Geum.ru

Системы мониторинга региональных финансов

Вид материалаРеферат

Содержание


Применимость международного опыта в Российской Федерации
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   30

Применимость международного опыта в Российской Федерации



Российская бюджетная система была создана в начале 90-х годов XX века. В течение последнего десятилетия РМОВ постоянно испытывали недостаток времени для разработки и применения собственных практик, чтобы наработать позитивный опыт в управлении общественными финансами.

Российская система государственных и муниципальных финансов постоянно реформируется. Федеральное законодательство меняется ежегодно и устанавливает лишь общие принципы управления общественными финансами, которые должны выполняться РМОВ. Меняющиеся внешние условия приводят к дополнительному давлению на администрации. В большинстве случаев они должны корректировать свои практики с тем, чтобы соответствовать меняющемуся федеральному законодательству, вместо того, чтобы тратить время и силы на разработку и тестирование новых техник и процедур. Поэтому российские РМОВ могут полагаться главным образом на международный опыт разработки и реализации лучших практик управления общественными финансами.

Российская Федерации — федеративное государство, где РМОВ обладают сравнительно большими полномочиями в управлении общественными финансами. Но РМОВ в целом и органы местного самоуправления в особенности испытывают дополнительную нагрузку в связи с необходимостью выполнять федеральные и региональные нефинансируемые мандаты, которые вводятся соответствующими органами государственной власти. В этих условиях главное для РМОВ — стремление выжить, а не развитие новых практик, которые в большинстве случаев требуют дополнительных инвестиций.

Федеральное законодательство не препятствует разработке и применению в Российской Федерации широко распространенной лучшей практики в управлении общественными финансами на региональном и местном уровне. Однако большинство российских РМОВ не справляются с управлением активами, многие не выполняют своих долговых обязательств.

У российских РМОВ практически нет стимулов для соответствия стандартам лучшей практики, что привело бы к повышению эффективности управления общественными средствами. Более того, в большинстве случаев менее эффективно работающие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления получают дополнительную финансовую поддержку из федерального и/или регионального бюджета для выполнения своих обязательств вовремя и в полном объеме. Наличие подобной практики не способствует распространению стандартов лучшей практики среди российских РМОВ.

Финансисты РМОВ в Российской Федерации в большей степени заботятся о соблюдении стандартов российского бухгалтерского учета, а не о разработке финансовой политики, которая должна создаваться каждым РМОВ в процессе долгосрочного планирования. РМОВ нуждаются в консультациях и рекомендациях, основанных на международном опыте управления общественными финансами. Не имея возможности разработать собственную стратегию, многие органы власти копируют политику/практики федерального правительства.

Российские независимые организации, которые могли бы принять участие в процессе сбора, распространения и применения лучших практик, относительно слабы. Несколько ассоциаций мэров, представляющих интересы городов, расположенных в различных регионах России, — практически единственные независимые институты, вовлеченные в процесс распространения лучших практик.

Гражданское общество в Российской Федерации еще не сформировалось. Население эффективно не воздействует на процесс принятия решений всех уровней власти. Все органы власти России должны быть более открыты для взаимодействия с общественностью, и их действия должны быть более прозрачными и предсказуемыми. Открытость власти к диалогу с обществом — один из ключевых вопросов в международных принципах лучшей практики. Независимые негосударственные организации могли бы в большей степени способствовать разработке и применению лучших практик в России. Кодекс лучшей практики, который будет предоставлен Министерству финансов по результатам данного проекта Всемирного банка, отразит общие рекомендации относительно того, как улучшить определенные аспекты управления общественными финансами. Кодекс, однако, не должен быть единственным в своем роде документом, способствующим распространению лучших практик среди российских регионов и муниципальных образований. Предполагается, что ассоциации региональных и местных руководителей или финансистов в тесном взаимодействии с независимыми исследовательскими институтами и консультационными компаниями будут заниматься детальной проработкой отдельных аспектов управления общественными финансами. По результатам подобных исследований российским РМОВ будут предоставлены полноценные рекомендации, направленные на повышение эффективности их работы.

Некоторые международные практики могут быть реализованы в Российской Федерации только в отдаленной перспективе. Например, среди субъектов Российской Федерации и муниципальных образований еще ни один не приступал к разработке системы оценки качества предоставляемых услуг. Вместе с тем это не должно препятствовать РМОВ в тестировании и последующем применении признанных во всем мире практик.

Существует две основных причины, почему российские РМОВ вынуждены разрабатывать и применять собственные практики в управлении общественными финансами. Первая из них — разнообразие социально-экономических условий в российских регионах и муниципальных образованиях. Невозможно разработать универсальные техники, стандарты, процедуры в планировании, межбюджетных отношениях, управлении долгом и других аспектах управления региональными и муниципальными финансами. Другая причина — большая сфера ответственности в управлении собственными средствами, предоставленными РМОВ.

Кроме того, российские РМОВ часто ассоциируют процедуры и техники, внедряемые федеральным правительством, с нефинансируемыми мандатами, даже если применение этих практик могло бы привести к повышению эффективности управления общественными средствами.

У федерального правительства нет дополнительных собственных резервов для разработки жестких стандартов и техник в области управления общественными финансами на региональном и местном уровне. Федеральные органы власти могут в большей степени способствовать разработке практик самими РМОВ, нежели заставлять их следовать требованиям федерального законодательства, а затем помогать в распространении лучших практик.

Основываясь на международном и национальном опыте, Standard & Poor’s и Standard & Poor’s EA Ratings разработают Кодекс лучшей практики в пакете с сопутствующими отчетами. Во-первых, будет создан набор правил, стандартов и других практик, которые должны оставаться законодательно закрепленными. Во-вторых, Standard & Poor’s и Standard & Poor’s EA Ratings предложат рекомендации по изменению текущего федерального законодательства, чтобы расширить или модифицировать набор законодательно закрепленных норм и правил (в соответствии с международной практикой). В-третьих, консорциум разработает собственно Кодекс лучшей практики, содержащий общие хорошие/лучшие практики, которые не будут закреплены законодательно. Кодекс будет включать практики, характерные для трех уровней качества финансового управления (базовый, средний, высокий). В-четвертых, Министерство финансов Российской Федерации получит Библиотеку оптимальных бюджетных решений, включающую лучшие практики в области управления общественными финансами, уже применяемую российскими РМОВ (табл. 6).

Таблица 6. Место Кодекса лучшей практики в ряду документов, направленных на улучшение качества управления региональными и муниципальными финансами

Документ/группа документов
Краткое описание

Федеральное законодательство
Только общие практики, в основном нормы и правила; нет механизмов и процедур, за исключением широко распространенных и стандартизованных

Рекомендации по изменению федерального законодательства
Очень простые и реалистичные, в основном нормы и стандарты. Определение худших практик, которых администрации должны избегать. Система индикаторов качества услуг — для оценки степени, в которой РМОВ способны следовать требованиям Кодекса с возможными САНКЦИЯМИ, если показатели индикаторов слишком низки

Кодекс лучшей практики (базовый, средний, высокий уровни) и система мониторинга качества управления региональными и местными финансами
Обширный документ, содержащий в основном описание целей и процедур. Возможны варианты. Система индикаторов качества услуг без САНКЦИЙ за неисполнение

Библиотека лучшей практики
Библиотека оптимальных бюджетных решений, включая подходы к анализу соотношения эффекта и затрат в применении кодексов лучшей практики
чая подходы к анализу соотношения эффекта и затрат в применении кодексов лучшей практики