Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
| Вид материала | Документы |
- Министерство экономического развития Российской Федерации Департамент оценки регулирующего, 352.65kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- Кира Константиновна Баранова, координатор секции «Межбюджетные отношения» Немецкого, 26.33kb.
- Александра Малашонок, 330.69kb.
- Учебный план повышения квалификации по программе «Бюджетная система, бюджетный процесс,, 34.72kb.
- Оценка последствий налоговой реформы, 50.61kb.
- Распределение тем рефератов по уч дисциплине, 511.4kb.
- Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса, 402.58kb.
- Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного, 114.14kb.
- Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
Цель 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов»
В составе действий Минэкономразвития РФ, влияющих на достижение этой цели, предусмотрена Программа 1.4.2. «Обеспечение эффективного регулирования рынка земли, иной недвижимости».
Содержание предлагаемых мероприятий в соответствии с ДРОНДом
В ДРОНДе предусмотрены в том числе следующие мероприятия Программы:
2 Разработка Федерального закона для целей совершенствования законодательства в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки.
3 Разработка Федерального закона для целей совершенствования земельного законодательства в части уточнения механизмов установления частных и публичных сервитутов, а также совершенствования законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
4 Разработка Федерального закона для целей совершенствования процедуры изъятия земельных участков.
13 Совершенствование нормативно-правовой базы в сфере земельных отношений и развития рынка недвижимости.
14 Издание ведомственных актов по вопросам:
- установление требований к точности описания местоположения земельных участков;
- установление требований к оформлению землеустроительной документации;
- установление требований к оформлению документов, необходимых для государственного кадастрового учета земельных участков.
15 Разработка постановлений Правительства по вопросам совершенствования проведения землеустройства в Российской Федерации, в частности:
- установление порядка проведения экспертизы землеустроительной документации и установлению требований к экспертам;
- совершенствование порядка осуществления контроля за проведением землеустройства и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
16 Совершенствование процедур технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства и помещений.
В качестве объекта анализа выбрано четвертое из перечисленных мероприятий, а именно – разработка Федерального закона для целей совершенствования процедуры изъятия земельных участков.
Разработка и введение в действие такого закона представляет собой очевидное регулирующее воздействие. Практика изъятия на основе юридических норм земельных участков, необходимых для реализации общественных нужд, широко распространена практически во всех странах, поэтому включение разработки такого закона в упомянутую программу представляется совершенно оправданным.
Вместе с тем, поскольку в рамках названной программы нет какого-либо раскрытия содержания данного нормативно-правового акта, а совершенствование регулируемой им процедуры может получить несовпадающую трактовку с точки зрения различных заинтересованных групп, для корректной оценки намечаемого регулирующего воздействия необходимо рассмотреть его возможные варианты.
Возможные варианты реализации намеченных мероприятий
Исходя из практики регулирования вопросов изъятия земельной собственности за рубежом и известных конфликтов в данной сфере, возникших и широко освещенных в печати в последнее время в России, можно выделить пять ключевых для данной регуляции вопроса:
- что является основанием для постановки вопроса об изъятии участка?
- как это основание формируется?
- кем и как принимается решение об изъятии?
- кем принимается решение о характере и величине компенсации за изъятый участок?
- на каких основаниях принимается такое решение?
Вариантами ответа на первый вопрос являются:
- федеральный закон, определивший порядок использования намечаемого к изъятию земельного участка;
- нормативный акт федерального правительства;
- нормативный акт федерального органа исполнительной власти (министерства)
- закон субъекта Российской Федерации;
- нормативный акт региональной администрации;
- нормативный акт органа региональной администрации;
- нормативный акт муниципального собрания;
- нормативный акт муниципальной администрации;
- любое сочетание из приведенных выше оснований.
Очевидно, чем «ниже» по данному списку «расположено» основание для постановки вопроса об изъятии участка, тем:
- больше возможностей для произвола со стороны органа, принявшего решение;
- больше возможностей оспаривать решение в различных инстанциях;
- меньше ресурсно-финансовых возможностей для компенсации;
- слабее обоснования необходимости изъятия именно данного участка.
Последний момент привлекает внимание к вопросу о содержании основания для изъятия. Общим моментом в мировой практике является выдвижение в качестве такого основания общественных и государственных нужд. Вместе с тем, раскрытие такого основания содержится в законодательстве далеко не всегда. Очевидно, что в системе государственной власти, построенной на совокупности сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти, включающей независимую судебную систему, обладающую реальной возможностью оспорить любое из решений законодательной или исполнительной власти, детально раскрывать содержание понятия «общественные и государственные нужды» нет особых оснований: любая попытка трактовать такие основания произвольно, исходя из частного интереса, будет пресечена.
Однако в современной российской действительности ожидать такого вряд ли приходится, поэтому в законопроекте необходимо указать полный, закрытый список оснований для постановки вопроса об изъятии земельных участков.
Вариантами ответа на второй вопрос являются:
- проект решения не согласовывается предварительно с представителями местного сообщества;
- проект решения согласовывается предварительно с представителями местного сообщества.
Первый вариант чреват упомянутым выше произволом со стороны органа, принимающего решение, т.е. возможностью использовать закон в частных целях.
Второй вариант позволяет до принятия решения учесть мнение местного сообщества, т.е. минимизировать возможные конфликты в будущем. Если обсуждение проводится публично, то тем самым сокращаются (или вообще исключаются) возможности для сговора представителей власти и владельцев намечаемых к изъятию участков (например, в форме установления завышенных компенсаций с последующим делением их между бывшими владельцами и представителями органа власти).
При принятии в законопроекте второго варианта необходимо детально описать в нем процедуру согласованного принятия нормативного акта (или иного решения), приводящего к постановке вопроса об изъятии участков, предусмотрев в такой процедуре реальные возможности владельцев участков для противостояния действиям власти (вплоть до введения права вето).
Вариантами ответа на третий вопрос являются:
- орган власти, принявший решение, влекущее за собой изъятие участка;
- вышестоящий орган власти;
- суд.
Наиболее общей практикой в зарубежных странах является принятие решения судом, - в тех случаях, когда стороны (землевладелец и орган исполнительной власти) не пришли добровольно к взаимоприемлемому решению. Именно такой ответ на данный вопрос можно было бы рекомендовать и разработчикам обсуждаемого законопроекта, если бы были предприняты надежные меры, обеспечивающие действительную независимость суда и судей.
Поэтому более эффективной для нынешних условий было бы включение в качестве стадии разрешения конфликта, предшествующей передаче дела в суд, проведение публичного обсуждения конфликта с присутствием средств массовой информации, обсуждением альтернативных способов удовлетворения общественных и государственных нужд, не предполагающих изъятие спорного участка и т.п. Важно, чтобы материалы такого обсуждения были доступны как вышестоящему органу власти, так и суду (по требованию одной из сторон конфликта).
Вариантами ответа на четвертый вопрос являются:
- совместно органом власти и землевладельцем в результате проведения публичных переговоров, с привлечением информации экспертов и т.п.;
- судом.
При упоминавшейся выше предпосылке существования независимой судебной системы наиболее действенным вариантом был бы последний, судебный способ определения характера (денежный или в натуре) и величины компенсации изымаемого участка. Именно так устроена практика в большинстве зарубежных стран. Поскольку, однако, эта предпосылка в настоящее время в России не выполняется, более эффективным представляется первый вариант, в то время как судебное определение характера и величины компенсации должно выступать в качестве «завершающего» способа данного определения, с уточнением, что оно должно в полной мере учитывать данные, представленные сторонами в процессе состоявшихся переговоров, не приведших к взаимоприемлемому результату (см. выше).
Вариантами ответа на пятый вопрос являются:
- усмотрение органа, принимающего решение;
- данные, предоставляемые сторонами конфликта;
- суждения независимых экспертов;
- любые сочетания приведенных источников информации.
Как представляется, наиболее полную информацию для принятия соответствующего решения дает сочетание второго и третьего источников, исходя из которых орган, ответственный за принятие решения, и выносит свое определение, обосновывая его ссылками на представленные данные.
Предпочтительность вариантов с точки зрения общества
Множественность как ключевых моментов, определяющих содержание намеченного к разработке регулирующего воздействия (нормативного правового акта), так и вариантов их реализации делают практически невозможным построение полной теоретической типологии (полного перебора возникающих сочетаний приведенных ответов на выделенные вопросы) возможных вариантов содержания этого законопроекта. Вместе с тем, исходя из приведенных соображений, можно в общих чертах оценить, какое сочетание из выделенных ответов обеспечит содержание проектируемого правила, в наибольшей степени отвечающее задачам развития бизнеса, роста экономики и благосостояния населения.
С нашей точки зрения, компонентами такого содержания выступают:
А) четкое определение в федеральном законе понятия «государственные и общественные нужды»;
Б) определение для муниципального уровня процедуры обязательного публичного обсуждения планов и программ, предполагающих возможность изъятия участков, находящихся в частной собственности, а также учета мнения владельцев таких участков, не позволяющей пренебрегать этим мнением;
В) определение процедуры установления компенсации, базирующейся на достижении согласованного мнения сторон, с учетом и на основе рыночной цены участка, а также суждений и оценок независимых экспертов.
Содержание разрабатываемого закона, отличающееся по данным пунктам от предложенного, способно усилить произвол местных властей в данном вопросе, что негативно скажется на развитии бизнеса и росте благосостояния граждан.
Группы, на которые оказывается воздействие
Обсуждаемое правило окажет воздействие на следующие социальные группы:
Органы власти всех уровней – затруднит (в случае принятия предпочтительного с точки зрения общества варианта) или облегчит (в противном случае) процедуры принятия управленческих решений;
Владельцы земельных участков – облегчит (в случае принятия предпочтительного с точки зрения общества варианта) отстаивание своих интересов, улучшит защиту прав собственности, или же ухудшит (в противном случае) защиту прав собственности, негативно скажется на инвестиционных процессах.
Граждане – выгодополучатели от планируемых властями инвестиционных проектов, связанных с изъятием земельных участков, находящихся в частной собственности; для них принятие закона в предпочтительном с точки зрения общества варианте может отодвинуть время начала получения выгоды, в связи с усложнением процедур изъятия участков; одновременно, однако, для них уменьшится вероятность конфликта с теми гражданами, чьи права были бы ущемлены в связи с односторонними силовыми действиями властей по такому изъятию;
Бизнес-организации, привлекаемые властями для осуществления инвестиционных проектов, связанных с изъятием земельных участков, находящихся в частной собственности; в связи с усложнением процедуры изъятия для таких организаций также отдалится момент начала получения выгоды; при сохранении действующих неформальных правил привлечения таких организаций (на основе неформальных соглашений) такие организации будут заинтересованы в «упрощении» процедуры отчуждения (т.е. в ослаблении защиты прав собственности владельцев отчуждаемых участков).
Потенциально активные группы
В качестве групп, выступающих за «упрощение» изъятия участков, следует рассматривать:
- региональные и местные власти;
- аффилированные с ними бизнес-организации.
В качестве групп, выступающих за принятие закона в предпочтительном для общества виде, могут выступать:
- потенциальные «кандидаты на изъятие»;
- бизнес-организации, способные участвовать в инвестиционных программах, но не аффилированные с властями.
Очевидно, уровень организованности и способность к самоорганизации у первых двух групп много выше, чем у вторых двух групп.
Выводы
Проведенный анализ ясно показывает многовариантность решения вопроса о законодательном оформлении изъятия земельных участков и недвижимости для государственных и муниципальных нужд. При этом лишь небольшое число из этих вариантов действительно способно улучшить защиту прав собственности граждан от необоснованных действий органов государственной и муниципальной власти.
В силу указанной причины, необходимо активное вовлечение широкой общественности и бизнес-сообщества в процесс разработки обсуждаемого законопроекта для преодоления влияния на этот процесс тех заинтересованных групп, которые будут склонять разработчиков в пользу формирования «упрощенного» закона, развязывающего руки властям и формального устанавливающего произвольные основания для изъятия земельных участков с произвольной (устанавливаемой решениями самой власти) компенсацией бывшим владельцам.