Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1917-1920-х гг
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Межрегиональная ассоциация общественных объединений анестезиологов и реаниматологов, 284.79kb.
- 57. Становление советской системы государственного и местного управления (1917 – начало, 21.82kb.
- Массовые библиотеки россии в контексте партийно-государственной библиотечной политики, 621.43kb.
- Удк 372. 4 (477) “1917–1920” Галина Черненко реформування національного змісту початкової, 425.86kb.
- Социологические организации Санкт-Петербурга и Северо-Запада, 1673.55kb.
- Уважаемый Сергей Юрьевич! Направляем Вам материалы на заседание, 1072.91kb.
- Парламентская Ассоциация Северо-Запада России работает в соответствии с Уставом, утвержденным, 83.66kb.
- Ректор спбгу избран Председателем Совета ректоров вузов Северо-Запада, 307.79kb.
- Лекция Смена политических режимов и становление советской, 1570.76kb.
- Формирование образа советской власти средствами агитации и пропаганды: октябрь 1917-1920, 433.86kb.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является партийная и государственная бюрократия Северо-Западного региона Советской России 1917 – 1920-х гг. Предмет исследования – формирование и развитие региональной бюрократии во взаимосвязи с политическими и экономическими процессами, происходившими в Советском государстве в 1917 – 1920-е гг.
Цель и задачи исследования
Цель данной работы состоит в том, чтобы проанализировать процесс складывания системы управления Советским государством на региональном уровне в 1917 – 1920-х гг. и определить характер этой системы. В связи с поставленной целью и исходя из того, что любая система управления включает в себя некие органы и людей, служащих в этих органах, автор определяет следующие задачи:
– определить структуру регионального властного и управленческого аппарата в эти годы, выявив ее изменения и их причины;
– изучить наиболее типичные для этого аппарата формы информационной связи в годы Гражданской войны и нэпа;
– проанализировать процесс становления и эволюции режима секретности в партийно-государственном делопроизводстве исследуемого периода;
– выявить источники формирования кадров новой бюрократии на Северо-Западе Советской России в 1917 – 1920-х гг.;
– проанализировать основные направления кадровой политики центра в отношении региональных управленцев;
– реконструировать социальный облик ответственного работника Северо-Запада второй половины 1920-х гг.;
– изучить процесс формирования и укрепления системы привилегий для руководящих работников регионального уровня.
Территориальные рамки работы
Исследование ограничено Северо-Западным регионом РСФСР, под которым в данном случае подразумевается территория Мурманской, Новгородской, Олонецкой, Петроградской (Ленинградской), Псковской и Череповецкой губерний, а также Карелии. В годы Гражданской войны большая часть этих губерний входила в состав Союза коммун Северной области (СКСО), а в партийном отношении подчинялась Северному областному комитету (СОК) РКП(б). На протяжении 1920-х гг. деятельностью партийных организаций региона руководило Северо-Западное бюро (СЗБ) ЦК РКП(б)-ВКП(б), а работой многих хозяйственных органов – северо-западные отделения центральных ведомств.
Хронологические рамки исследования охватывают период от 1917 до конца 1920-х гг. Начальная дата – октябрь 1917 г. – определяется временем возникновения Советского государства. В качестве конечной даты исследования берется конец 1920-х гг., так как различные элементы системы управления складывались не одновременно.
Источниковая база исследования
Диссертационное исследование основано как на опубликованных документах, так и на архивных материалах, часть из которых была не так давно рассекречена. Многие из неопубликованных документов впервые вводятся в научный оборот.
Все используемые в диссертации источники можно систематизировать в несколько групп: 1) законодательные источники, 2) делопроизводственные документы государственных учреждений и партийных органов, 3) периодическая печать, 4) статистические материалы, 5)источники личного происхождения.
В Центральном государственном архиве историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СПб.) широко использованы различные делопроизводственные документы ф.1 (Петроградский комитет РКП(б)), ф.9 (Северо-Западное областное бюро ЦК ВКП(б)), ф.16 (Петроградский губернский комитет РКП(б)), ф.24 (Ленинградский областной комитет ВКП(б)), а также материалы ф.4000 (Воспоминания и дневники). Наличие значительного корпуса источников (протоколы и выписки из них, отчеты о работе, положения, инструкции, оперативная переписка и т.д.), связанных с деятельностью СОК РКП(б), СЗБ РКП(б)-ВКП(б) и Ленинградского обкома ВКП(б) позволяет достаточно подробно и всесторонне проанализировать различные процессы, происходившие в партийных органах северо-западных губерний (позже – округов), прежде всего с точки зрения становления и развития системы управления и кадровой проблемы.
Отложившиеся в этих фондах, с одной стороны, постановления ЦК, телефонограммы, письма, циркуляры ЦК и его отделов, а с другой – ответы, отчеты, сводки и иные материалы, направляемые с мест в ЦК, способствуют, при тщательном анализе, установлению принципов и форм взаимоотношений между центром и регионом, определению степени самостоятельности местных (областных и губернских) органов в решении кадровых и других вопросов.
Самостоятельное значение для изучения данной проблемы имеет находящийся в ф.9 «Справочник ответственных работников, входящих в номенклатуру Северо-Западного бюро ЦК и учитываемых учетным подотделом Северо-Западного бюро ЦК ВКП(б). По состоянию на 1 января 1927 г.». Содержащаяся в нем информация о должности, партийном стаже, социальном и семейном положении, возрасте и уровне образования более чем тысячи руководящих работников всех сфер, кроме научной и культурной, дает прекрасную возможность выявить преобладающий тип ответственного работника Северо-Западного региона второй половины 1920-х гг.
Разнообразные виды материалов из упомянутых фондов 1, 16 и 24 в ЦГАИПД СПб. и фондов 1 (Новгородский комитет ВКП(б)), 76 (Бронницкий волостной комитет ВКП(б) Новгородского уезда) и 80 (Валдайский уездный комитет ВКП(б)) Государственного архива новейшей истории Новгородской области (ГАНИНО) существенно расширяют представление о деятельности петроградских/ленинградских городских, губернских, районных и уездных, а также новгородских губернских, уездных и волостных партийных органов по формированию и развитию соответствующих уровней системы власти и управления. Чрезвычайно полезную информацию биографического плана содержит персональная картотека руководящих работников Новгородской губернии (области), хранящаяся в ГАНИНО.
В фондах ЦГАИПД СПб. и ГАНИНО отложился также значительный комплекс материалов, характеризующих образ жизни ответственных работников, прежде всего партийной и государственной сфер деятельности по всем губерниям Северо-Западного региона. Дополненные аналогичными материалами из нескольких фондов Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб.), Центрального государственного архива литературы и искусства Санкт-Петербурга (ЦГАЛИ СПб.) и Ленинградского областного государственного архива в г. Выборг (ЛОГАВ), эти сведения позволяют установить формы и типы привилегий, выявить этапы их развития.
В фондах 142 (Комиссариат внутренних дел СКСО) и 143 (Совет комиссаров и Центральный (областной) исполнительный комитет СКСО) ЦГА СПб. содержится разнообразная переписка руководящих органов СКСО с комиссариатами: циркуляры, инструкции, телеграммы и иные делопроизводственные документы, которые характеризуют состояние советских органов в губерниях, входивших в состав СКСО в 1918-1919 гг.
Анализ аналогичных видов документации, а также протоколов, отчетов, приказов, докладов, отложившихся в фондах 144 (Совет комиссаров Петроградской трудовой коммуны), 1000 (Ленинградский губернский совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов и его исполнительный комитет), 1001 (Административный отдел исполкома Ленинградского губернского совета), дает дополнительную информацию о функционировании органов власти и управления Петрограда/Ленинграда и губернии на протяжении Гражданской войны и 1920-х гг.
Протоколы Военного совета ПУР (ф.485 – Военный совет (Комитет обороны) Петроградского укрепленного района) позволяют проанализировать деятельность чрезвычайных органов на территории Северо-Запада в годы Гражданской войны, а отчеты о работе органов рабоче-крестьянской инспекции (ф.8 – Ленинградское губернское отделение рабоче-крестьянской инспекции Наркомата рабоче-крестьянской инспекции РСФСР) – ситуацию с сокращением административного аппарата в начале 1920-х гг. Особенности трудоустройства ответственных работников зафиксированы в материалах ф.4430 (Управление уполномоченного Наркомата труда РСФСР по Северо-Западной области).
Помимо неопубликованных документов в диссертации использовано значительное количество исторических источников, уже введенных в научный оборот. Это законодательные акты, постановления исполнительных органов, иные делопроизводственные документы, личная переписка и воспоминания, опубликованные в разные годы в различных сборниках. Не останавливаясь подробно на их характеристике, необходимо отметить два обстоятельства, существенные для достижения цели и решения задач, поставленных в данном диссертационном исследовании. Прежде всего, оказались полезными документы, не только рассекреченные недавно53 или вернувшиеся из отделов специального хранения54, но и ранее доступные исследователю55. Их комплексное изучение способствует уточнению многих старых представлений и формулированию новых выводов о характере системы власти и управления в Советской России первого послереволюционного десятилетия. Среди опубликованных документов преобладают материалы, характеризующие деятельность высших партийных и государственных органов56, что вполне естественно. Однако в последние годы усилился интерес публикаторов к документам и местного уровня, в том числе и северо-западных губерний57. Сопоставление этого корпуса источников с материалами, характеризующими деятельность высших органов власти и управления, дает возможность выявить общее и особенное в становлении системы власти и управления на общероссийском и местном уровнях.
Немалый интерес для исследователя представляет партийная и советская пресса исследуемого периода58. В ней публиковались официальные постановления и распоряжения, дискуссионные статьи, обзоры, информация, биографические данные об отдельных партийных и государственных деятелях. Вместе с тем материалы, связанные, например, с секретностью или с привилегиями ответственных работников, чрезвычайно редко появлялись на страницах периодической печати, а некоторые сюжеты не освещались вообще.
Что касается мемуарных источников и дневников, содержащих информацию о ситуации в партийных и государственных органах северо-западных губерний, то они весьма скудны и представлены небольшими фрагментами из воспоминаний Г.А. Соломона, В.М. Куджиева, Н.К. Антипова, Э. Голдман, дневника К.И. Чуковского59 и некоторых других современников.
Комплексное использование опубликованных и извлеченных из архивов источников вкупе с имеющейся литературой позволяет достаточно полно и всесторонне проанализировать процесс формирования системы управления государством на региональном уровне – на примере Северо-Запада Советской России – в 1917-1920-х гг.
Методология исследования
Методологическую основу исследования составили фундаментальные принципы историзма и объективности. Принцип историзма предполагает подход к действительности как развивающейся во времени и рассмотрение объекта как системы. Анализ всей совокупности фактов в их взаимосвязи с учетом противоречий составляет суть принципа научной объективности.
Использование в диссертации общенаучных и специальных исторических методов исследования: логического, статистического, сравнительно-исторического, проблемно-хронологического, ретроспективного, структурно-системного и иных, позволяет всесторонне проанализировать процесс складывания системы партийно-государственной власти и управления на региональном уровне в контексте российской истории первой трети XX в.
Важное значение для анализа деятельности индивидов и определенных групп, вовлеченных во власть, имеет теория «идеальной бюрократии» М. Вебера, развитая и уточненная его последователями и критиками. Опираясь на эту теорию, можно сформулировать понятие бюрократии как иерархической системы управления, характеризующейся определенными границами компетенции на каждом уровне, принятием решений по существующим законам и правилам и упорядоченным («рутинным») характером деятельности. В понятие бюрократии включается и совокупность служащих этой системы.
При рассмотрении темы автор опирался также на основополагающие законы, которые сформулировали Г. Моска и В. Парето в рамках теории политической элиты: любая политическая система делится на элиту и массу, отношения между которыми приобретают иерархический характер; элита не является монолитной, а делится на страты; элиты находятся в непрерывной циркуляции, что обеспечивает их существование.
Всестороннее исследование бюрократии невозможно без применения психологического подхода, позволяющего понять мотивы поведения этой группы людей и их реакцию на политические, экономические и иные события изучаемого периода. В этой связи плодотворным в методологическом плане является обращение к теориям личности, таким как индивидуальная, гуманистическая, теория социального научения и др.
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые в отечественной и зарубежной историографии комплексно рассматривается процесс складывания региональной системы управления на примере Северо-Запада Советской России в годы Гражданской войны и новой экономической политики.
В рамках междисциплинарных подходов и в результате тщательного анализа различных компонентов этой системы на основе широкого и разнообразного круга исторических источников удалось уточнить некоторые сложившиеся в историографии представления о партийно-государственной бюрократии периода Гражданской войны и нэпа, а также сформулировать свою позицию по ряду дискуссионных вопросов.
Практическая значимость исследования
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшего изучения истории советской политической системы и советской бюрократии, а также при подготовке общих и специальных курсов по отечественной истории XX в., при составлении биографических справочников. Исторический опыт может быть учтен при разработке современной политики государственного управления.
Апробация работы
Основные положения и выводы диссертации, а также текст монографии и некоторые статьи по данной проблематике обсуждались на заседаниях отдела современной истории России Санкт-Петербургского института истории РАН в 1999-2007 гг. Отдельные положения диссертации обсуждались на семинаре в Высшей школе социальных наук (Париж, Франция) в марте 2005 г. и на международной научно-практической конференции «Новгородика. К 100-летию Д.С. Лихачева» (Великий Новгород) в сентябре 2006 г.
Структура исследования
Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих 16 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновываются актуальность и научная новизна исследования, поставлены цель и задачи работы, определены объект и предмет исследования, его хронологические и территориальные рамки, охарактеризована методологическая основа диссертации, проанализированы историография и источниковая база проблемы, определена практическая значимость диссертации.
Первая глава «Структура регионального партийного и советского аппарата и ее развитие в годы Гражданской войны и период нэпа» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Советский и партийный аппарат Северо-Запада в годы Гражданской войны» рассмотрен процесс формирования властных и управленческих органов, а также органов большевистской партии в первые годы советской власти.
Теоретические воззрения лидеров большевиков на государственное устройство будущего социалистического общества были сформулированы в виде основных принципов, среди которых переход всей власти к советам и уничтожение чиновничества.
Первые месяцы после Октября 1917 г. характеризовались стихийным демократизмом, который проявлялся в дискуссиях по поводу соотношения роли старых и новых органов в управлении, поиском оптимальной структуры. К весне-лету 1918 г., после ликвидации в основном старых думских и земских органов, советы приняли на себя не только политические, но и хозяйственные задачи, что привело к изменению в их структуре, зафиксированной в самом общем виде в Конституции 1918 г. Построенная по типу вертикальной иерархии она напоминала привычную (как для дореволюционной России, так и для некоторых других стран) модель управления.
Из-за интервенции и боевых действий Гражданской войны, отсутствия достаточного числа кадров и по некоторым иным причинам во многих губерниях Северо-Запада в течение 1918 – 1920 гг. в полном объеме новая управленческая система не была создана.
Для этого периода особенностями ее было отсутствие (до конца 1919 – середины 1920 гг.) положений о некоторых органах власти и управления низших уровней и наличие различных чрезвычайных органов власти, не предусмотренных Основным законом государства. На Северо-Западе к ним относились различные ревкомы и ревисполкомы, комитеты и советы обороны. Подавляющее большинство их существовало короткое время, так как они создавались для решения конкретных задач, главным образом для удержания или восстановления власти большевиков. Чрезвычайные органы формировались из представителей разных организаций, причем в их состав обязательно входили лица, ранее осуществлявшие номинальную или реальную власть на данной территории. Наконец, они либо заменяли существующие органы власти и управления, либо сосуществовали с ними.
Иную задачу – управление новой административно-территориальной единицей, образованной из северо-западных губерний – имел Совет комиссаров Союза коммун Северной области. Реальное значение этого органа оказалось невелико из-за кратковременности его деятельности (апрель 1918 – февраль 1919 гг.) и затянувшегося организационного этапа, отягощенного сопротивлением центробежных сил, направленных против существования СКСО.
Недостаточная разработанность многих конкретных вопросов, бездействие ряда звеньев государственного аппарата, деятельность не зафиксированных Конституцией органов, отсутствие постоянного и четкого взаимодействия между различными вертикальными ступенями власти – все это свидетельствует о том, что в этот период реальной иерархически построенной централизации власти и управления, во всяком случае на региональном уровне, не было.
Важной характеристикой этого периода стала передача властных полномочий, в том числе на региональном и местном уровнях, представительными органами исполнительным. Помимо объективных обстоятельств, вызванных Гражданской войной, на это влияла неработоспособность съездов советов по причине многочисленности их депутатов и кратковременности работы.
Особенность советского строя первых послереволюционных лет состояла в параллельном – наряду с советами – формировании органов большевистской партии. Помимо губернских комитетов важную роль в становлении власти большевиков на Северо-Западе сыграл Северный областной комитет РКП(б), функционировавший в 1918 – 1919 гг. и имевший определенную самостоятельность в своих действиях.
Процесс развития партийных органов как центральных, так региональных и местных, характеризовался, с одной стороны, расширением и разветвлением аппарата, что было вызвано усложнением задач, стоявших перед российским обществом в годы Гражданской войны и все более активным вмешательством партии в сферу государственной власти и управления. С другой стороны, уже в этот период прослеживается и другая – устойчивая – тенденция: к унификации структуры парткомов разного уровня. Вместе с тем партийная ветвь также находилась в процессе строительства, поэтому о реально действующей централизации партаппарата в эти годы приходится говорить осторожно.
Как и в других регионах страны, на Северо-Западе также отмечается процесс перехода после Октября 1917 г. многих большевиков на работу в советский аппарат и обратный «отток в партию» с весны-лета 1918 г. Автор предполагает, что изменение тактики не в последнюю очередь было связано с задачей строительства партийной ветви власти. Кроме того, переход к советам экономических, культурно-бытовых вопросов от прежних органов управления как бы «растворял» политическую функцию советов среди других. И с этой стороны большевикам было удобно забрать реальную политическую власть, оставив ее номинально в ведении советов.
Параллельное существование двух претендующих на власть структур неизбежно вызывало конфликтные ситуации, в том числе и на Северо-Западе. В какой-то степени обострение снималось персонифицирующим совмещением должностей в партийных и советских органах, что облегчало контроль коммунистического аппарата над советским.
В годы Гражданской войны проблему взаимоотношений между советскими и партийными органами решить не удалось, однако, как показывает материал, уже в это время распространенным было мнение о приоритете партии большевиков над советами.
Во втором параграфе «Формирование структуры партийно-государственного управления советским обществом в мирных условиях» анализируются изменения, происходившие в структуре партийных и государственных органов северо-западных губерний в связи с проведением новой экономической политики.
В 1922 г. ВЦИК принял несколько постановлений, по которым права местных советов и их исполкомов в хозяйственной и культурной областях расширились. Однако основные положения остались незыблемыми, в частности: многоступенчатая система выборов, вертикальная конструкция власти, приоритет исполнительных органов над законодательными. Проведенная в середине 1920-х гг. кампания по «оживлению советов» ситуацию кардинальным образом не изменила, увеличив лишь представительство коммунистов и комсомольцев в органах власти и управления. Анализ петроградского/ленинградского материала показывает к тому же, что ротация кадров коснулась главным образом советов, а не исполкомов, где состав менялся очень медленно. Весной 1926 г. (уже после удаления с ключевых постов сторонников «новой оппозиции») в президиуме Ленинградского губисполкома оставалось более половины членов, входивших в него еще осенью 1922 г.
Первая половина 1920-х гг. характеризуется проведением нескольких кампаний по оптимизации советского аппарата, составной частью которой было сокращение штатов. Решения о сокращении принимались еще в конце 1920 г. и вызывались необходимостью упрощения аппарата для ликвидации бюрократизма. Новая экономическая политика придала этой работе дополнительный импульс. Кампании по сокращению штатов и реорганизации структуры часто вызывали сопротивление аппарата. Сокращения оказывались временным явлением, а оптимизация структуры работу заметно не улучшала.
Во второй половине 1920-х гг. на реорганизацию структуры как советского, так и партийного аппарата Северо-Западного региона большое влияние оказали административно-территориальная реформа, приведшая к образованию в 1927 г. Ленинградской области, а также новые задачи, выдвигаемые политическим руководством страны. Именно последним можно объяснить, например, появление в 1928 г. в обкоме и всех окружкомах (кроме Мурманского) отделов по работе в деревне.
Характерной чертой 1920-х гг. стало продолжение начавшегося в предыдущий период процесса унификации структуры партийных и советских органов, которая осуществлялась сверху в виде директивных документов.
Кризис власти, а затем переход к нэпу вновь поставили на повестку дня вопрос о взаимоотношениях между партийным и советским аппаратом, который еще в первой половине десятилетия был окончательно решен в пользу партии, фактически получившей право на всеобъемлющее руководство всеми сферами политической, экономической и духовной жизни.
В этой связи автор выдвигает предположение, что неудача с модернизацией политической системы в годы нэпа связана не только со сменой политического руководства, низким культурным уровнем партийных рядов и геополитической обстановкой, но главным образом с единовластием коммунистической партии, ее победой над политическими противниками и над советами.
В третьем параграфе «Северо-Западное бюро ЦК РКП(б) – ВКП(б)» анализируется структура, персональный состав одного из важнейших областных партийных объединений – Северо-Западного бюро (СЗБ) – в 1921-1927 гг. и выявляются причины кадровых изменений.
Анализ материалов IX съезда РКП(б) (1920 г.) и «Положения об областных бюро ЦК РКП(б)» (1921 г.) показывает, как в течение года изменились цели создания областных бюро: исчезла тесная зависимость между ними и областными хозбюро. Областные бюро ЦК превратились в полномочные представительства ЦК с ограниченной самостоятельностью и не только в тех районах, где существовали экономсоветы, но и в районах, удаленных от центра. На примере изучения повесток дня заседаний СЗБ за первые годы его работы автор доказывает, что главными направлениями деятельности бюро были кадровое и агитационно-пропагандистское. Экономические вопросы занимали в его деятельности небольшое место.
Персональный состав СЗБ за время его существования не раз менялся по различным причинам. Транспортная разруха начала 1920-х гг. практически не позволяла участвовать в заседаниях секретарям губкомов кроме Петроградского, превратив их членство в номинальное. К середине 1920-х гг. в составе СЗБ подбирается группа сторонников «новой оппозиции», выведенная из бюро в 1926 г. Уже на излете нэпа, когда рынок все больше заменялся государственным регулированием экономики, в СЗБ усиливается экономическое направление, представленное руководителями ряда крупных областных промышленных организаций. Так как члены бюро подлежали утверждению в ЦК, то на назначения влияли не только политические и экономические факторы, но и личные отношения. При всем разнообразии кадрового состава СЗБ одна закономерность прослеживается на всем протяжении его деятельности – численное преобладание и решающее влияние петроградских/ленинградских ответственных работников.
Итак, на региональном уровне в течение 1917-1920-х гг. была выстроена логичная иерархическая структура как советских, так и партийных органов. В ее основе лежала знакомая (с дореволюционных времен) модель управления, трансформировавшаяся под влиянием политических, экономических, военных и иных причин.
Вторая глава