Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
| Вид материала | Документы |
- Министерство экономического развития Российской Федерации Департамент оценки регулирующего, 352.65kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- Кира Константиновна Баранова, координатор секции «Межбюджетные отношения» Немецкого, 26.33kb.
- Александра Малашонок, 330.69kb.
- Учебный план повышения квалификации по программе «Бюджетная система, бюджетный процесс,, 34.72kb.
- Оценка последствий налоговой реформы, 50.61kb.
- Распределение тем рефератов по уч дисциплине, 511.4kb.
- Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса, 402.58kb.
- Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного, 114.14kb.
- Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
А.Блохин
П. Крючкова
О. Мартанус
М. Николаев
В. Тамбовцев
Москва, 2007
Содержание
Приложение 1. Применение оценки регулирующего воздействия к материалам отдельных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования 8
Цель 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам» 10
Цель 1.6.2. «Обеспечение экономических свобод граждан» 23
Цель 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов» 27
Цель 4.4.2. «Обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов» 33
Цель 4.1.1. «Развитие фундаментальных исследований» 37
Приложение 2. Форматы экспертизы Докладов о результатах и основных направлениях деятельности 43
Формат внешней экспертизы 43
Формат комплексной экспертизы (в части отчета по выполнению взятых в Докладе обязательств) 45
Формат комплексной экспертизы (в части запланированных в Докладе целей, задач, результатов деятельности СБП) 47
Приложение 3. Процедура оценки регулирующего воздействия в контексте подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности 50
Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
Реализуемая в настоящее время реформа бюджетного процесса ориентирована на повышение эффективности расходования бюджетных средств. Этой цели служит, в частности, подготовка субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) и подготовка на их основе Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации. Подготовка таких докладов представляет собой существенный шаг вперед, поскольку способствует идентификации целей и задач Правительства в целом и отдельных субъектов бюджетного планирования, а также действий и бюджетных ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей.
В то же время бюджетная эффективность, т.е. эффективность использования бюджетных средств для достижения целей правительства, является лишь одним из элементов общеэкономической эффективности.
Практика показывает, что снижение бюджетных затрат (повышение бюджетной эффективности) может сопровождаться непропорциональным ростом издержек, которые вынужденно будут нести другие экономические агенты.
Такой рост может быть вызван тем, что меры, разрабатываемые субъектами бюджетного планирования, — в форме как непосредственных действий (инвестиции, бюджетные выплаты и др.), так и подготавливаемых регулирующих воздействий (проектов законов, постановлений, правил, инструкций и т.п.), — могут не учитывать прямых и тем более косвенных последствий их реализации для граждан и хозяйствующих субъектов. Эти последствия могут оказаться положительными для одних групп населения, нейтральными для других и негативными для третьих групп.
Негативная оценка в последнем случае может быть связана как с повышением прямых потерь и/или издержек, вменяемых данным группам населения или бизнеса при установлении новых регулирующих воздействий, так и повышением имущественных и личных рисков в результате принятия указанных решений.
В настоящее время в ДРОНДах не находят отражение какие-либо иные затраты, помимо бюджетных, которые могут потребоваться для достижения поставленных целей и задач. Более того, значительная часть мероприятий, которая не требует значительных затрат бюджетных средств, но может существенно отражаться на выгодах и издержках других экономических агентов, в ДРОНДах фактически не упоминается. Это касается, прежде всего, различного рода проектов нормативных актов. В лучшем случае необходимость принятия или пересмотра тех или иных нормативных правовых актов отражена их наименованиями в составе программной деятельности, однако о содержании таких актов (а именно содержание оказывает воздействие на издержки и выгоды экономических агентов) в докладах речь не идет.
Отсутствует в ДРОНДах и анализ того, какие экономические силы могут быть заинтересованы в том, чтобы принять участие в осуществлении тех или иных мероприятий и программ.
Все это не позволяет разрабатывать и сравнивать альтернативные стратегии достижения целей, и, как результат, выбирать оптимальные.
Представляется, что ориентация бюджетного процесса на конечные результаты, предполагающая сопоставление затрат и результатов при расходовании бюджетных средств, должна включать в себя сопоставление затрат и выгод всех хозяйствующих субъектов и групп населения, затрагиваемых тем или иным регулирующим решением, т.е. оценку регулирующего воздействия.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) как составной элемент законотворческого и бюджетного процесса в настоящее время все шире применяется в разных странах. При всех различиях в деталях, общая схема анализа в целом одинакова. Ключевыми элементами оценки регулирующего воздействия можно считать:
- четкую идентификацию проблемы, на решение которой должно быть направлено регулирование;
- определение нескольких возможных вариантов решения проблемы;
- сравнение издержек и выгод реализации каждого из предложенных вариантов;
- широкое общественное обсуждение различных предложенных вариантов.
Основные отличия в практике разных стран связаны с нормативными требованиями к проведению такого анализа (от обязательных до рекомендуемых), системой организационной и методической поддержки процесса.
В России имеется ограниченный опыт использования оценки регулирующего воздействия в аналитических целях. В то же время потенциал использования подобного инструмента высок и в законотворческом процессе в целом, и в контексте реформирования бюджетного процесса, в частности. Именно второй, - «узкий» вариант ОРВ выбран предметом настоящего доклада.
В контексте задач реформирования бюджетного процесса использование оценки регулирующего воздействия позволит, в том числе, перейти от обсуждения и анализа системы целей-задач-индикаторов субъектов бюджетного планирования (СПБ) к обсуждению и анализу содержания конкретных действий и их связи с целями и задачами СБП и стратегическими целями Правительства.
Для широкого использования ОРВ при принятии регулирующих решений требуется:
- разработка методики такого анализа;
- апробация подхода и практическое доказательство его полезности для целей улучшения качества государственного регулирования;
- нормативное правовое закрепление требований к проведению ОРВ при принятии регулирующих решений.
Методика ОРВ должна войти составной частью в Методические рекомендации по разработке ДРОНДов.
Апробация применения метода ОРВ к материалам отдельных ДРОНДов представлена в Приложении 1. В нем даны примеры оценки потенциального воздействия реализации отдельных действий, запланированных субъектами бюджетного планирования, на различные группы экономических агентов и экономику в целом. Выбор Докладов для анализа и выбор отдельных программ и мероприятий этих Докладов в достаточной мере случаен. Включение в анализ любых других Докладов и/или программ позволило бы получить похожие результаты и сделать аналогичные выводы.
Оценка проводилась по следующему формату:
- выделялись несколько возможных вариантов реализации одного и того же действия, причем все выделенные варианты находились в полном соответствии с формулировкой действия (программы или отдельного мероприятия программы), содержащейся в ДРОНДе соответствующего СБП;
- определялись группы экономических агентов, на издержки и выгоды которых может оказать влияние реализация соответствующего мероприятия;
- определялись потенциальные выгоды и издержки для различных групп интересов при различных вариантах осуществления действия;
- выявлялся наиболее предпочтительный вариант реализации действия с точки зрения общественных интересов;
- оценивались риски того, что на практике будет реализован не оптимальный вариант.
Анализ показал, что:
1. Большинство программ и непрограммных мероприятий ДРОНДов требуют применения к ним методов ОРВ, поскольку, их реализация может существенным образом повлиять на интересы различных социальных групп и экономических агентов. По экспертным оценкам, общее количество таких действий, составляет не менее половины всех действий, предусмотренных для реализации СБП.
2. Во всех проанализированных программах и мероприятиях их содержание описано лишь в самом общем виде, что оставляет возможности выбора очень широкого спектра вариантов реализации. При этом анализ показывает, что в такой спектр попадают варианты с потенциально высокой и низкой нагрузкой на различные группы общества и бизнеса, причем различающиеся и по структурным характеристикам указанной нагрузки на участников процесса.
3. В ДРОНДах отсутствуют мероприятия и программы, способные нивелировать избыточную нагрузку, компенсировать негативные последствия для отдельных социальных групп и экономических субъектов.
4. Включение в число мероприятий и программ разработки проектов тех или иных нормытивных правовых актов ограничивается лишь формулировкой названий таких актов, но не сопровождается расшифровкой их содержания, которое определяло бы, хотя бы на концептуальном уровне, возможные последствия его принятия для различных социальных групп и/или групп бизнеса. В результате принятия нормативного акта в варианте, обусловливающем повышенные непроизводительные издержки, Правительство Российской Федерации может столкнуться и с непредвиденными бюджетными расходами – для преодоления проблем, которые вызовет соответствующий нормативный акт (как это было в связи с принятием ФЗ № 122).
5. Методические рекомендации по разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности не требуют проведения анализа программ и мероприятий, включенных в Доклады, на предмет оценки их последствий для различных групп экономических агентов.
Из проведенного анализа следуют выводы:
1. Необходимо перейти от выборочной оценки регулирующих воздействий по отдельным программам и мероприятиям Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования к сплошной экспертизе запланированных в них программ и мероприятий с точки зрения уровня вменяемых ими издержек группам бизнеса и населения.
2. Экспертиза ДРОНДов на предмет оценки вменяемых бизнесу и населению издержек и рисков, вводимых мероприятиями Докладов, должны осуществляться не только и не столько государственными ведомствами, сколько максимально широким кругом экспертов и представителей всех заинтересованных социальных групп и групп бизнеса.
3. Процедура аккумулирования мнений общественных организаций, ассоциаций бизнеса, научно-исследовательских институтов, экспертных центров и т.п. должна позволять каждой заинтересованной группе высказывать мнение по отдельной или многим темам, одному или многим ДРОНДам, но обеспечивать сводимость локальных оценок в интегральную (сводную) оценку. Для обеспечения подобного единства экспертизы и сводимости ее отдельных результатов в работе предложена двухступенчатая технология указанной процедуры. Формат заключений экспертов на первом и втором этапах такой процедуры (внешней и комплексной экспертизы) предложен в Приложении 2.
4. В работе предложена возможная процедура интеграции внешней экспертизы ДРОНДов в процедуру их разработки соответствующими ведомствами, обсуждения и оценки в Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, что позволяет оперативно вносить в Доклады требуемые изменения (Приложение 3).
5. Внешняя экспертиза ДРОНДов должна осуществляться как на стадии оценки запланированной в них деятельности, так и на стадии оценки результатов, достигнутых в отчетном периоде. При этом обе оценки в отношении одних и тех же программ и мероприятий должны сравниваться друг с другом. В Приложениях 2. и 3. учтена подобная специфика форматов внешней экспертизы и порядка ее проведения.
6. В идеале внешняя экспертиза ДРОНДов может и должна превратиться в систему непрерывного мониторинга выполнения запланированной субъектами бюджетного планирования деятельности. В настоящее время, например, в системе ФАС России, уже начал формироваться опыт организации такого общественного мониторинга. Его распространение позволит своевременно, не дожидаясь завершения планового периода, реагировать на выбор тех развилок в ходе решения задач и осуществления мероприятий и/или программ, которые могут существенно изменить риски и издержки отдельных групп населения или экономических агентов.
7. Желательно, чтобы с развитием системы внешней экспертизы, ее основные инструменты включались в саму процедуру разработки ДРОНДов, чтобы эксперты, представляющие заинтересованные группы населения имели возможность представить свои заключения уже на стадии подготовки проекта Доклада, а субъект бюджетного планирования вносил бы его уже с подготовленными заключениями независимой внешней экспертизы. Это позволит избежать многочисленных последующих исправлений и доработок и будет способствовать повышению прозрачности государственных решений, развитию конструктивного диалога и сотрудничества институтов гражданского общества, бизнеса и власти.