Geum.ru

Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении». Факультет государственного и муниципального управления

Вид материалаУчебно-методическое пособие

Содержание


6.3. Занятие 3 (2 академических часа).Система государственных и муниципальных закупок Российской Федерации
Соответствие среде
Информационная открытость
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

6.3. Занятие 3 (2 академических часа).
Система государственных и муниципальных закупок Российской Федерации




6.3.1. Система размещения государственных и муниципальных заказов в контексте социальных, политических, экономических процессов Российской Федерации



Государственные и муниципальные закупки являются важнейшей правительственной (как для государства, так и для муниципальных образований) функцией и инструментом, позволяющим удовлетворять потребности государства и муниципалитетов, то есть обеспечивать выполнение их социально-экономических функций (см. раздел принципы и задачи прокьюремента). Как инструмент, с одной стороны, закупки позволяют решить вопрос на что, когда и кому пойдут бюджетные средства на удовлетворение потребностей государства, муниципалитетов, общества в целом. С другой стороны, закупочная деятельность в итоге решает вопрос, сколько и каким образом будут тратиться средства бюджетов и внебюджетных источников на государственные и муниципальные нужды. Таким образом, закупочная деятельность является важнейшей частью процесса бюджетирования, определяющей его результативность, экономичность и эффективность. Фактически все этапы бюджетирования пронизывают закупочные процессы по удовлетворению потребностей (см. слайд). Так, составление проекта бюджета очередного года или очередных нескольких лет основано на бюджетных заявках по удовлетворению тех или иных потребностей государства, муниципалитетов, общества. В бюджетные заявки включены натуральные показатели потребности, объем средств, требуемых для их удовлетворения и конечный результат, выраженный в натуральных показателях. Составление бюджетной заявки происходит на основании выявления потребности, исследования рынка по возможности ее удовлетворения, составления технико-экономического обоснования удовлетворения потребности (сколько и каких ресурсов потребуется и за какое определенное время), т.е. на основании важнейшего закупочного процесса – формирования заказа. Далее, в бюджетном процессе после составления бюджетной заявки и включения ее (на основании принятого технико-экономического обоснования) в проект бюджета следует процесс утверждения бюджета, окончание которого является определяющей стартовой точкой для начала следующего закупочного процесса – размещения заказов. Размещение заказов и исполнение заказов проходит во время этапа исполнения бюджета определенного года или ряда лет. Определение эффективности формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов приходится на период отчета об исполнении определенного бюджета, т.е. полностью вписано в контекст бюджетного процесса. От того, насколько эффективна та или иная закупка, удовлетворены ли потребности, зависит возможность дальнейшего формирования этих же или иных потребностей, что ложится на следующий цикл бюджетного процесса – этап составления бюджета.

В настоящее время связь закупочной деятельности и бюджетирования становится более прямой и взаимоопределяющей в государственном и муниципальном секторе в связи с переходом бюджетирования на концептуально иной, ориентированный на результат, цель метод формирования бюджета. Цели бюджетирования ставятся на основании социальных, промышленных и прочих потребностей государства, общества. Такой «проектный» способ бюджетирования, направленный на достижение определенных четко поставленных и экономически обоснованных целей фактически полностью основан на процессах закупочной деятельности.

Необходимо также отметить, что реформа федеративных отношений, когда жесткое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы значительно увеличило нагрузку на региональные и местные бюджеты повышает политическую и экономическую значимость государственных и муниципальных заказов, поскольку осуществление их по единым правилам и процедурам позволяет уменьшать различия функционирования бюджетных систем разных уровней, обеспечивает прозрачность, подотчетность и сравнимость бюджетных систем. Тем самым, повышается в целом, социально-экономическая результативности бюджетных расходов [, с.765].

Решение дополнительных задач закупочной деятельности в нашей стране позволит поддержать развитие субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов и уголовно-исправительной системы. Несмотря на то, что преференции по размещению заказов снижает эффективность конкретной закупки, такая поддержка государства в определенных границах может способствовать экономическому росту указанных организаций.

Реализация с помощью закупочной деятельности как инструмента национальных проектов, федеральных, региональных и местных целевых программ позволяет опережающими темпами развивать индустриальное, социальное и экономические пространство страны, формируя не только насущные, но и долгосрочные перспективы развития и потребности государства, муниципалитетов и общества. Эффективность закупок в рамках этих проектов и программ определяют в целом эффективность и перспективы развития государства и страны.

Государственные и муниципальные закупки – не только находятся в центре социальных, политических, экономических процессов Российской Федерации в целом, как система, но и внутри объединяют сложнейшие процессы, регулируемые разными «отраслями» права, реализующие различные по своей природе виды деятельности (административной, экономической, социальной и пр.)

Основные экономические вопросы закупок:
    1. Что, где, у кого закупается;
    2. Кто заказчик, потребитель;
    3. Каковы условия и риски процесса закупок и как их правильно разработать и предупредить?
    4. Как подсчитать эффект и эффективность закупки, т.е. оправдаться, что закупка была выгодной?

Место, где закупаются товары, работы, услуги для государственных и муниципальных нужд, объект закупки, лицо у которого закупаются товары, работы, услуги, все это (что относится к первому пункту) объекты и категории свободного рынка, регулируемого гражданским законодательством.

Заказчик, как таковой, руководствуется в своей деятельности бюджетным и административным правом, т.е. по сути, принадлежит государству. Потребитель может быть кто угодно, и руководствуется в своей деятельности гражданским и социальным правом.

Таким образом, условия, последствия (риски и эффект) процесса закупок затрагивают интересы различных субъектов права и должны учитывать законные интересы всех участников процесса закупок (заказчика, поставщика, потребителя). Удовлетворение интересов и потребностей каждого участника процесса закупок – основная стратегическая задача управления закупочной деятельностью. В решении этой стратегической задачи основной проблемой является «провал» рынка – случаи, при которых свободное действие рыночных сил не приводит к оптимальному результату сделки хотя бы для одной ее стороны [, c. 365].

К сожалению, разница в интересах и полномочиях участников процесса закупок (заказчика, поставщика, потребителя) сказывается на том, что, на рынке государственных и муниципальных закупок, законы свободного рынка чаще всего не срабатывают.

С одной стороны, не рынок сам по себе указывает эффективного поставщика и оптимальную цену продукции. В государственных и муниципальных закупках покупателем является не пассивный представитель государства, а активный исполнитель (чиновник), который должен самостоятельно выявить на рынке поставщика и продукцию. Проблема в том, что чиновника не учат маркетингу как профильной деятельности, к тому же он а) не имеет достаточного времени, б) не умеет выбирать качественно поставщика и продукцию. Персонал заказчика испытывает недостаток и ассиметрию информации – не знает о реальном, рыночном соотношении качества продукции и ее цены (в отличие от поставщика, который гораздо лучше осведомлен о свойствах продукции своей и конкурентов); имеет в подавляющем большинстве неквалифицированных закупающих менеджеров; может иметь свои собственные (недобросовестные и несовместимые с деятельностью чиновника) мотивы деятельности (приводящие к завышению цен поставок с целью получения различного рода поощрений от поставщиков) [, с.26; , 11].

С другой стороны, продавец ведет себя на государственном рынке иначе, чем на свободном. Причина – мотивы деятельности: возможность «захвата» рынка путем стимулирования, выращивания своего заказчика. Зачем это нужно поставщику, исполнителю, подрядчику? Государственный рынок закупок огромен. Такое поведение дает возможность поставщику резко и катастрофически для конкурентов повысить свою прибыль, значимость и распространенность продукции. Один контракт может определить благополучие поставщика не собственно этой сделкой, а ее последствиями, поскольку потребителем может стать вся страна. Таким образом, и позиция государственного (муниципального) чиновника, действующего как представителя государства или муниципального образования, но зачастую в собственном интересе, так и позиция поставщика имеющего возможность расширить свой бизнес за счет рынка государственных закупок максимально «проваливают» принципы свободного рынка и благоприятствуют коррупции, что прямо и косвенно, в частности, снижает эффективность закупки, а в целом конкурентность и свободу рынка.

Все страны мира используют принципы государственных закупок как основной механизм преодоления «провала» рынка.

На макроэкономическом уровне это достигается за счет:

1) принятия и внедрения антимонопольных законодательства и механизмов расширения конкурентоспособности поставщиков;

2) четкой регламентации закупочной деятельности, предполагающей прозрачность проведения закупочных процедур;

3) антикоррупционных мер;

4) стимулирования малого и среднего рынка поставщиков для государственных и муниципальных нужд;

На микроэкономическом уровне это достигается за счет формирования эффективной конкурентной среды: проведения конкурентных закупок (торги, котировки); создание условий, позволяющих всем участникам равноправно и эффективно участвовать в состязании за контракт. Достигается создание таких условий применением поощрительных, «репрессивных» и процедурных мер закупающей организации по отношению к персоналу, участвующему в закупочной деятельности, при согласовании интересов структурных подразделений и отдельных работников заказчика (уполномоченного на размещение заказа органа исполнительной власти).

Поощрительные меры применяются для материальной и моральной стимуляции персонала, занимающегося закупками качественно формировать, размещать заказы, администрировать (управлять) контракты. Эти меры должны способствовать повышению компетенции персонала, осознанию значимости своего места в закупочном процессе, устойчивости к внутреннему и внешнему давлению на персонал, включая недобросовестные действия поставщиков. Чиновник, распределяющий огромные средства на государственные заказы и получающий при этом гроши, постоянно находится в ситуации искушения и давления. Задача управления закупками – минимизировать эти существенные для деятельности закупщиков психологические факторы.

«Репрессивные» меры по отношению персонала закупщиков должны приниматься как в обязательном превентивном порядке, так и по факту недобросовестных действий персонала. С одной стороны, каждый имеющий отношение к закупкам чиновник должен знать меру своей ответственности за некомпетентные и недобросовестные действия в области государственных и муниципальных закупок, с другой стороны, просчеты и проступки персонала заказчиков и уполномоченных органов должны быть оценены, исправлены и возмещены по нанесенному ущербу, а также, что наиболее важно для предотвращения повторения подобных случаев, приданы гласности.

Процедурные меры применяются для минимизации зависимости организации или органа власти от добросовестности и квалификации отдельных исполнителей. Реализация процедурных мер осуществляется путем принятия свода правил и инструкций, полностью регламентирующих действия отдельных специалистов, что позволяет минимизировать возможные ошибки и «побочную» деятельность персонала, осуществить более действенный контроль за реализацией процедур закупок. Правила и инструкции определяют полномочия работников и использование определенных процедур проведения закупочной деятельности, сроки проведения, последовательность действий и выбор между которыми тоже строго регламентирован. Правила и инструкции разрабатываются и применяются ко всему закупочному циклу и охватывают:
  1. исследование и планирование потребности;
  2. анализ рынка по удовлетворению потребности;
  3. действия в целях справедливой конкуренции при формировании документации и в тендерный период, включая позиционирование закупки, выбор оптимального закупочного способа, расчет оптимальной цены;
  4. справедливый выбор наилучшего предложения (по соотношению выгод и рисков) по заранее определенным и оглашенным критериям;
  5. администрирование контракта;
  6. приемку товаров, работ, услуг;
  7. отсроченный мониторинг конечной эффективности закупленных товаров, работ, услуг.

Применение процедурных, поощрительных и «репрессивных» мер по отношению к субъектам, управляющим государственными и муниципальными закупками возможны только при сформированной нормативной базе, разработанных, утвержденных и доведенных до сведения каждого сотрудника матриц полномочий (прав и обязанностей) и ответственности. Формирование нормативной базы и определение полномочий и ответственности являются важнейшими управляющими процессами закупочной деятельности.

Однако, без реализации двух других управляющих процессов – постоянного мониторинга формирования, размещения и исполнения заказов и внутреннего аудита действенность процессов управления будет нивелироваться.

Различия этих двух часто смешиваемых процессов представлены в таблице.

Мониторинг
Внутренний аудит

Ненаправленный процесс (слежение за процессом в целом)

Направленный процесс (аудит по определенной проблеме)

Индикаторов (показателей) много
Индикаторов (показателей) немного

Показатели измеряются легко (быстро)
Показатели выявляются и измеряются столько и так, чтобы выявить причину и последствия проблемы

Результат – общая картина закупок
Результат – решение проблемы

Выход: рекомендации по совершенствованию процесса и аудиту, преимущественно процедурные меры
Выход: предписания по устранению (распространению) причин и ликвидации (создания благоприятных) последствий, преимущественно поощрительные или репрессивные меры


Процессы формирования, размещения государственных и муниципальных заказов должны обеспечиваться определенными необходимыми ресурсами организационными, кадровыми, финансовыми, материально-техническими, методическими и информационными. Исходя из потребности в тех или иных организационных решениях построения закупочной системы, обеспечения этого организационного решения кадрами, включая внутренние ресурсы и возможность закупки операторских, курьерских, тиражирования, консультационных, экспертных услуг (аутсорсинг); наличном и требуемом материально-техническом обеспечении, наличия методической и информационной базы и закупка методик и информации, определяется необходимый финансовый ресурс. Он включает все трансакционные издержки, сопровождающие формирование, размещение и исполнение заказов (издержки сбора и обработки информации, проведения процедур и принятия решений, издержки мониторинга, контроля и юридической защиты выполнения контракта).

Организационный ресурс зависит от схемы реализации государственных и муниципальных закупок, выбранной тем или иным заказчиком (уполномоченным на размещение заказов органом): внутренняя (централизованная), смешанная, внешняя (децентрализованная). При применении внутренней схемы реализации государственных и муниципальных закупок используются только внутренние ресурсы при проведении всех процессов и входящих в них процедур. При использовании внешней схемы организации – используются (закупаются) услуги специализированных организаций, экспертов, консультантов (аутсорсинг). Смешанная - предполагает использование как внешних, так и внутренних ресурсов. Новое российской законодательство о закупках позволяет использовать из указанных трех моделей (схем) только две: внутреннюю и смешанную, поскольку законодательство не предусматривает передачу всех полномочий заказчика ни специализированной организации, ни уполномоченному органу, ни иным юридическим или физическим лицам, и не предусматривает передачу какой-либо ответственности третьим лицам (специализированным организациям, экспертам).

Необходимо помнить, что применение любой модели в соответствии с действующим российским законодательством подразумевает централизацию или распределение только части обязанностей закупочной деятельности и не предполагает распределение прав и ответственности.

Обеспечение кадровым ресурсом должно включать выделение штатных единиц для закупочной деятельности, целенаправленный подбор кадров, постоянное рост компетенций персонала за счет наработки опыта, переподготовки, повышения квалификации; периодическая аттестация персонала на соответствие занимаемой должности, использование персонала строго по назначению, моральные и материальные поощрения персонала, повышение мотивации за счет постоянного квалификационного роста и продвижения по службе. О роли, целях и формах переподготовки и повышения квалификации кадров смотри разделы 6.3.3 и введение.

Методическое обеспечение должно предусматривать постоянное пополнение, оптимизацию имеющихся, закупку и разработку новых методических ресурсов по формированию заказов (планирование, исследование рынка, бюджетирование закупки, в том числе определение начальной цены контракта, методы разработки нейтральных спецификаций, технического задания в целом, определения лучших условий контракта и в целом требований документации о размещении заказов, методы определения лучшего предложения, победителя торгов, включая различные способы и критерии оценки, методы экспертизы заявок, методы приемки товаров, работ, услуг по контракту, методы мониторинга исполнения контракта и гарантийного периода, методы внутреннего аудита, методы документооборота, методы оценки удовлетворенности потребителя товаров, работ, услуг и другие.

Информационное обеспечение закупок строго регламентируется законодательством и позволяет обеспечить транспарентность и справедливость закупок. О нем подробно смотрите раздел 6.3.4.

Таким образом, закупочная деятельность является частью экономической, политической и социальной сферы деятельности государства и муниципалитетов и представляет собой целостную систему, имеющую свои цели, задачи и механизмы их реализации. С точки зрения процессного подхода, система государственных и муниципальных закупок – это совокупность согласованных, учитывающих общие требования эффективности системы - безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля:

Целей;

организационной структуры;

процессов и входящих в них процедур, регламентированных правилами, указаниями, ограничениями, инструкциями;

методов проведения процедур;

ресурсов, обеспечивающих процессы.

Что касается требований, предъявляемых к эффективно работающим системам, то в отношении системы государственных и муниципальным заказам, то коротко они означают:

Безопасность – обеспечение невозможности нанесения ущерба при формировании, размещении, исполнении государственных и муниципальных заказов какому-либо лицу (юридическому или физическому) и/или сфере деятельности.

Надежность – повторяемость результатов и адекватность применения показателей, приемов, способов, процедур формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов;

Соответствие среде – обязательный учет особенностей закупок по их позиционированию (рутинные, генерирующие прибыль, проблемные, критичные (смотри материалы 3 модуля)), видам (товары, работы, услуги, оборонные закупки, закупки систем жизнеобеспечения), месту проведения и месту потребления (кто закупает и для чего/кого закупает, что особенно важно для закупок в социальной сфере и оборонном комплексе);

Информационная открытость – следование в закупочной деятельности принципу транспарентности (смотри раздел 6.2.1);

Контроль – постоянный мониторинг и внутренний аудит закупочной деятельности.


Осуществление закупок как система целей, структур и процессов, включая процедуры, практические методы и приемы использует исходя из принципов закупочной деятельности три основных критерия ее качества:
    1. результативность закупки – степень достижения поставленной при закупке цели;
    2. эффективность – полное удовлетворение потребности при наименьшей цене достижения цели (включая конечный эффект закупки и ее экономичность (наименьшая цена объекта закупки и трансакционных издержек), оперативность удовлетворения потребности);
    3. удовлетворенность результатами закупочной деятельности, включая отсутствие рекламаций (жалоб) на объект закупки и вовлеченность в продолжение процесса этих же или аналогичных закупок.

Таким образом, формирование оптимальной системы государственных и муниципальных закупок это определение целей и задач закупочной деятельности, построение системы управляющих и центральных процессов (включая правила, указания, ограничения, инструкции методы проведения процедур), выделение необходимых ресурсов (финансовых, материально-технических, кадровых, методических, информационных) и определение организационной структуры.