Оценка регулирующего воздействия в контексте реформы бюджетного процесса
| Вид материала | Документы |
- Министерство экономического развития Российской Федерации Департамент оценки регулирующего, 352.65kb.
- Дмитриев Михаил Эгонович, президент Центра стратегических разработок. • Оценка регулирующего, 44.09kb.
- Кира Константиновна Баранова, координатор секции «Межбюджетные отношения» Немецкого, 26.33kb.
- Александра Малашонок, 330.69kb.
- Учебный план повышения квалификации по программе «Бюджетная система, бюджетный процесс,, 34.72kb.
- Оценка последствий налоговой реформы, 50.61kb.
- Распределение тем рефератов по уч дисциплине, 511.4kb.
- Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса, 402.58kb.
- Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в систему государственного, 114.14kb.
- Финансовое планирование и прогнозирование, направления совершенствования в условиях, 64.93kb.
Приложение 1. Применение оценки регулирующего воздействия к материалам отдельных Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
В Приложении представлена оценка потенциального воздействия реализации отдельных программ, запланированных субъектами бюджетного планирования в своих ДРОНДах на 2006-2008 гг. для достижения целей СБП и стратегических целей Правительства, на различные группы экономических агентов и экономику в целом.
Для анализа были выбраны следующие стратегические цели Правительства и программы, направленные на достижение соответствующих целей:
- цель Правительства 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам», ведомственная целевая программа ФАС «Совершенствование конкурентного законодательства» и ведомственная целевая программа Минэкономразвития «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности»;
- цель Правительства 1.6.2. «Обеспечение экономических свобод граждан», Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы» (по ДРОНДу МЭРТ);
- цель Правительства 3.3.5. «Защита прав собственности от необоснованных действий государственных органов», Программа Минэкономразвития «Обеспечение эффективного регулирования рынка земли, иной недвижимости»;
- цель Правительства 4.4.2. «Обеспечение воспроизводства (восстановления) природных ресурсов», программы Минприроды «Геологоразведочные работы общегеологического и специального назначения по региональному изучению недр суши, континентального шельфа Российской Федерации, Арктики и Антарктики (2007-2009 годы)»; «Мониторинг состояния недр территории Российской Федерации (2007-2009 годы)»;
- цель Правительства 4.1.1. «Развитие фундаментальных исследований» и программы Минобрнауки, направленные на ее достижение.
Цели, программы и мероприятия для анализа были выбраны в соответствии со следующими критериями:
- формулировка программы (отдельного мероприятия программы) в ДРОНДах и других документах допускает различные варианты реализации;
- мероприятия предполагают разработку нормативных правовых документов;
- различные варианты реализации запланированных мероприятий характеризуются различным балансом издержек и выгод отдельных групп экономических агентов (даже при одинаковом уровне собственно бюджетных затрат) и различным уровнем риска.
Отметим, что по нашим оценкам, данным критериям отвечает не менее половины программ, представленных в ДРОНДах, так что выбор конкретных программ и мероприятий носит в значительной степени случайный характер.
Оценка проводилась в соответствии со следующим форматом:
- выделяются несколько возможных вариантов реализации одного и того же действия, все выделенные варианты находятся в полном соответствии с формулировкой действия (программы или отдельного мероприятия программы), содержащейся в ДРОНДе соответствующего СБП;
- определяются группы экономических агентов, на издержки и выгоды которых может оказать влияние реализация соответствующей программы или мероприятия
- определяются потенциальные выгоды и издержки для различных групп интересов при различных вариантах осуществления действия;
- выявляется наиболее предпочтительный вариант реализации действия с точки зрения общественных интересов;
- оцениваются риски того, что на практике будет реализован не оптимальный вариант.
Представленный ниже анализ служит для иллюстрации существующих проблем отражения в ДРОНДах конкретных действий СБП, направленных на достижение стратегических целей Правительства РФ. Аналогичный анализ должен проводиться для всех намеченных мероприятий всех субъектов бюджетного планирования, предполагающих введение новых правил (регуляций) для бизнеса, граждан и т.п. Подобная работа в полном объеме может быть проделана только при участии тех заинтересованных групп, на издержки и выгоды которых оказывает прямое влияние выбор конкретного варианта реализации намеченных мероприятий.
Цель 3.1.1. «Обеспечение субъектам рынка равного доступа к потребителям и ресурсам»
На достижение данной цели воздействует широкий спектр действий, планируемых к реализации различными субъектами бюджетного планирования. Кроме того, ряд мер, направленных на достижение данной цели, отражен в Среднесрочной программе. Значительная часть из намеченных к реализации действий представляет собой разработку нормативных правовых актов разного уровня.
В качестве объекта для анализа выбраны следующие мероприятия из предлагаемых к реализации различными СБП.
В ДРОНДе ФАС предусмотрена ВЦП « Совершенствование конкурентного законодательства», включающая следующие мероприятия:
- разработка нормативно-правовых актов, имеющих отношение к конкурентной политике;
- разработка методических материалов во исполнение действующих нормативно-правовых актов;
- разработка внутренних документов, направленных на совершенствование процедур деятельности антимонопольных органов и повышение результативности их работы.
В ДРОНДе МЭРТ предусмотрена ведомственная Программа 1.2.1. «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности», включающая следующие основные мероприятия программы (краткое описание):
- разработка проектов нормативных правовых актов;
- мониторинг практики применения законодательства в области лицензирования;
- мониторинг практики применения законодательства в области государственного контроля (надзора).
Анализ мероприятий в рамках ВЦП «Совершенствование конкурентного законодательства»
Содержание предлагаемых мероприятий ВЦП в соответствии с ДРОНДом:
- разработка нормативно-правовых актов, имеющих отношение к конкурентной политике;
- разработка методических материалов во исполнение действующих нормативно-правовых актов;
- разработка внутренних документов, направленных на совершенствование процедур деятельности антимонопольных органов и повышение результативности их работы.
В ДРОНДе не дается расшифровки, какие именно нормативные правовые акты, методические и внутренние документы будут разрабатываться. Соответственно, можно предположить, что направление изменения нормативной правовой базы может быть любым. При этом бюджетные затраты на реализацию программы фактически не связаны с направлением изменения нормативной правовой базы.
Подробнее планируемые мероприятия по совершенствованию конкурентного законодательства описаны в Среднесрочной программе. Программой, в частности, предусматривается:
- усиление санкций за нарушение антимонопольного законодательства и расширение перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке;
- совершенствование законодательства и активизация работы по выявлению и пресечению антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов;
- установление исчерпывающего регулирования процедур, порядков и правил рассмотрения заявлений, уведомлений и ходатайств, рассмотрения дел по нарушениям законодательства, проверки, пересмотра, обжалования решений и предписаний органов защиты конкуренции, исчисления сроков, предоставления и обмена информации;
- расширение полномочий антимонопольного органа при проведении расследований дел о нарушении антимонопольного законодательства;
- упрощение процедуры обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства, не возлагая при этом обязанности по представлению доказательств нарушений (документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с заявлением;
- разработка четких механизмов «группового доминирования» хозяйствующих субъектов;
- обеспечение недискриминационного доступа к ограниченным природным ресурсам;
- совершенствование системы контроля экономической концентрации с одновременным сокращением видов сделок и операций, подпадающих под указанный контроль.
- переход к полному раскрытию информации об участниках сделки как основному условию осуществления предварительного антимонопольного контроля экономической концентрации, в том числе с использованием Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов, как ключевого инструмента контроля экономической концентрации в целях предотвращения злоупотребления доминирующим положением на рынках.
- введение системы понижающих коэффициентов размера санкций в случае добровольного прекращения хозяйствующим субъектом нарушения антимонопольного законодательства, оказания содействия антимонопольному органу.
Таким образом, первая проблема оценки воздействия предполагаемых действий СБП на экономических агентов состоит в том, что само содержание действия не раскрыто. Из ДРОНДа не следует, что направления совершенствования нормативной правовой базы конкурентной политики будет развиваться именно в том направлении, которое предусмотрено Среднесрочной программой.
Кроме того, и перечень мероприятий, указанный в Среднесрочной программе, допускает различные варианты реализации этих мероприятий с различным соотношением издержек и выгод для отдельных групп экономических агентов. Рассмотрим только один из пунктов Среднесрочной программы, соответствующий содержанию ВЦП «Совершенствование конкурентного законодательства»:
- усиление санкций за нарушение антимонопольного законодательства и расширение перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке.
Отметим, что и сотрудники антимонопольных органов, и независимые эксперты, и добросовестные участники рынка в принципе согласны с необходимостью усиления санкций за нарушения антимонопольного законодательства.
Возможные варианты реализации намеченных мероприятий
Для определения возможных путей реализации данного пункта среднесрочной программы требуется ответить, как минимум, на два ключевых вопроса:
- за какие нарушения антимонопольного законодательства предполагается усилить санкции;
- каков размер новых санкций и порядок определения размера санкций.
Ниже в таблице представлены варианты усиления санкций и оценка потенциального воздействия этих поправок на некоторые группы экономических агентов.
| Тип нарушения | Группы, на которые оказывается влияние | |||
| Общество в целом | «Злостные» нарушители | Добросовестные участники рынка | Сотрудники антимонопольных органов | |
| Грубые нарушения, оказывающие существенное влияние на состояние конкуренции (обеспечение равного доступа к потребителям и ресурсам): - злоупотребление доминирующим положением на рынке; - недобросовестная конкуренция - согласованные действия и т.п. | Положительное | Создаются положительные стимулы к добросовестному поведению | Косвенное положительное влияние | Для добросовестных – безразлично; Для недобросовестных – дополнительный коррупционный стимул |
| «Формальные» нарушения Например, предлагаемые в проекте поправок в КоАП, разработанных ФАС: Непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, представление ходатайств, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации порядка и сроков подачи ходатайств | Возможно, отрицательное | Возникает риск дополнительных издержек | Возникает риск дополнительных издержек | Для всех – облегчение условий работы |
| Существенные + формальные нарушения | Эффект неизвестен | Создаются положительные стимулы к добросовестному поведению | Косвенное положительное влияние / Возникает риск дополнительных издержек | Облегчение работы Для недобросовестных – дополнительный коррупционный стимул |
Таким образом, различный набор мер по усилению ответственности за нарушения конкурентного законодательства может оказать разное воздействие как на интересы общества в целом, так и на интересы добросовестных участников рынка. При этом следует отметить, что сотрудники антимонопольных органов заинтересованы в усилении ответственности за все виды нарушений, в том числе формальные, что и подтверждается наличием в проекте поправок в КоАП норм по возложению дополнительной ответственности в том числе на заявителей по антиконкурентным делам – ответственность за неподачу или нарушение порядка и сроков подачи ходатайств.
Очевидно, реализация именно таких мер не будет содействовать повышению эффективности применения антимонопольного законодательства, поскольку создаст ситуацию чрезмерного сдерживания, переключив усилия субъектов рынка на решение не самых значимых вопросов организации своей хозяйственной деятельности.
Анализ мероприятий в рамках ВЦП «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности»
Содержание предлагаемых мероприятий в соответствии с ДРОНДом
В ДРОНДе МЭРТ предусмотрена ВЦП «Программа совершенствования системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности», включающая в себя в том числе разработку проектов нормативных правовых актов. При этом не уточняется, какие именно нормативные правовые акты предполагаются к разработке и каково содержание этих документов. Таким образом, можно предположить разные варианты направлений совершенствования государственного контроля, которые связаны с разным соотношением выгод и издержек для заинтересованных групп экономических агентов. Расшифровки того, что понимается под «совершенствованием государственного контроля» в Среднесрочной программе не содержится. Некоторые подходы к содержанию такой работы содержатся к Концепции административной реформы, а именно:
- сокращение лицензируемых видов деятельности до минимума;
- налаживание системы мониторинга эффективности мер государственного надзора;
- разграничение функций контроля и надзора (сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль – рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке);
- четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, запретить проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти;
- сократить число изъятий из действующего законодательства о проверках предпринимательской деятельности;
- закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.
При этом в ДРОНДе МЭРТ реализация административной реформы отражена как отдельная программа (Программа 2.1.1 Административная реформа в Российской Федерации в 2006-2008 годах).
Ниже мы рассмотрим несколько возможных направлений, не противоречащих общей постановке вопроса о необходимости совершенствования государственного контроля (надзора).
Возможные варианты реализации намеченных мероприятий
Вариантов совершенствования существующей системы государственного контроля множество, поэтому мы рассмотрим только некоторые из них и покажем, насколько по-разному они могут воздействовать на баланс издержек и выгод различных экономических агентов, в том числе на бюджетную эффективность системы контроля. Сравнение вариантов приведено в таблицах ниже. Для сравнения выбраны только три параметра, а именно: уровень осуществления контроля и надзора (федеральный или региональный), «узкая» или «широкая» специализация надзорных органов, передача функций по «контролю» (исследованиям, измерениям и т.п.) на рынок или сохранение их в руках государства.
Таким образом, существует множество вариантов совершенствования системы государственного контроля (надзора), принимая по внимание комбинирование предложенных схем. Для сравнения этих вариантов и выбора оптимального необходимы серьезные дополнительные исследования и расчеты, а также широкое общественное обсуждение. Причем неоднозначной является не только общеэкономический, но даже бюджетный эффект от выбора того или иного направления реформирования системы.
- уровень осуществления контроля
| Вариант | Группы, на которые оказывается воздействие | ||||
| Предприниматели | Федерация | Субъекты федерации | Лица, на защиту интересов которых направлен контроль | Общество в целом | |
| Максимальная передача контрольно-надзорных функций на региональный и местный уровень | (-) риск установления различных «правил игры» в различных регионах | (+) сокращение расходов федерального бюджета (-) угроза для единства экономического пространства страны – риск создания дополнительных региональных барьеров | (+) возможность оптимизации состава контрольных органов (-) дополнительные бюджетные расходы риск роста коррупции на региональном уровне | (+) потенциальная возможность привести структуру и количество сотрудников контрольных органов с потребностями региона и улучшить качество контроля (-) высокий риск снижения уровня контроля из-за: - недостатка средств в региональных бюджетах для адекватного финансирования системы контроля - зависимости органов контроля от региональных или местных властей и, соответственно, затрудненности из действий в случае нарушений со стороны этих властей | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
| Укрепление федеральных органов контроля (надзора) и их территориальных подразделений | (-) риск, что сеть контрольных органов будет недостаточно развита, дополнительные издержки взаимодействия с органами, расположенными в Москве (например, в настоящее время ряд лицензий получается только в Москве) | (+) возможность обеспечения единой политики на всей территории РФ (-) более высокие затраты федерального бюджета | (- / +) ограниченная возможность влиять на деятельность контрольных органов (+) нет дополнительных затрат из региональных или местных бюджетов | (+) большая независимость органов контроля от региональных или местных властей (-) риск, что сеть федеральных контрольных органов будет недостаточная для эффективного осуществления контроля | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
- исключение дублирования функций различных контрольных (надзорных) органов
| Вариант | Группы, на которые оказывается воздействие | ||||
| Предприниматели | Государство в целом | Контрольные органы | Лица, на защиту интересов которых направлен контроль | Общество в целом | |
| Узкая предметная специализация отдельных контрольных органов (при непересечении сфер ответственности) | (-) множество проверок со стороны разных органов (административные издержки, риск противоречивых требований) | (+/-) требуют специальных расчетов необходимые затраты бюджета при реализации одного и второго варианта - усложняется задача разделения компетенции органов | (+) легче подбирать специалистов | (-) сложнее определить, в какой орган обращаться при той или иной проблеме | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
| Система комплексного контроля (объединение в одном органе функций по контролю за разными аспектами деятельности объекта) | (-) объективная возможность проведения проверок не только по предмету жалобы, а по всему кругу вопросов, входящих в компетенцию органа | (+/-) требуют специальных расчетов необходимые затраты бюджета при реализации одного и второго варианта (+) легче решается задача разделения компетенции | (-) более высокие требования к квалификации персонала | (+) проще определить, в какой орган обращаться | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
- соотношение «контроля» и «надзора»
| Вариант | Группы, на которые оказывается воздействие | |||||
| Предприниматели | Контрольно-надзорные органы | Органы, осуществляющие исследования (испытания) | Государство в целом | Лица, на защиту интересов которых направлен контроль | Общество в целом | |
| Передача функций «контроля» (исследований, измерений и т.п.) на рынок | (+) возможность выбирать орган по проведению контроля (-) риск повышения издержек контроля (стоимости услуг соответствующих органов) большая коррупционность механизма | (+) теоретическая возможность выбора наилучшего соотношения цена/качество (при условии конкурентности рынка) (-) дополнительные издержки, связанные с формированием договорных отношений с независимыми органами риск невозможности получить услуги при отсутствии достаточного финансирования дополнительный коррупционный риск при отборе внешних организаций | (+) возможность осуществления коммерческой деятельности (-) отсутствие стабильного бюджетного финансирования, риск банкротства | (+) сокращение затрат на управление государственными предприятиями (+/-) требуются дополнительные расчеты для определения объемов бюджетного финансирования. Возможно, потребуется больше бюджетных средств на оплату услуг компаний, действующих на рынке (-) риск, что деятельность по исследованиям и испытаниям не будет осуществляться в достаточном объеме из-за невыгодности | (-) возможны дополнительные издержки (оплата услуг «контроля») риск снижения качества надзора из-за недоступности для надзирающих органов услуг по исследованиям и измерениям | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
| Сохранение всех функций в руках государства | (-) отсутствие выбора, ограниченная возможность проведения испытаний | (+) возможность получить услуги по исследованиям и испытаниям даже при недостатке финансирования | (+) стабильное бюджетное финансирование (-) ограниченные возможности коммерческой деятельности бюджетное финансирование прямо не связано с объемом работ | (+) гарантии осуществления деятельности по исследованиям и испытаниям даже при недостатке финансирования (+/-) требуются дополнительные расчеты для определения объемов бюджетного финансирования. (-) дополнительные затраты по управлению государственными предприятиями | | Последствия однозначно не определяются, требуется дополнительный анализ |
Выводы
На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:
- в ДРОНДах (не только в ДРОНДах ФАС или МЭРТ), как правило, не дается расшифровки, какие именно нормативные правовые акты, методические и внутренние документы будут разрабатываться. Соответственно, можно предположить, что направление изменения нормативной правовой базы может быть любым. Соответственно, представляется нецелесообразным выделение в качестве отдельных направлений деятельности (программ) мероприятий по совершенствованию законодательства без указания конкретных направлений такого совершенствования;
- бюджетные затраты на реализацию программ по совершенствованию нормативной правовой базы фактически не связаны с содержанием таких изменений, в то время как общественная эффективность принимаемых мер может существенно различаться. Соответственно, представляется необходимым при формировании программ, а также при описании их в ДРОНДах учитывать не только бюджетную, но и общеэкономическую эффективность предлагаемых действий (соотношение затрат и выгод для разных экономических агентов).
Кроме того, анализ потенциального содержания намечаемых мер показывает, что при реализации некоторых вариантов вполне возможно снижение эффективности расходования бюджетных средств на осуществление контрольно-надзорной деятельности.