Системы мониторинга региональных финансов
| Вид материала | Реферат |
- Правительства Российской Федерации В. Б. Христенко. Оперативное управление Проектом, 209.85kb.
- Концептуальные основы организации мониторинга региональных систем начального профессионального, 234.96kb.
- Реализации Программы реформирования региональных финансов и при поддержке Министерства, 75.05kb.
- Мониторинг эффективности расходов региональных бюджетов, 542.6kb.
- Некоторые аспекты функционирования бюджетной системы на региональном уровне, 57.01kb.
- Жденным республиканской целевой программой «Реформирование региональных и муниципальных, 15.71kb.
- О ходе реализации Концепции реформирования региональных финансов в 2008-2009 годах, 101.37kb.
- Автоматизированные системы мониторинга электропотребления и расчеты режимов электрических, 96.36kb.
- Правовое регулированиЕ межбюджетных отношений в условиях развития региональных финансов, 267.2kb.
- Мониторинг в дистанционном обучении. Системы мониторинга в образовании, 212.67kb.
Структура аналитического обзора
С учетом всех предпосылок, изложенных выше, аналитический обзор приобрел следующую структуру:
- Введение.
- Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации.
- Примеры лучших практик.
- Обзор организаций, пропагандирующих лучшие практики, и некоторых кодексов лучшей практики.
Краткие выводы о возможности применения принципов Кодекса лучшей практики в Российской Федерации
Краткая характеристика
Региональные и местные органы власти (РМОВ) играют заметную роль в бюджетных системах стран, чей опыт в применении лучших практик рассматривался при подготовке Аналитического обзора. В большинстве стран действует трехуровневая (и более) система органов власти, с обязательным присутствием центральных, региональных и местных властей. В некоторых странах, например в Великобритании, присутствуют только два уровня власти — центральный и местный (табл. 2). Лучшие практики в области управления региональными и местными финансами применяются во всех странах, независимо от конфигурации административной системы.
Таблица 2. Характеристики стран, чей опыт в применении стандартов лучшей практики использовался при составлении обзора1
| Страна | Численность населения, тыс. чел | Площадь, тыс. км2 | Кол-во уровней власти | Кол-во региональных органов власти | Кол-во местных органов власти |
| Аргентина | 37 385 | 2 767 | 3 | 23 | 1 617 |
| Австралия | 19 358 | 7 687 | 3 | 8 | 769 |
| Бельгия | 10 259 | 31 | 3 | 3 | 589 |
| Канада | 31 593 | 9 976 | 3 | 12 | около 5 000 |
| Франция | 59 551 | 547 | 4 | 26 провинций, 96 департаментов | 36 772 |
| Германия | 83 030 | 357 | 3 | 16 | 14 915 |
| Австрия | 8 151 | 84 | 3 | 9 | 2 355 |
| Индия | 1 029 991 | 3 288 | 3 | 35 | |
| Италия | 57 680 | 301 | 4 | 20 регионов, 103 провинции | 8 104 |
| Япония | 126 772 | 378 | 2 | 47 | 3 000 |
| Мексика | 101 879 | 1 973 | 3 | 32 | 2 443 |
| Новая Зеландия | 3 864 | 269 | 2 | 12 | 74 |
| Норвегия | 4 503 | 324 | 3 | 19 | 435 |
| Дания | 5 353 | 44 | 3 | 14 | 275 |
| Швеция | 8 875 | 450 | 3 | 24 | 286 |
| Испания | 40 038 | 505 | 3 | 17 | 50 провинций, 8097 муни-ципалитетов |
| Швейцария | 7 283 | 41 | 3 | 26 | около 3 000 |
| Велико-британия | 59 648 | 245 | 2* | 92 | 540 |
| США | 278 059 | 9 629 | 3 | 51 | около 39 000 |
* В Шотландии, Уэльсе и части Англии действуют два административных уровня.
Выделяются два основных подхода к применению принципов лучшей практики в управлении региональными и муниципальными финансами. Первый состоит в развитии соответствующего федерального (национального) законодательства, устанавливающего стандарты и требования, которые должны выполняться РМОВ. В целом такой подход характерен для стран, не придерживающихся принципов «общего права»2 (в данном обзоре — в основном страны континентальной Европы). Они разрабатывают нормы национального законодательства, содержащие все процедуры и технологии в области управления общественными финансами, которые национальные правительства считают лучшей практикой. С другой стороны, страны «общего права», большей частью представленные англосаксонскими странами, применяют другой подход к реализации принципов лучшей практики. Второй подход приводит к разработке двух видов документов — рекомендаций для РМОВ и коллекций практик, которые считаются лучшими/хорошими примерами. В некоторых случаях рекомендации или коллекции включаются в Кодексы лучшей/хорошей практики или подобные документы, которые в конечном счете часто отражаются в государственном законодательстве.
В федеральных государствах субнациональные образования обычно пользуются сравнительно большей автономией в принятии решений в сфере региональных и муниципальных финансов и играют ведущую роль в бюджетной системе страны (или даже доминируют в ней). В унитарных странах, наоборот, национальное правительство обычно доминирует в управлении общественными финансами. Также страны различаются по уровню контроля гражданского общества над управлением общественными финансами. Большинство стран, не придерживающихся принципов общего права, разрабатывают детальное законодательство с нормами и правилами (доминирование государства). В то же время страны общего права оставляют РМОВ больше возможностей для контроля над использованием общественных средств институтами гражданского общества (доминирование общества). Основываясь на анализе международного опыта в реализации принципов лучшей практики, страны, чей опыт представлен в отчете, были разбиты на 9 групп (табл. 3).
Таблица 3. Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии РМОВ
| | Национальное правительство или администрации субнациональных образований | |||
| Доминирует национальное правительство | Баланс | Доминируют субнациональ-ные образования | ||
| Государство или общество (общее право или его отсутствие) | Доминирует государство | Япония, Россия | Аргентина, Индия, Мексика | Германия, Австрия |
| Баланс | Дания, Норвегия, Швеция | Франция, Бельгия, Италия, Испания | Канада, Швейцария | |
| Доминирует общество | Новая Зеландия, Великобритания | | Австралия, США | |
Англосаксонские страны применяют концепцию составления рекомендаций для распространения лучших практик. Наиболее яркими примерами могут считаться Кодексы лучших практик, составленные в США и Великобритании. Австралия, Канада и Новая Зеландия также относятся к числу стран, в которых действуют похожие документы. Вместе с тем собрание лучших/хороших практик редко принимает форму единственного в своем роде «национального» свода. Наоборот, существует плюрализм документов, подобных кодексам. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов3 (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ, большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур в области управления общественными финансами. Например, Конференция мэров США собирает лучшие практики в своей базе данных, а Национальная лига городов предоставляет полезные советы в сфере организации «электронных правительств».
В странах, не следующих принципам общего права, таких как Франция или Германия, РМОВ выполняют требования национального законодательства. Лучшие практики, разрабатываемые и применяемые в развитие законодательно закрепленных процедур, достаточно быстро выносятся на всеобщее обсуждение и утверждаются в национальном (федеральном) законодательстве. Несмотря на эти различия (табл. 4), и тот и другой способы распространения лучшей практики имеют одну цель, а именно — повышение эффективности использования общественных средств на региональном и местном уровне.
Таблица 4. Сравнительный анализ законодательного и незаконодательного способа распространения принципов лучшей практики
| | Законодательный | Незаконодательный |
| Роль национального правительства | Национальное законодательство устанавливает жесткие требования, которым должны следовать РМОВ | Национальное правительство предоставляет стимулы для РМОВ следовать стандартам лучшей практики |
| Роль негосударст-венных организаций | Негосударственные институты могли бы участвовать в обсуждениях проектов законов и дискуссиях, предшествующих внесению изменений в национальное законодательство | Негосударственные институты играют ключевую роль в сборе, оценке и распространении принципов лучшей практики |
| Массовость применения | Все РМОВ выполняют требования национального законодательства | РМОВ могут применить принципы лучшей практики в соответствии с предпочтениями и потребностями их граждан |
| Гибкость | Национальное законодательство может быть изменено путем долгой процедуры, которая подразумевает участие всех заинтересованных сторон как на национальном, так и на местном уровнях | Национальное правительство может использовать опыт РМОВ, которые применяют отдельные практики, для проверки их качества и последствий применения с тем, чтобы способствовать распространению лучших практик. Новые технологии могут тестироваться в нескольких регионах/муниципальных образованиях прежде, чем рекомендоваться к использованию другими РМОВ |
| Сопоста-вимость отчетности | Все РМОВ используют единые стандарты отчетности. На мониторинг региональных и муниципальных финансов затрачивается меньше времени и усилий | РМОВ могут готовить отчеты, используя собственные стандарты. Со стороны национального правительства могут потребоваться дополнительные ресурсы для мониторинга региональных и муниципальных финансов |
| Уровень квалификации финансистов РМОВ | Финансисты РМОВ должны выполнять требования и инструкции федерального правительства. В большинстве случаев это техническая работа | Намного больше времени должно отводиться на инновационный процесс в развитии и применении новых процедур и технологий в управлении общественными финансами |
| Время и стоимость | Достаточно много времени требуется для разработки детальных технологий и практик, составления руководств и обучения представителей РМОВ новым процедурам. Затраты полностью финансируются из национального бюджета | Все расходы по разработке и применению лучших практик несут РМОВ. Однако для распространения лучших практик может понадобиться больше времени |
Различия в подходах, используемых в кодексах и подобных им документах, отражаются в целях, которые ставят авторы этих материалов. Можно выделить, по крайней мере, три основных цели: (1) соответствие строго определенным нормам, (2) достижение определенных результатов и (3) предложение готовых процедур/технологий для РМОВ. В ряде документов преследуется лишь одна цель, в других речь идет о комбинации всех трех целей.