Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
| Вид материала | Документы |
- Министерство экономического развития Российской Федерации Департамент оценки регулирующего, 352.65kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- Кира Константиновна Баранова, координатор секции «Межбюджетные отношения» Немецкого, 26.33kb.
- Александра Малашонок, 330.69kb.
- Учебный план повышения квалификации по программе «Бюджетная система, бюджетный процесс,, 34.72kb.
- Оценка последствий налоговой реформы, 50.61kb.
- Распределение тем рефератов по уч дисциплине, 511.4kb.
- Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса, 402.58kb.
- Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного, 114.14kb.
- Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
Цель 4.4.2. «Обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов»
Достижению данной цели способствует решение задачи Минприроды России 2.2. «Обеспечение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, доступность геологической информации».
Содержание предлагаемых мероприятий в соответствии с ДРОНДом
В составе действий МПР, влияющих на достижение поставленной задачи, предусмотрен ряд программ, в частности:
- ЦПВ «Геологоразведочные работы общегеологического и специального назначения по региональному изучению недр суши, континентального шельфа Российской Федерации, Арктики и Антарктики (2007-2009 годы)».
- ЦПВ «Мониторинг состояния недр территории Российской Федерации (2007-2009 годы)».
Поскольку данные программы являются ведомственными, мероприятия по ним не расписаны.
Общие замечания
Накопление геологической информации и обеспечение ее доступности должны способствовать росту потенциала добывающих отраслей, развитию конкуренции в сфере использования недр, снижению прямых и косвенных издержек освоения природных ресурсов, комплексному освоению территорий, уменьшению рисков катастроф (землетрясения, оползни и т.п.).
Развитая в советские годы отрасль, пережила серьезный кризис, и сегодня должна выстраивать свое функционирование на новых институциональных принципах, определяющих взаимодействие государства и рыночных сил. Такое взаимодействие должно строиться на всех стадиях оборота и накопления геологической информации: от выбора и приоритетных направлений изыскательских работ (которые должны быть согласованы и с энергетиками и с дорожным строительством, с тенденциями развития обрабатывающей промышленности, миграционными потоками и расселением населения, мощностями градостроительной индустрии и т.п.), развитии конкуренции в обеспечении эффективности природопользования, до выработки стандартов доступности и предоставления геологической информации, рыночной оценки самой информации, создания саморегулируемых организаций для контроля развития общественного деятельности субъектов рынка в данной сфере, обеспечения прозрачности оборота информации.
Сегодня любые крупные проекты прорабатываются с точки зрения инженерно-строительной и экологической экспертизы, но их серьезная геологическая экспертиза еще не стала обязательной практикой.
Введение обязательной экологической экспертизы проектов повысило престиж экологического образования, создало рынок и систему ответственности его участников в области проведения экспертных работ. Такая экспертиза привела, с одной стороны, к появлению дополнительных вмененных издержек для разработчиков проектов и бизнесов их реализующих, с ругой, - снижению рисков экологических загрязнений, ущерб от которых может приобретать гораздо больший масштаб, чем дополнительные расходы на подобную экспертизу.
Аналогично обязательная геологическая экспертиза при проработке градостроительных решений и развитии промышленных центров и узлов, строительстве аэропортов, зданий, дорог, может вызвать спрос на прикладные геологические работы, которые, кстати, обеспечиваются не очень большим количеством (кратно сократившимся с советских времен) специалистов и геологоразведочных «мощностей». При этом – возрастут вмененные издержки для строителей, дорожников и т.д., т.е. тех, за чей счет подобную экспертизу следовало бы проводить. Но и риски негативных последствий снизятся, а это издержки, вмененные населению, бизнесу, расположенному в потенциально неблагоприятном месте. Важен баланс таких потерь и издержек. По сравнению с экологической экспертизой, качественная геологическая экспертиза стоит существенно дороже. Если экологическая экспертиза должна быть привязана к конкретным проектам, каждый из которых чреват своими рисками для окружающей среды, то геологическая экспертиза может проводиться унифицировано для разных типов градостроительных решений. Так, если нужно обеспечивать уровень сейсмической защищенности, то нельзя строить небоскребы, в районе предпочтительнее городская застройка или промышленные зоны; если потенциальное развитие получит химическая промышленность, привязанная к добыче каких-то ископаемых, то недопустима густая застройка, и т.п.
Распределение институциональных ролей государства и бизнеса в создании подобного механизма накопления и оборота геологической информации как задача в ДРОНДе не ставится, не анализируется, пути ее решения не прописываются.
Возможные варианты реализации намеченных мероприятий
Выбор цели для анализа регулирующего воздействия обусловлен тем, что на первый взгляд, в ней не содержится никаких прямых угроз или выигрышей бизнесу, но при более тщательном анализе, оказывается, что эти проблемы затрагивают значительные группы интересов.
- Рост доступности информации по полезным ископаемым, очевидно, способствует развитию конкуренции в области их добычи, которая способствует росту эффективности извлечения ископаемых, внедрению прогрессивных технологий природопользования, повышению качества сырьевых товаров, и сокращает сферу монополистических отношений в данной сфере.
- В стандартизации информации в области геологической изученности заинтересованы три основные группы: население и бизнес, на данной территории, которые могут пострадать от землетрясений, провалиться в карстовые пустоты и т.п. МЧС, страховые компании и население, участники рынка заинтересованы в создании единого центра информации, в котором можно было бы за умеренную плату получить стандартизованную справочную информацию. Это очевидно выгоднее, чем проводить единичную экспертизу для каждого отдельного проекта. Если же создавать структуру экспертов, специализировать информацию по различным учреждениям, то происходит дублирование работ и удорожание процесса.
- Наиболее заметное влияние выбор пути достижения цели может оказать на добывающую промышленность и строительную отрасль.
Необходимо разделить понятия изученности и доступности информации.
Изученность. Геологическая изученность территории Российской Федерации и ее континентального шельфа определяется, прежде всего, основными направлениями научно-исследовательских и геолого-разведочных работ. Направления и стратегия этих работ является предметом регулирования государственных органов и научно-исследовательских организаций. Бизнес имеет возможность повлиять на выбор направления работ с учетом собственных интересов. Эти интересы не ограничиваются только будущей разработкой найденных полезных ископаемых, но в большей степени имеет значение инфраструктурное сопровождение: строительство или ремонт дорог, обеспечение оборудованием, жильем, транспортом и т.п.
Доступность информации. Для обеспечения доступности информации необходимо разработать единый стандарт сбора, хранения и получения (приобретения) такой информации. В этой связи может оказаться полезен опыт создания кредитных бюро в банковской сфере, так как здесь важно единообразие подхода и полнота, отсутствие ведомственной разобщенности, когда информация по полезным ископаемым находится в одном ведомстве (институте), по сейсмоопасности зоны – в другом и т.д. Разработка единых стандартов ведет также к удешевлению геологической экспертизы и может снизить риски в строительстве, например, когда дома строят над карстовыми пустотами или прокладывают дороги по неподходящей местности.
Необходима разработка и внедрение в практику следующих групп правил:
1. Определение стратегии (приоритетных направлений) геологоразведочных работ и порядка ее обсуждения с заинтересованными организациями отечественного бизнеса.
2. Правила регулирования рыночного оборота геологической информации и программы формирования инфраструктуры данного рынка (порядок приобретения геологической информации у негосударственных организаций, осуществляющих разведку для концентрации в единых базах данных; порядок предоставления информации из баз данных пользователям; порядок предоставления услуг по информационно-аналитической обработке данной информации специализированными организациями, создания саморегулируемых организаций на данном рынке).
3. Порядок предъявления требований по обязательной геологической экспертизе в районах городской или промышленной застройки.
Предпочтительность вариантов с точки зрения общества
Предпочтительным с точки зрения общества является не столько выбор конкретных вариантов правил, сколько факт их принятия с предварительным публичным обсуждением с организациями бизнеса.
Группы, на которые оказывается воздействие
Независимо от того, какой из возможных вариантов указанных выше правил будет реализован, они будут оказывать воздействие на следующие группы и слои населения:
- геологи и связанные с ними научные сотрудники;
- строители – как с отрицательным, так и с положительным интересом;
- страховые компании;
- спасатели;
- население (в плане снижения рисков);
- мелкий и средний бизнес, который может участвовать в инфраструктурном обслуживании изысканий;
- региональное руководство – для расширения производственной базы своего региона. Оно может влиять на то, где именно будет повышаться изученность в первую очередь;
- научные институты – в создании единой системы информации, во-первых, для совершенствования работы, во-вторых, что более существенно, для обеспечения дополнительного заработка своим сотрудникам;
- крупные компании – монополисты, работающие на сырьевом рынке.
Выводы
На примере данной цели видно, что совершенно не очевидные на первый взгляд потери (и выигрыши) для бизнеса могут быть закамуфлированы безобидными целями общего характера. Требуется детализация описанных задач в ДРОНДе, с учетом распределения участия в ней государственных учреждений и негосударственных структур.
Следовательно, поскольку такие издержки и выгоды на поверхности не видны их будущим получателям, принятие соответствующих нормативных актов в неоптимальном варианте, без обсуждения всеми заинтересованными сторонами, способно снизить и уровень геологической изученности территории страны, и уровень доступности геологической информации.