Geum.ru

Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник

Вид материалаЛитература
Административные регламенты федеральных органов
Система и структура федеральных органов
Подобный материал:
1   ...   32   33   34   35   36   37   38   39   ...   50

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ


Н.А. ИГНАТЮК


Игнатюк Наталья Александровна - ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.


Административные процедуры (действия), совершаемые в федеральных органах исполнительной власти, должны иметь правовое закрепление. Общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах. В противном случае механизм реализации полномочий указанных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточной мере.

Поскольку пока в России нет специального закона об административных процедурах (действиях), Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 <*> утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Порядок). Пока в названных регламентах и будет устанавливаться большая часть административных процедур (действий), подлежащих осуществлению при исполнении государственных функций федеральных органов исполнительной власти и при оказании указанными органами власти государственных услуг.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.


Структура административных регламентов также определена названным Порядком, причем с указанием того, что должно быть установлено в каждом разделе того или иного административного регламента.

Так, Порядком установлено, что в административный регламент исполнения государственной функции должны включаться разделы "Общие положения" и "Административные процедуры", а в административный регламент предоставления государственной услуги - разделы "Общие положения", "Требования к порядку предоставления государственной услуги" и "Административные процедуры".

Как показал анализ проектов административных регламентов, представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы, разработчики административных регламентов, как правило, недостаточно полно составляют описание последовательности действий; не указывают формы и не определяют порядок контроля за совершением действий и принятием решений; не полно устанавливают порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламентов, вводя в административный регламент стандартную фразу: "Жалобы граждан рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации". Более того, в проектах административных регламентов по оказанию государственных услуг лица, имеющие право на получение государственной услуги, не всегда обоснованно в одних случаях именуются получателями услуг; в других случаях - потребителями услуг, в-третьих, - пользователями услуг.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что у разработчиков административных регламентов, по всей видимости, возникают трудности с подготовкой раздела "Административные процедуры".

Как известно, четкость административной процедуры способна обеспечить осуществление компетенции органа власти в полном объеме, поэтому постараемся осветить отдельные теоретические аспекты административных процедур (действий) и тем самым содействовать подготовке качественных проектов административных регламентов.

Как известно, каждая административная процедура может быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может исполняться только лицом с определенным должностным положением. При этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций.

Так, описание последовательности действий осуществления контрольных функций будет существенно отличаться от описания последовательности действий государственной функции по ведению реестра интеллектуальной собственности или от описания выполнения действий по исполнению государственной функции по проведению экспертизы проектной документации.

Это объясняется тем, что каждая из государственных функций имеет свой характер, который и предопределяет виды и последовательность административных процедур (действий).

Например, при описании последовательности административных процедур при исполнении государственной функции контроля (надзора), помимо указанных в Порядке, должны быть освещены следующие моменты:

- кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за внеплановые контрольные мероприятия;

- кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных мероприятий;

- какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно - при внеплановых);

- кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых контрольных мероприятиях;

- каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период их осуществления и после них;

- кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях, в каком порядке принимается решение по результатам проведенной проверки;

- какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия лица после принятого по результатам проверки решения;

- кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее исполнение поручений и т.п.

Главное, чего необходимо добиваться при описании последовательности действий исполнения государственной функции по контролю, - чтобы в описании были освещены все основные "блоки" административных действий, которые были бы "выстроены" в логической последовательности, то есть имели логическое начало и логическое завершение.

Например, если речь идет о плановых проверках, то описание должно начинаться с определения тех, кто отвечает за весь комплекс проверочных мероприятий, а заканчиваться - описанием действий по предотвращению возникновения однотипных нарушений.

Для качественной подготовки раздела "Административные процедуры" можно использовать новые технологии. Например, в подготовке электронного сценария чего-либо часто используется моделирование ситуации, когда как бы "проигрывается" будущая ситуация в целом и каждый ее блок в отдельности. Специалисты фиксируют каждое "условное" движение участника сценария в определенной последовательности и затем, по итогам такой фиксации, распределяют роли между реальными участниками сценария. Использовать подобную технологию можно и при подготовке раздела "Административные процедуры", сначала составив общий план действий при исполнении государственной функции, а затем раздробив его на "блоки" или этапы, описав административные действия каждого крупного этапа или блока.

Такой же принцип может использоваться и при составлении описания последовательности действия других государственных функций: организации, планирования, учета, анализа и т.п. - и при составлении описания последовательности действий оказания государственной услуги.

В этой связи при описании последовательности действий необходимо указывать не на должности ответственных лиц, а на лиц, ответственных за исполнение той или иной государственной функции. Например, лицо, ответственное за назначение; лицо, ответственное за подготовку; лицо, ответственное за проведение; лицо, ответственное за организацию, и т.п.

При установлении порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, не следует дублировать законодательно установленные общие положения о порядке обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц, а необходимо развивать, детализировать и конкретизировать установленные общие нормы. При этом нужно помнить, что помимо обжалования граждане могут обращаться в федеральный орган исполнительной власти с заявлениями или предложениями. Это является актуальнейшим вопросом при установлении порядка взаимодействия представителей органов власти с гражданским обществом.

Например, при исполнении той или иной государственной функции или при оказании государственной услуги поведение лица, осуществляющего государственную функцию или оказывающего государственную услугу, может провоцировать гражданина или юридическое лицо на "определенное стимулирование", в том числе выражающееся в материальном поощрении того, от кого зависит решение вопроса по существу. В таких случаях речь может идти не о взятке, а об искусственном "затягивании" процесса, о создании условий, в которых ответственное лицо может принимать решение по усмотрению или об ускорении, например, процессов подготовки необходимых документов. Такие варианты развития событий могут применяться для того, чтобы создать чиновнику (для своих знакомых, членов семьи, родственников или иных лиц) в чем-либо льготные условия, преференции и т.п.

Оппоненты могут возразить, что для предотвращения таких ситуаций и готовятся административные регламенты, однако им не следует забывать, что все случаи, которые могут возникнуть, описать ни в одном регламенте невозможно. Тем более что регламентация административных процедур в российском законодательстве имеет больше пробелов, чем правовых установлений. А профессионального чиновника от непрофессионального то и отличает, что профессионал всегда знает или, если захочет, найдет "узкие места", позволяющие ему доминировать при оказании государственной услуги или исполнении государственной функции.

В другом случае граждане могут сообщить в орган исполнительной власти, выдавший лицензию (специальное разрешение), проводящий аккредитацию, сертификацию, стандартизацию, осуществляющий защиту прав потребителей и т.п., о существующих нарушениях, допускаемых лицензиатом, и др. По таким сообщениям должны проводиться проверки.

В связи с названными и иными случаями (их возможными вариантами) гражданину или юридическому лицу должно быть предоставлено право обратиться в федеральный орган исполнительной власти с заявлением.

Могут возникнуть ситуации, при которых граждане и юридические лица пожелают внести предложения о совершенствовании порядка исполнения государственной функции или оказания государственной услуги.

Большинство административных процедур по исполнению государственных функций и по оказанию государственных услуг, чтобы они не нарушали права и интересы граждан, соответствовали принципам доступности, свободы выбора и иным демократическим основам, только формируются. Вполне естественно, что и на данном этапе административной реформы невозможно будет создать "идеальные" с точки зрения демократического обеспечения, прозрачные и четкие административные процедуры. А установленные административными регламентами, они должны какое-то время "поработать", их анализ может показать, насколько они несовершенны и их необходимо изменить, чтобы граждане в частном порядке и население в целом могли бы не "страдать" от административного гнета или извращенного бюрократизма.

Поэтому предоставление административным регламентом гражданам и юридическим лицам права вносить в федеральный орган исполнительной власти предложения о совершенствовании административных процедур по исполнению государственных функций или оказанию государственных услуг могло бы, во-первых, способствовать своевременному принятию необходимых мер для совершенствования этих процедур, во-вторых, повысить эффективность деятельности органов власти по исполнению государственных функций, в-третьих, довести "до автоматизма" процедуры оказания государственных услуг, упростив их и обеспечив общую доступность для получателей.

Более того, в административный регламент необходимо вводить нормы, обязывающие федеральный орган исполнительной власти отвечать лицам, направившим заявления или предложения, а также сообщать им или о принятых мерах, или о результатах рассмотрения предложений.

Помимо сказанного, в раздел "Административные процедуры" того или иного административного регламента также необходимо включать или указывать:

- информацию о лицах, которые вправе рассматривать обращения;

- информацию о лицах, которые вправе рассматривать жалобы на тех лиц, кто вправе рассматривать обращения в федеральный орган исполнительной власти (что называется "вторую инстанцию");

- виды решений, которые могут быть обжалованы (в том числе окончательные или промежуточные);

- какие виды действий должностных (ответственных) лиц могут быть обжалованы;

- составы дисциплинарных нарушений, при наличии которых лицо может обжаловать действия должностного (ответственного) лица (например, хамство; грубое отношение или некорректное, оскорбляющее достоинство гражданина поведение; некомпетентность должностного (ответственного) лица; ненадлежащее исполнение государственной функции; формальное отношение при решении того или иного вопроса; нарушение положений и норм действующего законодательства; невыполнение или несвоевременное выполнение возложенных на него прав и обязанностей; серьезные ошибки в принятых решениях и совершенных действиях и т.п.);

- должны ли проводиться служебные расследования по жалобам (обращениям), или решение может быть принято без проведения необходимых расследований, а в случаях, предусматривающих служебное расследование, - административные процедуры проведения таких расследований;

- формы выражения бездействия должностных (ответственных) лиц;

- детальное описание порядка обжалования, в том числе сроки обжалования каждого из видов действий или бездействия;

- порядок применения форм внесудебного рассмотрения споров, претензий, жалоб и иных обращений, а также порядок вынесения решения по существу спора, жалобы или иного обращения;

- сроки и административные процедуры рассмотрения всех видов обращений, в том числе положения о возможности предоставлять обратившемуся лицу дополнительные документы, информацию и т.п.;

- положения, указывающие на то, принимаются ли решения по обращениям единолично или коллективно (группой должностных лиц).

В указанный раздел административных регламентов можно вносить и иные положения, относящиеся к порядку обжалования решений, действий (бездействия) должностных (ответственных) лиц при исполнении государственной функции или при оказании государственной услуги, обусловленные спецификой или характером тех или иных государственных функций и государственных услуг.

Еще одним из теоретических аспектов, имеющих особенности регламентации административных процедур (действий) при оказании государственных услуг, является определение тех лиц, которые имеют право на получение государственной услуги.

Особенности такой категории лиц обусловлены характером государственной услуги.

Например, если государственная услуга предоставляется не одному лицу, а, напротив, нескольким физическим или юридическим лицам одновременно и государство (федеральный орган исполнительной власти) как бы позволяет присоединиться таким лицам, а точнее сказать, дает возможность воспользоваться им государственной услугой, то такие лица будут являться пользователями государственной услуги.

В тех случаях, когда государственная услуга оказывается индивидуально каждому лицу (физическому или юридическому), имеющему право на ее получение, то такое лицо будет являться получателем государственной услуги.

В случаях, когда государственная услуга уже была оказана органом власти и лицо пользуется результатами (объектами), полученными в ходе оказания государственной услуги, то лицо является потребителем государственной услуги.

Лица, получающие лицензии (специальные разрешения), разрешения, свидетельства, аттестаты, справки, документы (о квотах, об утверждении, о включении и т.п.) и другие решения в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, должны именоваться получателями государственной услуги.

Лица, получающие государственные услуги в существующих учреждениях или организациях культуры, образования, здравоохранения и в иных социальных объектах, в административных регламентах могут именоваться потребителями государственных услуг.

Пользователями государственных услуг могут именоваться лица, получающие возможность присоединиться к существующей общей системе инженерных, строительных, технологических и иных коммуникаций, строений, сооружений и т.п.


СИСТЕМА И СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА


В.Г. ВИШНЯКОВ


Вишняков Виктор Григорьевич - заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.


В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия "система" и "структура". Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.

Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. "Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов" <*>. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <**> назвал в качестве приоритетной "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти".

--------------------------------

<*> РГ. 2004. 29 дек.

<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.


Известно, что в 2000 - 2005 гг. шел процесс восстановления понятий "государственное управление", "государственная власть", "подчинение", "административные акты" и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по "вертикали", так и по "горизонтали", единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти. Что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается эффективность системы органов в целом?


Понятия "система" и "структура" -

общефилософский и юридический аспекты


В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий "система" и "структура" не анализируется. В результате при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается путаница <*>. Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий "система" и "структура".

--------------------------------

<*> См., например: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. Воронеж, 2001. С. 49, 51.


Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места" <*>. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

--------------------------------

<*> Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.


Структура - способ связи "внутренних связей и отношений системы" <*>. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.

--------------------------------

<*> Там же. С. 805.


Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия "система" и "структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по "вертикали" и "горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. "Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти" <*>.

--------------------------------

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. N 133(3207). С. 4.


Второй вывод состоит в том, что "система" и "структура" органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Одновременно дважды используется понятие "структура" - "структура федеральных органов исполнительной власти" (ч. 1 ст. 112); "структура органов местного самоуправления" (ч. 1 ст. 131).

В Конституции понятие "система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.

Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.

Понятие "структура органов" толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть "пустяшной".

Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства "системы", так и - а это главное - свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации соблюдается соотношение, место каждой системы и органа в общей их системе? И всегда ли фактическое выстраивание такой иерархической зависимости соответствует конституционным положениям?

Так, в основе системы федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. "Народ осуществляет свою власть, - говорится в ч. 2 ст. 3 Конституции, - непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Сущностные признаки Российского государства - власть народа, суверенитет, верховенство власти, единый государственный аппарат, государственная целостность, российское гражданство и др. - закреплены в соответствующих статьях Конституции. Они являются признаками первого порядка. И признаками неотъемлемыми, присущими именно государству, независимо от того, является ли оно демократическим или тоталитарным, федеративным или единым (унитарным).

Характеристики государства как демократического, федеративного и правового выступают как второстепенные признаки. Они не могут выдвигаться на первый план, противопоставляться сущностным признакам государства, вступать с ними в конфликт. Вторичные (второстепенные) признаки государства могут усиливать действие сущностных признаков, повышать эффективность государства, но это не превращает его в антипод демократического, правового, федеративного государства. Конкретное государство может быть унитарным или федеративным, демократическим или бюрократическим, но сущность его остается неизменной и раскрывается через родовые признаки. В противном случае нарушается соотношение первичных и вторичных признаков государства.

Грубым нарушением конституционных основ является лишение Российского государства того или иного признака, присвоение его составным частям (субъектам) государства, одновременное закрепление его за государством в целом и за субъектами РФ. Но именно такое нарушение допущено Конституцией России. В частности, в ст. 5 (ч. 2) Конституции говорится, что республика (государство) имеет свою конституцию. Причисление республик как субъектов Российской Федерации к статусу государства повлекло за собой в 90-х годах растаскивание по конституциям республик важнейших сущностных признаков единого Российского государства, что серьезно подорвало единство системы государственной власти.

Все признаки государства действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации.

Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.

Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством не означает, что государству как реальной политической организации отводятся второстепенные роли ("ночного сторожа", в частности). К сожалению, в действующей Конституции многие сущностные свойства государства как политической организации либо дробятся по различным разделам Конституции, либо сформулированы противоречиво, либо отсутствуют. И президентская власть, стремящаяся построить сильное эффективное государство, вынуждена на каждом шагу выделять, подчеркивать, консолидировать эти свойства, наполняя их конкретным содержанием.

В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма <*>. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением "взаимных функций" <**>. В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей "построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти" <***>. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.

--------------------------------

<*> См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. 2000. N 11.

<**> См.: Там же.

<***> Айбазов Р.У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.


Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.

Подчеркнем, что в ст. 71 (п. "г") Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" регулируется система органов судебной власти.

С целью реализации положений ст. 71 (п. "г") Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект Федерального закона "О концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти". Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.

Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.

Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача - подготовить Федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.

Представленный в феврале 1995 г. в Государственную Думу проект Федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти" исходил из конституционных положений, закрепленных в ст. 3, 10, 71 (п. "г"), 76 (ч. 1), 78, 112 (ч. 1) Конституции, развивал и конкретизировал их. В пакете с проектами Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации" закладывалась фундаментальная основа единой системы государственной власти Российской Федерации.

В первоначальном варианте законопроекта о федеральных органах исполнительной власти говорилось о том, что Закон определяет систему федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Систему федеральных органов исполнительной власти образовывали Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти.

Проект Закона различал понятия "структура федеральных органов исполнительной власти" (как перечня органов) и "структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти" (как внутренняя структура органа). Первая утверждалась Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации; вторая - руководителем федерального органа исполнительной власти. Возникла недопустимая для уровня закона путаница в понятиях, о которой уже говорилось.

Проект Закона предусматривал закрепление системы федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня действовавших в то время министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В основу закрепляемой в Законе системы органов были положены реально сложившиеся и оправдавшие себя на практике виды федеральных органов исполнительной власти, что позволяло обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой. Проект Закона отграничивал систему, функции и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе закона, от процедуры назначения, перемещения и смещения конкретных должностных лиц. Замысел Закона состоял в том, чтобы подбирать и расстанавливать кадры под законодательно установленную систему органов, а не наоборот - приспосабливать ее под конкретных должностных лиц, назначаемых на должности.

Наряду с положительными сторонами, представленный Закон содержал концептуальные недостатки. Он фактически исходил из понимания Президента Российской Федерации как полновластного главы исполнительной власти. Полномочия по "корректировке" системы федеральных органов исполнительной власти целиком были возложены на Президента РФ. Своими указами он создавал, реорганизовывал и ликвидировал эти органы.

В целом, однако, проект Закона о федеральных органах исполнительной власти закреплял правильные подходы к разграничению полномочий между законодательной и президентской властью в рассматриваемой области. Он может быть взят за основу и доработан с учетом изменившихся условий. Все актуальнее, в условиях административной реформы, становится задача повышения эффективности системы федеральных органов государственной власти на основе расширения круга участников разработки соответствующих законопроектов, контроля за организацией и деятельностью этих органов. При этом за Президентом Российской Федерации может быть закреплен ряд ключевых полномочий по их созданию и руководству так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, но сохранены оправдавшие себя связи по "вертикали".

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в 90-х годах в процессе политической борьбы за власть были нарушены соотношения в глубинных взаимосвязях конституционных понятий "народовластие", "единство системы государственной власти", "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти".


Системный анализ: теория или практика?


На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный их анализ выходит за рамки юридической науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки зрения соответствия конституционным основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы.

Но возможен и другой вариант: Конституция в той части, в которой закрепляет системы органов исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.

Напомним в этой связи, что в недавнем прошлом устойчивость развития отечественного производства обеспечивалась закреплением сначала в самой Конституции СССР, а затем - в Законе о Совете Министров СССР системы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. И среди них ведущую роль играли мощные машиностроительные министерства. Их "обслуживали" такие профессиональные структуры, как Госплан СССР, Госснаб СССР, Госкомцен, Госстандарт, Госкомнауки и др. И все они были также ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения и преемственности в управлении отраслями и сферами народного хозяйства. Образовавшийся вакуум заполнили многочисленные федеральные службы и агентства, для которых понятия "система" и "структура" были рудиментами советской административно-командной системы.

О какой-либо концепции и принципах реорганизации системы управления хозяйством и речи даже не было. Считалось, что сам рынок решит все проблемы на путях "самодвижения", "самоорганизации" и "саморегулирования". От полного развала экономику спасли частично сохранившиеся системы государственного управления.

За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система и структура. Основную роль при этом играли указы Президента Российской Федерации.

Новая система федеральных органов исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных органов в федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие функции координации, надзора и контроля в сфере экономики и не несущие прямой ответственности за результаты работы объектов управления. Бессистемно, в лихорадочном темпе создавались многочисленные комитеты, службы, комиссии. Между президентскими и правительственными структурами сложилось своеобразное разделение труда: Правительство составляло перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти для утверждения его Президентом. Перечень обозначался как "структура". Президент утверждал виды федеральных органов исполнительной власти, которые назывались уже "системой".

Ситуация осложнялась тем, что рыночные структуры стремились добиться независимости от государства, ослабления государственного, прежде всего финансового и налогового, контроля, более скрытного, нелегального использования теневых схем распределения ресурсов. Соответственно со стороны бизнеса развивалась тенденция по ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти в сторону ослабления их роли и полномочий.

Особенно отчетливо эти тенденции прослеживаются на примере постоянных реорганизаций таких органов, как Госкомимущество, антимонопольных структур, налоговых и финансовых органов.

В президентских указах 90-х годов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти просматривается тенденция понижения роли таких органов, как министерства, государственные комитеты, комитеты и комиссии. Получили развитие разного рода федеральные службы и агентства. Путем уменьшения удельного веса государственных органов отраслевого и межотраслевого управления происходило ослабление роли государственного регулирования в руководстве отраслями и сферами экономики, в контроле за их развитием.

Постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" и "О правовом обеспечении экономической реформы" были приняты с нарушением Конституции РСФСР. Так, согласно п. 2 первого из указанных Постановлений Президент РСФСР до принятия Закона РСФСР "О Совете Министров РСФСР" наделялся правом самостоятельного решения вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1455. Речь шла о праве на реорганизацию структуры этих органов, а не о праве создавать и ликвидировать их.


Наделение Президента РСФСР такими исключительными полномочиями не приостановило хаоса в управлении экономикой.

30 сентября 1992 г. публикуется президентский Указ о системе центральных органов федеральной исполнительной власти. Указ устанавливал, что министерства Российской Федерации, комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом Российской Федерации.

В тот же день, 30 сентября 1992 г., был подписан еще один Указ Президента - "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти" <*>. В преамбуле Указа проводилось различие между понятиями "система" и "структура" центральных органов федеральной исполнительной власти. Структура центральных органов федеральной исполнительной власти понималась как перечень упраздняемых, образуемых, реорганизуемых министерств, комитетов, государственных комитетов, главных управлений, федеральных служб, российских агентств. Под упорядочением системы центральных органов федеральной исполнительной власти имелась в виду классификация их по организационно-правовому статусу.

--------------------------------

<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства РСФСР. 1992. N 14. Ст. 1091.


С принятием Закона РФ от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" Совет Министров Российской Федерации как высший орган государственного управления Российской Федерации вновь стал возглавлять систему органов государственного управления и обеспечивать их согласованную деятельность. Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образовывались, реорганизовывались и упразднялись Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. Перечень министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации утверждался и изменялся Верховным Советом Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Такая схема и была заложена в подготовленном в 1993 г. проекте Конституции Российской Федерации. Но он был подвергнут коренной ломке: Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 было введено в действие "Положение о федеральных органах власти на переходный период" <*>. В ст. 17 Положения говорилось, что Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Но ничего не говорилось о том, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<*> См.: Вечерняя Москва. 1993. 27 сент.


Статья 112 Конституции России 1993 г. полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения, в результате чего и возникла "нестыковка" ст. 112 (ч. 1) со ст. 71 (п. "г") и ст. 76 (ч. 1) Конституции. Стоит только удивляться, как полторы тысячи участников конституционного совещания не заметили этого противоречия.

По Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации теперь имел право в соответствии со ст. 80 обеспечивать только согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имел полномочий решать вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Образовался вакуум, который должен был заполнить Федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти.

К декабрю 1993 г. Президент России принял де-факто ряд указов об утверждении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; трактовать Конституцию в пользу Федерального Собрания он, естественно, не пожелал. В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> говорилось, что в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов.

--------------------------------

<*> САПП РФ. 1994. N 3. Ст. 190.


В преамбулах всех президентских указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, принятых за период с 1994 по 2000 гг., целью их реорганизации выступает формирование эффективной структуры этих органов.

В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: 1) переход к функциональному управлению народным хозяйством; 2) укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти.

В последовавших в течение 1996 г. указах Президента РФ говорится о необходимости определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти; о том, что их создание, реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; утверждается прилагаемая структура федеральных органов исполнительной власти. Буквально вслед за принятием в Указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера <*>. Между президентской и правительственной администрациями возникли в ряде случаев разногласия по поводу того, какие органы относятся к Президенту, а какие - к Правительству, каков должен быть их статус, кому они должны быть подчинены. Стало очевидно, что существует несколько центров власти, борющихся за вхождение в состав "системы" или "структуры". Понимаемые таким образом "система" и "структура" не имеют, очевидно, ничего общего с сущностью самих этих категорий.

--------------------------------

<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4264.


Сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), предусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.

Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов о некоторых тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений о понятиях "система" и "структура" переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем - необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.

Так, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Речь идет здесь о безличном составе Правительства, о безличном перечне должностей, иными словами - об организационной структуре Правительства. И она устанавливается и меняется самостоятельно, отдельно от процедуры назначения конкретных лиц на эти должности (в перечнях структурных звеньев, в штатных расписаниях, организационных схемах и др.). Согласно п. "д" ст. 83 Конституции Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).

В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Закон не предписывает дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале - перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала "делятся портфели", а уже потом формируется, уточняется система органов?

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов, как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).

Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.

Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить "эффективную" систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с "объектами" управления.

Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах...") <*> исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными "островками" власти <**>, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе "Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон "О Правительстве...") имеется всего две статьи - 43 и 44, согласно которым Правительство лишь "координирует" деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, "рассматривает" их предложения и "сообщает" им о результатах рассмотрения внесенных предложений, "направляет" им проекты своих решений, "осуществляет контроль" за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<**> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.


В Федеральном законе "Об общих принципах..." нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона "О Правительстве...", но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона "Об общих принципах..." гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. "в" п. 7 ст. 18 Закона "Об общих принципах...").


Повышение роли Федерального Собрания в совершенствовании

системы федеральных органов исполнительной власти

- важнейший фактор повышения ее эффективности


Место и роль федерального парламента в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены его законодательными функциями, включающими в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.

Вместе с тем начиная с августа 1991 г. и по настоящее время главными субъектами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные и проектные организации) для законопроектной работы в данной области. Кроме того, они имеют финансовые возможности для привлечения специалистов к научно-исследовательской разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле той законодательной политики, которая формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным структурам в определении направлений развития в указанной сфере.

Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т.п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе "послушного большинства" чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, "оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны" <*>.

--------------------------------

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.


Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.

Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным различиям в правовом регулировании региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а также каждого отдельного субъекта Российской Федерации характеризуются устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями в Российской Федерации в целом.

Говоря о децентрализации нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра <*>. Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

--------------------------------

<*> См.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 1 - 5, 10.


Два процесса - централизация и децентрализация в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.

Можно наметить несколько самостоятельных качественных признаков такого взаимодействия. Один из них - это принципиальное единство, целостность всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.

Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и межнациональными противоречиями и конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.

Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности - приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) - различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по "вертикали".

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Федерации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения <*>.

--------------------------------

<*> См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998.


По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по вертикали власти?

Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>. Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.


Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления "центр - регион" на трехзвенную "центр - округ - регион" имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.