Вания нормативно-правовых актов по внедрению принципов управления по результатам в органах государственной власти и местного самоуправления РФ
| Вид материала | Документы |
- Задачи и направления работ по созданию единой системы межведомственного взаимодействия, 133.23kb.
- Распоряжение от 10 июня 2005 г. N 180-р о работе с обращениями граждан в исполнительных, 41.41kb.
- Инструкция по бюджетному учету часть I. Организация бюджетного учета, 3990.85kb.
- Единый государственный реестр нормативно-правовых актов. Порядок получения информации, 123.53kb.
- Информация о работе с обращениями граждан в органах государственной власти и местного, 101.48kb.
- Решение 20. 07. 2010, 72.92kb.
- Анализ изменений нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность некоммерческих, 180.15kb.
- Окружающей среды, 11371.04kb.
- Аннотация основной образовательной программы, 2006.34kb.
- Правила бронирования граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных, 63.66kb.
Департамент государственной службы и кадровой политики Вологодской области
Вологодский филиал Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте РФ
МЕТОДИКА РАЗРАБОТКИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
И.Б. Шебураков
О.А. Васильев
Вологда 2012
МЕТОДИКА РАЗРАБОТКИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Оглавление
| Введение………………………………………………………………………………….. ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО МЕНЕДЖМЕНТА…………………………………………… 1.1. Требования нормативно-правовых актов по внедрению принципов управления по результатам в органах государственной власти и местного самоуправления РФ………………………………………………......................................................... 1.2. Краткий обзор зарубежных и отечественных практик использования принципов управления по результатам в системе государственного и муниципального управления……………………………………………………………………………….. 1.3. Теоретико-методологическая база для внедрения принципов управления по результатам в практику управления....................................................................... 1.4. Основные принципы и правила оплаты по результатам………….. …………… ГЛАВА 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ (основные шаги по разработке показателей результативности)……………………………………………………………………….. 2.1. Шаг 1 - Обзор деятельности органа власти в целом…………………………….. 2.2. Шаг 2 - Определение отдельных элементов работы направленной на результат…………………………………………………………………....................... 2.3. Шаг 3 - Определение индивидуальных результатов, способствующих достижению целей рабочих групп……………………………………………………… 2.4. Шаг 4 - Преобразование ожидаемых результатов в показатели результативности и определение приоритетов деятельности……………………………………………… ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И ДЕТАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ………………………….. 3.1. Шаг 5 – Определение обобщенных и специфических показателей результативности деятельности…………………………………………………………. 3.2. Шаг 6 - Определение критериев результативности деятельности……………… 3.3. Шаг 7 - Определение субъектов оценки и технологии предоставления обратной связи………………………………………………………………………….................. 3.4. Шаг 8 - Проверка разработанных показателей и критериев результативности деятельности на «жизнеспособность»…………………………………………………. Приложение 1. Тест для самооценки знаний Приложение 2. Примеры показателей и критериев результативности Приложение 3. Формы оценки результативности Приложение 4. Рабочая тетрадь | 3 6 6 10 16 34 41 41 43 51 55 65 65 70 79 89 |
Введение
Представленная методика разработки показателей результативности деятельности (далее Методика) предназначена для применения, в первую очередь, в системе государственного и муниципального управления. В Методике содержится вся необходимая информация для практической разработки индивидуальных показателей результативности деятельности государственных и муниципальных служащих с учетом специфики их деятельности. Методика предназначена для применения в целях самостоятельной разработки государственными и муниципальными служащими показателей результативности их деятельности и выполняет функцию самоучителя.
Методика состоит из трех основных частей и содержит необходимые приложения, облегчающие работу с ней и предназначенные для помощи в разработке показателей результативности деятельности.
Первая глава посвящена базовым теоретико-методологическим вопросам, связанным с планированием, оценкой и стимулированием результативности индивидуальной и групповой деятельности (в т.ч. c оплатой по результатам). Изучение данных вопросов позволяет понять основы управления по результатам и не допускать грубых или наивных ошибок при разработке индивидуальных показателей результативности деятельности и их применении. Внимательное изучение данного материала обязательно для лиц, имеющих слабое представление о существующей практике управления по результатам. В тоже время те читатели, которые чувствуют себя в данных вопросах достаточно уверенно, также могут найти для себя в данной главе интересный материал, т.к. практика управления по результатам в системе государственной и муниципальной службы РФ еще только нарабатывается, а некоторые предложения, содержащиеся в данном пособии, могут носить уникальный для отечественной практики характер.
Вторая глава является ключевой с точки зрения раскрытия механизма формирования перечня показателей результативности индивидуальной деятельности служащих. В ней раскрыта первая (и наиболее важная) часть алгоритма разработки показателей результативности. По сути, следование рекомендациям, содержащимся во второй главе, гарантировано обеспечивает разработку показателей результативности деятельности практически для любой должности государственной или муниципальной службы. Данную главу Методики можно считать самостоятельной частью, обеспечивающей разработку достаточно полноценной системы показателей результативности деятельности. Результатом использования данной главы как самостоятельного алгоритма действий может являться разработка применимых на практике показателей результативности деятельности служащих. Таким образом, вторая глава является основной (и минимально необходимой для изучения) частью представленного пособия.
В тоже время необходимо отметить, что эффективность разработки и применения показателей результативности деятельности может значительно повыситься в случае использования рекомендаций, содержащихся в третьей главе. Изучение третьей главы и следование, представленному в ней алгоритму гарантировано обеспечивает внедрение действительно правильной и наиболее эффективной системы оценки деятельности. Основной упор при этом сделан на разработке четких и объективных критериев оценки результативности, предотвращающих возможный субъективизм оценки или некорректное использование ее результатов.
В приложениях содержится необходимый дополнительный материал. В частности предложенный в Приложении 1 тест для самопроверки знаний поможет определиться с тем, насколько внимательно читателю следует изучить первую главу. Примеры показателей и критериев результативности, содержащиеся в Приложении 2 помогут, используя метод аналогии разработать соответствующие показатели результативности для различных должностей государственной и муниципальной службы. Приложение 3 – формы оценки результативности можно использовать как рабочий инструмент для планирования, оценки деятельности и принятия решений о вознаграждении служащих, в особенности, если использование пособия ограничивается применением рекомендаций, содержащихся во второй главе. Рабочая тетрадь, которая представлена в Приложении 4, предназначена для технического облегчения реализации алгоритма действий описанных как во второй, так и в третьей главе.
Таким образом, подготовленная Методика должна стать удобным рабочим инструментом, позволяющим усовершенствовать практику управления персоналом государственной и муниципальной службы в направлении повышения результативности деятельности служащих.
ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО МЕНЕДЖМЕНТА
1.1. Требования нормативно-правовых актов по внедрению принципов управления по результатам в органах государственной власти и местного самоуправления РФ
Проводимая в настоящее время реформа государственной службы в Российской Федерации, направленная на модернизацию и совершенствование деятельности органов власти, предполагает разработку и применение принципов, механизмов, методов планирования, стимулирования и оценки эффективности и результативности деятельности не только самих органов власти, но и государственных служащих. Действительно, повышение эффективности управления на институциональном уровне невозможно без решения этой задачи на уровне конкретных государственных органов, эффективность которых в свою очередь зависит от групповой и индивидуальной эффективности гражданских служащих.
Так, например, еще в Федеральной программе «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации 19 ноября 2002 г. N 13361 отмечалось, что одной из основных проблем современного состояния государственной службы Российской Федерации является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Без повышения эффективности деятельности органов государственной власти не возможен успех общественно-социальных и экономических преобразований, проводимых в стране.
В появившейся позднее Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», которая была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 2612 в числе прочих задач указывается необходимость повышения мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности, создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих, а также создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
В настоящее время уже созданы необходимые нормативно-правовые предпосылки для оценки и стимулирования эффективности и результативности деятельности органов государственной власти и гражданских служащих. В частности принятие Федерального Закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» узаконило такое понятие, как «оценка эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих». Положения о необходимости определять показатели эффективности и результативности имеются в требованиях к содержанию должностных регламентов гражданских служащих. Указ Президента РФ № 110 от 1 февраля 2005г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» устанавливает необходимость представления годовых отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, что логично предполагает оценку эффективности и результативности их деятельности.
Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»3 запустил механизм декомпозиции целей и задач и соответствующих показателей результативности с уровня глав регионов и руководителей региональных органов исполнительной власти на нижние уровни управления, вплоть до рядовых гражданских служащих.
Так как система государственного управления в РФ самым тесным образом связана с системой муниципального управления, а прохождение государственной и муниципальной службы основано на схожих принципах, то и тенденции внедрения принципов управления по результатам в государственных органах переносятся и на органы местного самоуправления. Подтверждением этому выступает Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»4.
Кроме того, и содержательно деятельность государственных и муниципальных чиновников является весьма схожей, что обеспечивает возможность использования единых персонал-технологий, направленных на повышение эффективности их деятельности. Имеющиеся различия, например, связанные с требованиями по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей или с существующей структурой оплаты труда не являются критичными с точки зрения возможности планирования, оценки и вознаграждения по результатам деятельности как в системе государственной, так и муниципальной службы.
Более того, изучение практики управления персоналом в обеих системах показывает, что органы местного самоуправления при развитии систем управления во многом ориентируются как на законодательство, так и на практику управления персоналом государственной службы, а кадровая политика на государственной и муниципальной службе во многом является единой, отражая как существующие достоинства, так и имеющиеся недостатки, характерные в целом для системы государственного и муниципального управления.
Таким образом, принятые в последние годы нормативно-правовые акты в целях реализации принципов управления по результатам в системе государственного управления ориентированы, в определенной степени, и на развитие этих принципов в сфере муниципального управления. Помимо вышеназванных актов, это, в частности:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 23 октября 2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
- Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 годах;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005г. «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 – 2008 годы».
Положения данных нормативно-правовых актов должны учитываться при разработке и внедрении методик оценки результативности служащих, не столько потому, что могут содержать нормы прямого действия, но и потому, что достаточно четко определяют общую тенденцию совершенствования системы государственного и муниципального управления и формируют ее контекст.
Таким образом, как в системе государственной, так и муниципальной службы РФ уже совершенно определенно прослеживается перенос акцента с планирования, контроля и оценки деятельности государственных органов, структурных подразделений и отдельных служащих в рамках так называемой нормативной модели управления на осуществление тех же функций в рамках модели ориентированной на результат. Однако для реального повышения результативности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих требуется не только дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы, но и разработка и внедрение управленческих механизмов, обеспечивающих реализацию, принятых на законодательном уровне решений.
Необходима подготовка достаточно проработанной теоретической и методологической базы не только и не столько для формальной реализации положений действующих и разрабатываемых нормативно-правовых актов, сколько для обеспечения эффективной управленческой деятельности в государственных органах, органах местного самоуправления в отдельных структурных подразделениях, а также на уровне индивидуальной деятельности служащих.
1.2. Краткий обзор зарубежных и отечественных практик использования принципов управления по результатам в системе государственного и муниципального управления
Зарубежный опыт использования принципов управления по результатам на государственной службе
В конце ХХ века накопленный бизнес-средой опыт использования управления по результатам достаточно активно начинает внедряться в сфере государственного управления. Отчасти это было связано с очередным спадом в мировой экономике, что повлекло дефицит бюджета во многих экономически развитых странах, привело к урезанию государственных расходов, в т.ч. на социальную сферу и вызвало закономерное давление на правительственные структуры со стороны общества. В поисках способов сохранить и даже увеличить эффективность аппаратов государственного управления при снижении расходов на их содержание правительства этих стран обратили внимание на те возможности, которые предоставляет использование подходов, так или иначе связанных с управлением по результатам.
В настоящее время не существует каких-либо однозначных и универсальных технологий повышения эффективности государственного управления. Тем не менее, анализ зарубежного опыта позволяет выделить три группы стран в зависимости от степени внедрения методов управления по результатам5:
1. Страны, проводившие консервативные и инкрементальные реформы государственной службы, не полностью использующие элементы управления по результатам и мало изменившие традиционные системы оценки и оплаты государственных служащих - Дания, Италия, Венгрия;
2. Страны, в которых реформирование государственной службы происходило умеренными темпами, внедрившие отдельные элементы управления по результатам и использующие упрощенные системы оценки и оплаты государственных служащих - Великобритания, Финляндия, Франция, Швеция;
3. Страны, в которых реформирование государственной службы происходило относительно высокими темпами, успешно внедрившие концепции управления но результатам и использующие сложные дифференцированные системы оценки и оплаты государственных служащих - Новая Зеландия, США, Канада, Швейцария.
Следует отметить, что перечисленные страны, помимо фактора использования ими в той или иной степени технологий управления по результатам также занимают одни из лидирующих позиций по сравнительному показателю эффективности государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot)6.
Если говорить о различиях в методических, инструментальных подходах к управлению результативностью деятельности государственных служащих за рубежом, то можно выделить два типа инструментов оценки индивидуальной результативности деятельности: 1) Соглашения о выполнении работ и 2) Оценка эффективности работы7. Использование соглашений о выполнении работ в большей степени распространено в таких странах, как США, Канада, Новая Зеландия, Австралия. В рамках индивидуальной оценки деятельности такого рода персональные соглашения заключаются между служащим и государственным органом или его структурным подразделением (например, департаментом). Заключение соглашения предполагает взаимную договоренность между служащим и его руководителем, относительно планируемых достижений на определенный период времени. Практикуется установление таких соглашений на сроки от 3 до 6 месяцев или на 1 год.
Второй подход к оценке индивидуальной результативности основан на оценке эффективности работы служащих. В рамках этого подхода проводится как минимум ежегодная аттестация служащих с предоставлением им обратной связи. Такой подход в большей степени распространен в европейских странах: ФРГ, Бельгия, Дания, Нидерланды, Швейцария, Швеция. В Швеции подобная аттестация осуществляется только в отношении руководителей.
В качестве примера использования систем оценки результативности на государственной службе можно рассматривать различные страны. Интересен в этом отношении опыт США, как страны наиболее длительное время и наиболее последовательно внедрявшей управление по результатам в органах государственной власти. В ходе совершенствования структуры органов власти еще в 1978 г. там были созданы Комитет но вопросам действия систем оценки личных качеств государственных служащих (Merit System Protection Board - MSPB) и Служба управления персоналом (Office of Personnel Management - 0PM)8.
Начиная с середины 1990-х гг. ОРМ было разработано более 200 различных пособий, инструкций и гидов, относящихся к оценке результативности деятельности государственных служащих и определению их вклада в выполнение целей и задач органов власти. Одним из наиболее общих и современных инструментов проведения оценки результативности деятельности государственных служащих, применяемым в настоящее время, является «Руководство по оценке результатов деятельности государственных служащих», выпущенное в 2001 г. ОРМ9. Большинство из разработанных материалов носят рекомендательный характер и за применение той или иной системы оценки несет ответственность орган власти. Все министерства и ведомства имеют собственную систему оценок результативности деятельности государственных служащих с учетом собственных задач и целей, а также с учетом рекомендаций ОРМ.
Ежегодно государственные служащие проходят через специальную оценочную процедуру. В начале года государственный служащий совместно со своим руководителем определяет цели и показатели результативности индивидуальной и групповой деятельности. В конце года оценка результативности деятельности государственного служащего, как правило, в виде оценочного интервью (собеседования) проводится руководителем или, в целях повышения объективности оценки, - специальной комиссией.
Государственные служащие, получившие высокую оценку, могут быть представлены к премированию. В случае отрицательной оценки к государственному служащему могут быть применены различные санкции вплоть до понижения в должности или увольнения.
Система оплаты по результатам в США существенно различается между органами государственной власти. Каждое ведомство самостоятельно определяет политику в области оплаты по результатам. В большинстве ведомств для поощрения государственных служащих за достигнутые результаты используется система премий.
К базовой части оплаты государственного служащего, которая может быть установлена на различном уровне определяется размер ежегодной премии по результатам. Кроме того, в случае устойчивого достижения выдающихся результатов, заработная плата государственных служащих может быть увеличена до следующего уровня базовой заработной платы (грейда). Размер премии по результатам в среднем составляет от 5 до 20% базовой части оплаты для государственных служащих руководящего состава, и от 1 до 15% для остальных государственных служащих. В ряде случаев размер премий по результатам может быть выше, однако существует ограничение, согласно которому общий размер премиальных не должен превышать определенного процента (в среднем по органам власти 10%) от общего фонда оплаты труда ведомства.
Отечественные практики внедрения механизмов управления по результатам в органах государственной власти и местного самоуправления
Начиная с 2000 гг. в нашей стране также накапливается опыт применения принципов управления по результатам, как на государственной, так и на муниципальной службе. В настоящее время такой опыт имеют различные министерства и ведомства, в первую очередь отвечающие за различные аспекты реализации административной реформы и реформы государственной службы.
Практическая реализация различных проектов, так или иначе связанных с управлением по результатам проводилась, например, в следующих органах государственной власти Российской Федерации: Министерство экономического развития и торговли; Министерство труда и социального развития; Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания; Министерство обороны; Федеральная таможенная служба и др.
Ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Санкт-Петербург, Самарская, Саратовская области. Красноярский, Пермский край, Республика Чувашия также предпринимали такие попытки.
Интересный опыт апробации различных подходов к внедрению и использованию принципов управления по результатам имеется в Вологодской области. Причем, это касается как территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (например, Управление Роспотребнадзора по Вологодской области является пилотным органом системы Роспотребнадзора по внедрению механизмов управления по результатам), так и региональных органов государственной власти (например, в Комитете государственного заказа Вологодской области предпринимались попытки стимулирования деятельности служащих на основе показателей результативности), а также органов местного самоуправления (например, в Мэрии г. Череповца внедрена система сбалансированных целевых показателей).
Упомянутые выше практики имеют как свои сильные, так и слабые стороны, что требует обобщения и учета имеющегося опыта и разработки инструментария, позволяющего на основе использования общих принципов осуществлять планирование, оценку и стимулирование служащих по результатам деятельности.