективные права и обязанности обусловлены возникновением, развитием и прекращением разнообразных правоотношений, связывающих данное лицо с другими лицами. Следовательно, речь идет о правовой реалии, наполненной конкретным содержанием.
Существует и довольно своеобразная точка зрения, в соответствии с которой правовой статус, представляя собой комплекс всех прав и обязанностей конкретного субъекта, включает в себя реальное правовое положение. Последнее является фактически реализованной и реализующейся частью правового статуса, т.е. совокупностью использованных прав и исполненных обязанностей (неоднократно, полностью или частично) <*>. Подобную конструкцию также нельзя признать удачной, несмотря на то что здесь акцентируется внимание на "динамической" сущности правового положения конкретного лица, в соответствии с таким пониманием сам правовой статус постоянно изменяется, поскольку включает в себя правовое положение.
--------------------------------
<*> См.: Гатинян А.А. Правовой статус и осуществление структурных элементов норм // Проблемы правового статуса субъектов права. Калининград, 1976. С. 43.
С другой стороны, некоторые авторы <*> предлагают разграничивать понятия "правовое положение" и "правовой статус" и рассматривать их как два самостоятельных понятия: правовое положение (статус) в широком и правовое положение (статус) узком смысле.
--------------------------------
<*> См.: Кучинский В.А. Личность и свобода, право. М., 1978. С. 119 - 134; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 27.
Чисто терминологически первое понятие можно обозначить как "правовое положение", а второе - как "правовой статус" (несмотря на этимологическое тождество терминов).
Такой подход имеет свои положительные стороны. Во-первых, позволяет четко определить место той или иной правовой категории во всей системе понятий, установить их соподчиненность, взаимосвязь, взаимозависимость; во-вторых, дает возможность выделить основное звено, отражающее, как в фокусе, самую суть рассматриваемой проблемы, ее основные и существенные качества <*>.
--------------------------------
<*> См.: Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права. СПб., 2003. С. 223.
Следовательно, правовой статус можно определить следующим образом. Правовой статус - это политико-правовая категория, отражающая социальные возможности субъекта права в виде совокупности юридических прав и обязанностей, законодательно закрепленных государством и детерминированных условиями жизни общества.
Подведем некоторые итоги. Понятие правового статуса является одним из базовых в науке государства и права. Данная тема всегда пользовалась успехом у специалистов в области права, хотя справедливости ради надо заметить, что общепризнанной дефиниции правового статуса в теории государства и права пока что так и не создано. Но если правовой статус личности в юридической литературе, несомненно, занимает значительное место, то в отношении правового статуса государственных органов вообще и исполнительных в частности этого сказать нельзя. Поэтому до сих пор недостаточно исследованы терминологические подходы к данному понятию, его элементарная структура, внутренние связи между этими элементами.
"Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий" - находим в словаре по административному праву <*>.
--------------------------------
<*> Словарь административного права / Коллектив авт. М., 1999. С. 31.
С позиции функционального подхода, предложенного доктором юридических наук, профессором М.Н. Марченко, высказавшим идею рассматривать функцию государства как сложное по своей структуре явление, включающее в себя по крайней мере четыре элемента: объект (объектную направленность) функции, социальное назначение государства, фактическую деятельность государства (в единстве с ее принципами, способами, методами, формами) и цель, на достижение которой направлена функция <*>, данная дефиниция выглядит не совсем логично. "Функция - это деятельность, объективно обусловленная, и эту деятельность нельзя понять, определить ее содержание в отрыве от целей, принципов, методов, способов этой деятельности" <**>. Таким образом, само понятие "функция" уже предполагает целенаправленную деятельность, заключающуюся в системе управленческих воздействий на управляемый объект. Конкретизация задач органа управления далеко не в полной мере отражает его сущность и назначение в механизме правового государства. В связи с этим Г.В. Атаманчук справедливо указывает, что в результате субъектам управления известно, что они должны делать, но неизвестно, как, посредством каких управленческих функций должны быть достигнуты цели системы <***>.
--------------------------------
<*> См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 174.
<**> См.: Указ. соч. С. 175.
<***> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 208.
Также понятие "обязанности", включенное в дефиницию административно-правового статуса, не может употребляться без термина "права". Даже если в данном определении они отсутствуют, то их существование так или иначе подразумевается. Оба эти понятия ("права" и "обязанности") в совокупности конструируются в категорию "полномочие" применительно к государственным органам. Очевидно, что праву всегда коррелирует юридическая обязанность.
Применительно к органам исполнительной власти речь идет о том, что таковые представляют организационный механизм, основное назначение которого - практическая реализация гражданских прав и свобод. Основным элементом этого организационного механизма является компетенция государственного органа. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно, как правило, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа <*>.
--------------------------------
<*> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М.: Юрид. лит., 1986. С. 23 - 31; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 77; Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 298; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 160.
Под предметом ведения понимаются "вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть" <*>.
--------------------------------
<*> Умнова И.А. Указ. соч. С. 160.
Таким образом, административно-правовой статус органа государственной власти можно определить следующим образом: это политико-правовая категория, отражающая правовое положение и социальное предназначение государственного органа в механизме правового государства, выраженная в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.
В настоящее время нормативно не закреплены все обязательные компоненты административно-правового статуса органа исполнительной власти. В научном плане элементарная структура административно-правового статуса органа исполнительной власти выглядит следующим образом.
По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков. 1. Целевой, включающий нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в "чужих" интересах. 2. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам) <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1997. С. 85.
Очевидно, что подобная юридическая конструкция представляет собой незаконченную модель. В нее не вошел такой важный элемент правового статуса, как ответственность.
Несколько иную позицию высказывает Р.Р. Аллиулов. По его мнению, правовой статус органа государственного управления состоит "из трех элементов, имеющих юридический смысл. Это:
- максимально точное определение месторасположения органа управления в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;
- юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;
- юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур ее функционирования. Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности" <*>.
--------------------------------
<*> Аллиулов Р.Р. Правовые нормы в механизме государственного управления // Социально-гуманитарные знания. 2004. N 6. С. 312 - 313.
При этом автор выносит за рамки конструкции правового статуса цели, принципы, функции, структуру, методы, наиболее значимые управленческие стадии и управленческие процедуры.
Данная формулировка содержит очевидное противоречие: с одной стороны, формы, методы и процедуры функционирования образуют организационную структуру органа управления, т.е. третий блок элементов правового статуса; функции наряду с полномочиями образуют второй, "компетенционный", блок; а вот цели и принципы в интерпретации Р.Р. Аллиулова никакого отношения к правовому статусу не имеют. С позиции функционального подхода достаточно сложно представить управленческую деятельность, которая, в сущности, является функцией государственного органа вне определенной цели и вне правовых рамок, контуры которых очерчиваются правовыми принципами.
Нетрудно заметить, что внутренняя структура правового статуса в обоих случаях исключает такой крайне важный элемент, как ответственность.
Наиболее правильным представляется выделение пяти блоков элементов в структуре административно-правового статуса органа исполнительной власти.
1. Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти.
2. Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.
3. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.
4. Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определенным предметам ведения.
5. Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае совершения административно-правового деликта.
Применительно к государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложенная внутренняя структура административно-правового статуса имеет самое непосредственное отношение.
Последовательное рассмотрение вопросов правового статуса в контексте данной теоретической модели через призму федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти, позволит выявить закономерности и общие тенденции развития института исполнительной власти в Российской Федерации.
НОРМОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
И МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА
Ю.А. СОКОЛОВА
Соколова Ю.А., старший преподаватель.
Рассматривая механизм правового регулирования <*> как совокупность трех стадий правового воздействия (стадия общего действия юридических норм, стадия возникновения субъективных прав и обязанностей (правоотношения), стадия реализации прав и обязанностей) и соответствующую им систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается властное правовое воздействие на общественные отношения, следует отметить особую роль нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, которые составляют его нормативную основу.
--------------------------------
<*> См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966. С. 17.
Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, "вершиной" которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.
Понимая под реализацией законов процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами, Ю.А. Тихомиров выделяет комплекс средств реализации закона - юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др. <*>. Несомненно, что среди юридических средств особое значение имеют нормативные акты органов исполнительной власти - результаты их нормотворческой деятельности.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1998. С. 450 - 451.
Л.Н. Завадская, исследуя механизм реализации права, пишет: "Механизм реализации закона создается с целью обеспечения возможности функционирования закрепленного в законе права по социально заданному законодателем, объективно возможному пути... Именно деятельность исполнительной, судебной власти и делает механизм реализации закона внутренне связанным, конкретным, направленным на достижение желаемых законодателем целей" <*>. Оценивая механизм реализации закона через призму разделения властей, автор отмечает роль и назначение исполнительной и судебной ветвей власти в нем как посредников: "Каждая из них на своем уровне способна оказать возможную поддержку, стимулирующее влияние присущими им способами, методами на реализацию нормативных установлений, закрепленных в законе" <**>. Не умаляя роли судебной власти, отметим, что в этом механизме, в цепи "закон - подзаконный акт - акт правоприменения" исполнительная власть ближе к законодательной. Ее нормотворчество основано на формуле "на основании и во исполнение закона", что обусловливает не только характер "вторичности", но и определяет его как главное правореализующее средство, обладающее двигательной силой.
--------------------------------
<*> Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 176 - 177.
<**> Завадская Л.Н. Указ. соч. С. 177.
В связи с рассмотрением вопроса о механизме реализации закона в общетеоретическом плане можно привести мнение С.Н. Братуся: "Норма права (если она сформулирована не казуистично) - это такое общее правило, которое неизбежно в своем применении конкретизируется в других, подчиняющихся этой норме правилах... Такая норма зачастую не может быть непосредственно применена к конкретному жизненному случаю. Она нуждается для этого в опосредствовании другими нормами, являющимися также общими, но более детализированными правилами" <*>.
--------------------------------
<*> Братусь С.Н. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М.: Госюриздат, 1962. С. 152.
Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением Л.Н. Завадской, которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного "удельного веса" актов исполнительной власти, конкретизирующих закон <*>. В этой связи В.Н. Синюков пишет: "Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины" <**>.
--------------------------------
<*> Завадская Л.Н. Указ. соч. С. 158.
<**> Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. С. 311.
Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты "всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности" <1>. Именно поэтому, по мнению В.Н. Синюкова, подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности <2>. Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким <3>. А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти <4>.
--------------------------------
<1> Синюков В.Н. Указ. соч. С. 359.
<2> Там же.
<3> Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1. С. 15.
<4> Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. N 3. С. 91.
Действующее законодательство демонстрирует множество примеров тесной взаимосвязи в цепи "закон - нормативный акт органа исполнительной власти", причем в практике часты ситуации бездействия закона в отсутствие конкретизирующих и развивающих его актов. В частности, юридический механизм реализации Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" <*> начал формироваться лишь спустя полгода с момента его вступления в силу (1 января 2004 г.): 5 июля 2004 г. Правительством РФ было принято Постановление "О мерах по реализации Федерального закона "О лотереях" <**>. Данное Постановление впервые определило перечень органов, уполномоченных осуществлять нормотворческие и контрольные функции в этой сфере, а также ввело ряд необходимых документов, регламентирующих процедуру подготовки и проведения лотерей.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. I). Ст. 4434.
<**> Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2907.
Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как "компетенция", "правотворческая компетенция", "право на правотворчество", "правовые основания нормотворчества". Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти.
Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, - это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа. Не останавливаясь на анализе различных трактовок понятия "компетенция государственного органа", существующих в отечественной правовой теории, отметим, что наиболее предпочтительным является понимание компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей), которыми государственный орган наделен в отношении данных предметов ведения. При этом следует согласиться с позицией И.Н. Кузнецова <*>, который считает, что полномочия всегда предметны... поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься.
--------------------------------
<*> Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит., 1969. С. 14.
Теория правотворчества оперирует понятием "правотворческая компетенция", которая базируется на общем понятии компетенции и производна от компетенции государственного органа. Как отмечает С.Л. Зивс <*>, общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь правотворческое полномочие государственного органа. При этом правотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом.
--------------------------------
<*> Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 124.
Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.
Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс.
Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только "вторичных" по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции.
Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 18 апреля 2006 года
О.В. ПАНКОВА
Панкова Ольга Викторовна, доцент кафедры административного права Российской академии правосудия, канд. юрид. наук.