Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении». Факультет государственного и муниципального управления
| Вид материала | Учебно-методическое пособие |
- Программы гу-вшэ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе, 4514.19kb.
- Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование, 340.58kb.
- Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование, 330.43kb.
- Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование, 994.83kb.
- Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование, 318.71kb.
- Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование, 976.37kb.
- Правительство Российской Федерации Государственный университет Высшая школа экономики, 343.74kb.
- "Финансовое право", 2007, n 2 льготы в финансовом праве: теоретико-правовой аспект, 138.54kb.
- Образовательной программы Формирование системы аналитических компетенций для инноваций, 2823.99kb.
- Инновационная образовательная программа гу-вшэ «Формирование системы аналитических, 2826.81kb.
6.3.2. Роль и место управления государственными и муниципальными заказами в системе государственного управления экономикой
Позиционирование управления государственными и муниципальными закупками в системе государственного управления экономикой определяется балансом теории и практики управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупочной деятельности можно формировать, исходя из опыта лучших, наиболее эффективных закупок. В этом случае правила закупок формируются постепенно, путем отсечения менее успешных и закреплении более успешных вариантов закупочных регламентов. Эти регламенты определяют «теорию» управления закупками. Такое эволюционное формирование управления закупочной деятельностью характерно для европейских стран и США. Более динамичные перемены в экономике на постсоветском пространстве требуют опережающего развития теории закупочной деятельности, поскольку позитивная практика за короткое время резких перемен в экономике незначительна, а отрицательный опыт нарастает как снежный ком. Именно поэтому реформа системы закупок в Российской Федерации была так «революционна» и шла от создания концепции антикоррупционных закупок с жесткими единообразными закупочными регламентами. Такое «опережающее» развитие закупочной «теории», с одной стороны, оказывает значительное влияние, как позитивное, так и негативное, на экономику, поскольку государственные и муниципальные закупки являются одной из важнейших правительственных функций и инструментом индустриальной, инновационной, социальной политики государства (смотри предыдущий раздел). Эффективное или неэффективное управление государственными закупками в целом определяет уровень доверия общества власти, и не секрет, что последние годы государственные и муниципальные закупки были неиссякаемым источником скандальных историй и фактов. Кроме того, государственные и муниципальные закупки являются своего рода лабораторией, в которой отрабатываются различные, порою не связанные напрямую с закупками, политические и экономические решения. С другой стороны, рыночная конкурентная экономика, основные принципы которой «свобода договора», «святость, нерушимость договора», «действие в своем интересе», «справедливые (равные) права участников рынка», является основным арбитром эффективности и жизнеспособности теории и практики управления государственными и муниципальными закупками. С этой точки зрения, часть «революционных» теоретических закупочных построений не выдержала испытания экономической практикой, показала свою нерентабельность и «ушла» из российских общественных закупок (изменения 94-ФЗ, внесенные 53-ФЗ и 218-ФЗ).
Необходимо подчеркнуть обстоятельство, что в данной сфере государственного и муниципального управления влияние человеческого фактора настолько велико, что по сей день идут споры, является ли прокьюремент областью науки, имеющей свои методы и достигающей повторяющиеся устойчивые результаты, или это деятельность в сфере искусства. За научное восприятие деятельности – такие экономические критерии как факторы «цена-стоимость» и «время», развитое законодательное регулирование, статистика закупок, применяемые технологии, практика электронных закупок. За восприятие управления закупками как искусства – факторы неопределенности результата, зависимость от взаимоотношений, отношения к деятельности и квалификации персонала закупщиков, зависимость результата от отношения к нему поставщиков, трудности прогнозирования результата. Управление закупочной деятельностью является сегодня одной из самых сложных областей в государственном и муниципальном управлении.
Таким образом, управление закупочной деятельностью формирует и поддерживает необходимый баланс между теорией и позитивной практикой закупок, оказывает влияние и зависит от экономики в целом. Управление государственными и муниципальными закупками является экономической деятельностью по сути, играет важнейшую роль в экономике и занимает одно из ключевых мест в государственном и муниципальном управлении.
6.4. Занятие 4 (2 академических часа)
Информационное обеспечение государственных и муниципальных закупок в России.
6.4.1. Специфика требований к информационному обеспечению государственных и муниципальных закупок, устанавливаемых 94-ФЗ
Требования 94-ФЗ, изложенные в статье 16 условно можно разделить на две части по типу информационных источников.
Первая часть устанавливает обязанности Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации определить официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов. При этом Закон не предусматривает специальных требований к официальному печатному изданию. Органы государственной власти должны определить такие требования самостоятельно, включая выбор процедуры отбора печатного издания. Данное требование действительно для субъектов Российской Федерации до 01.01.2011 года.
Вторая часть устанавливает обязанность органов государственной и муниципальной власти определить официальный сайт Российской Федерации, официальный сайт субъекта Российской Федерации, официальный сайт муниципального образования в сети «Интернет» для размещения информации о заказах. При принятии 94-ФЗ была установлена правовая эквивалентность двух источников (печатного и электронного) информации о размещении заказов. Однако, уже с самого начала действия 94-ФЗ имеет место асимметрия информации о размещении заказов в официальном печатном издании и на официальном сайте. Ряд сведений о размещении заказов, как, например, разъяснения документации о торгах, протоколы «вскрытия» и рассмотрения конкурсных заявок, документация о проведении торгов, информация о других официальных сайтах, региональных сайтах о размещении заказов, сайтах, содержащих «Реестр недобросовестных поставщиков», «реестр государственных (муниципальных) контрактов» размещаются только в сети Интернет на официальных сайтах по размещению заказов и не публикуются в официальных печатных источниках. С июня 2008 года информация о государственных заказах на федеральном уровне уже будет только размещаться на официальном сайте. Внесенные 218-ФЗ изменения 94-ФЗ снимают паритетность печатного и электронного источников информации и постепенно переводят информационное обеспечение государственных и муниципальных закупок в систему «одного окна»: с 1 января 2011 года единственным легитимным источником о размещении заказов в Российской Федерации будет федеральный портал о размещении государственных и муниципальных заказов. Эти требования законодательства позволят сформировать единое информационное пространство в области размещения заказов.
В настоящее время субъект Российской Федерации обязан размещать на своем сайте информацию о размещении заказов муниципального образования, которое находится в границах данного субъекта Российской Федерации. Это правило установлено в интересах муниципальных образований, закупочные бюджеты которых весьма незначительны; им по экономическим причинам нецелесообразно содержать собственные сайты о размещении заказов в сети «Интернет». При этом следует учитывать, что данное правило не относится к обязанности муниципального образования определить соответствующее официальное печатное издание.
Требования законодательства о безвозмездном доступе и размещении информации на официальных сайтах, касающейся размещения заказов, а также информации об условиях, о запретах, об ограничениях допуска товаров, работ, услуг иностранного происхождения максимально расширяют доступ к информации заказчиков, поставщиков, исполнителей, подрядчиков, налогоплательщиков, всех заинтересованных в размещении, исполнении заказов и эффективном расходовании средств, используемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данная норма стимулирует заказчиков, поставщиков, исполнителей, подрядчиков активно использовать в закупках электронные технологии.
Правовые, организационные, программные, лингвистические требования к системам, обязательным для использования государственными (муниципальными) заказчиками, уполномоченными органами, специализированными организациями установлены Правительством Российской Федерации (таблица).
Обязательные информационные системы по размещению заказов
| Информационная система (Федеральный уровень) | Устанавливающее положение закона (94-ФЗ) | Уполномоченный орган на поддержку системы | Требования установлены документом. |
| Официальный сайт ссылка скрыта | Ст.16 | МЭРТ (РП № 229-р от 20.02.2006г.) | ПП № 147 от 10 марта 2007г. |
| Реестр государственных (муницип.) контрактов ссылка скрыта | Ст.18 (ч.ч.1-6) | Федеральное казначейство (ПП № 117 от 03.03.2006г.) | ПП № 807 от 27 декабря 2006г. |
| Реестр контрактов (гостайна) | Ст. 18 (ч.7) | Федеральное казначейство и Рособоронзаказ | ПП №491 от 31.июля 2007г. |
| Реестр недобросовестных поставщиков ссылка скрыта | Ст. 19 | ФАС (ПП № 94 от 20.02.2006г.) | ПП № 292 от 15 мая 2007г. |
Законом установлен минимальный перечень сведений, которые должны распространяться через вышеуказанные информационные системы с учетом существования официальных печатных изданий для публикации информации о размещении заказов (соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).
Нарушение заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией данных требований влечет за собой привлечение ответственных должностных лиц к административной ответственности.
Сведения (информация)
| Информация | Устанавливается ст.ст. 94-ФЗ | Размещение на сайте (с 01.01.2010г. – единый сайт) | Публикация в ОПИ | ||
| | | РФ | Субъекта | МО | |
| 1. Извещение о торгах | 21ч.1, 33ч.1, 41 ч.1 | | | | |
| 1.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | ** (до 01.01.2009г.) | |
| 1.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 1.3 Для муниципальных нужд | * | ** | + | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 2. Извещение о закупке без торгов | 45ч.1, 49ч.1 | | | | |
| 2.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | - | |
| 2.2 Для нужд субъекта | - | ** | - | - | |
| 2.3 Для муниципальных нужд | - | * | + | - | |
| 3. Извещение об отказе от проведения торгов | 21ч.5, 33ч.4 | | | | |
| 3.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | ** (до 01.01.2009г.) | |
| 3.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 3.3 Для муниципальных нужд | * | ** | + | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 4. Размещение документации о торгах | 23 ч.1, 34 ч.7 | | | | |
| 4.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | - | |
| 4.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | - | |
| 4.3 Для муниципальных нужд | * | ** | + | - | |
| 5. Изменения информации о торгах | 21 ч.4(1), 24 ч.3, 33 ч.3(1), 34ч.9 | | | | |
| 5.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | ** (до 01.01.2009г.) | |
| 5.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 5.3 Для муниципальных нужд | * | ** | + | ** (до 01.01.2011г.) | |
| 6. Разъяснения документации о торгах | 24 ч.2, 34ч.8 | | | | |
| 6.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | - | |
| 6.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | - | |
| 6.3 Для муниципальных нужд | * | ** | + | - | |
| 7. Результаты закупки | 26 ч.8, 27 ч.2, 28 ч.11, 36ч.3, 37ч.8, 41 ч.11, 47ч.4, 54ч.4, 52 ч.6 | | | | |
| 7.1 Для федеральных нужд | ** | - | - | - | |
| 7.2 Для нужд субъекта | * | ** | - | ** формат отличен от сайта (до 01.01.2011г.) | |
| 7.3 Для муниципальных нужд | * | * | + | ** формат отличен от сайта (до 01.01.2011г.) |
Условные обозначения:
| ** | Обязательно |
| * | Может возникнуть необходимость |
| + | При наличии возможности |
| - | Нет необходимости |
1. 94-ФЗ устанавливает возможность отсутствия сайта муниципального образования (отсюда понятие «наличие возможности»).
2. Если на уровне субъекта (МО) размещается заказ с источником финансирования не только из средств МО, а также и средств субъекта и федеральных, то необходимо размещение информации на соответствующих сайтах. То же относится к размещению заказа на уровне субъекта (отсюда понятие «может возникнуть необходимость»).
3. В случае размещения муниципального заказа путем проведения торгов дублирование такой информации на сайте соответствующего субъекта необходимо.
Статья 16 содержит ряд требований к содержанию информации на официальном сайте, которые относятся не к заказчикам, уполномоченным органам, специализированным организациям, а к соответствующим органам исполнительной власти, в чьи обязанности входит распространение такой информации:
- Информация об адресах сайтов субъектов РФ (для сайта РФ), информация о сайтах муниципальных образований (для сайтов субъектов);
- Информация об условиях, о запретах, о допуске товаров, происходящих из иностранного государства, работ и услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами.
Статья 18 устанавливает требование о распространении информации о заключенных государственных (муниципальных) контрактах на соответствующих сайтах уполномоченными на то органами.
Статья 19 устанавливает порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков и возможность доступа к нему на сайте РФ.
6.4.2. Обязательные требования по распространению и предоставлению информации при проведении открытого конкурса, которые обязан выполнять заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация
Сокращения: ОПИ – официальное печатное издание, ОС – официальный сайт, З – заказчик, УОР – уполномоченный орган, СО – специализированная организация, ЭС – электронное сообщение, ЭД – электронный документ
| № | Вид информации | Действие с информацией | Кто выполняет | Срок исполнения | ||
| Распространение | Предоставление (адресное направление) | |||||
| ОПИ | ОС | |||||
| 1. | Извещение о конкурсе (ст.21 ч.1) | Размещение, публикация | З, УОР, СО | Не менее, чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе | Обязательных требований нет | |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | | |||
| 2. | Отказ от проведения конкурса (ст.21 ч.5) | Размещение, Публикация, направление | З, УОР, СО (решение принимается только З, УОР) | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение 2-х рабочих дней со дня принятия решения | В течение 2-х рабочих дней со дня принятия решения – уведомление УРГЗ, которые подали заявку |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | ЭС, ЭД, бумажный носитель | |||
| 3. | Изменение извещения (ст.21 ч.4(1)) | Размещение, публикация | З, УОР, СО (решение принимается только З, УОР) | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение одного рабочего дня со дня принятия решения | |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | | |||
| 4. | Конкурсная документация (КД) ст.23 ч.ч.1,2 | Размещение, направление | З, УОР, СО | | Одновременно с извещением | В течение 2-х рабочих дней со дня получения заявления |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, Бумажный носитель | |||
| 5. | Изменения в КД (ст.24 ч.3) | Размещение, публикация, направление | З, УОР | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение 1 рабочего дня со дня принятия решения | В течение 2 рабочих дней со дня принятия решения всем УРГЗ получившим документацию |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 6. | Разъяснения КД (ст.24 ч.2) | Размещение, направление | З, УОР | | В течение одного дня со дня направления ответа | В течение 2-х рабочих дней со дня поступления запроса |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 7. | Протокол вскрытия | Размещение | З, УОР, СО | | В течение одного дня, следующего после дня подписания | |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | | |||
| 8. | Протокол рассмотрения | Размещение, направление уведомлений | З, УОР, СО | | В день окончания рассмотрения | Не позднее дня, следующего за днем подписания (чьи заявки отклонены) |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 9. | Протокол оценки и сопоставления | Размещение, направление, публикация | З, УОР, СО | В течение 5 рабочих дней со дня подписания | В течение дня, следующего после дня подписания | В течение трех рабочих дней со дня подписания протокола (победителю вместе с проектом контракта) |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 10. | Сведения о заключенном контракте | Направление | З | | | В течение трех рабочих дней со дня заключения передача в уполномоченный орган |
| Вид информации | | | бумажный носитель | |||
| 11. | Протокол об отказе от заключения контракта | | З | | | Составляется в течение дня после установления факта и в течение дня, следующего после дня подписания размещается на сайте |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель |
6.4.3. Обязательные требования по распространению и предоставлению информации при проведении открытого аукциона, которые обязан выполнять заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация
| № | Вид информации | Действие с информацией | Кто выполняет | Срок исполнения | ||
| Распространение | Предоставление (адресное направление) | |||||
| ОПИ | ОС | |||||
| 1. | Извещение об аукционе (ст.33 ч.1) | Размещение, публикация | З, УОР, СО | Не менее, чем за 20 дней до окончания приема заявок на участие в аукционе | Обязательных требований нет | |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | | |||
| 2. | Отказ от проведения аукциона (ст.33 ч.4) | Размещение, Публикация, направление | З, УОР, СО (решение принимается только З, УОР) | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение 2-х рабочих дней со дня принятия решения | В течение 2-х рабочих дней со дня принятия решения – уведомление УРГЗ, которые подали заявку |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | ЭС, ЭД, бумажный носитель | |||
| 3. | Изменение извещения (ст.33 ч.3(1)) | Размещение, публикация | З, УОР, СО (решение принимается только З, УОР) | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение одного рабочего дня со дня принятия решения | |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | | |||
| 4. | Документация об аукционе (АД) ст.34 ч.7 | Размещение, направление | З, УОР, СО | | Одновременно с извещением | В течение 2-х рабочих дней со дня получения заявления |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, Бумажный носитель | |||
| 5. | Изменения в АД (ст.34 ч.8) | Размещение, публикация, направление | З, УОР | В течение 5 рабочих дней со дня принятия решения | В течение 1 рабочего дня со дня принятия решения | В течение 2 рабочих дней со дня принятия решения всем УРГЗ получившим документацию |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 6. | Разъяснения АД (ст.34 ч.8) | Размещение, направление | З, УОР | | В течение одного дня со дня направления ответа | В течение 2-х рабочих дней со дня поступления запроса |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 7. | Протокол рассмотрения (ст.36 ч.3) | Размещение, направление уведомлений | З, УОР, СО | | В день окончания рассмотрения | Не позднее дня, следующего за днем подписания (чьи заявки отклонены) |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 8. | Протокол аукциона (ст. ч.8) | Размещение, направление, публикация | З, УОР, СО | В течение 5 рабочих дней со дня подписания | В течение дня, следующего после дня подписания | В течение трех рабочих дней со дня подписания протокола (победителю вместе с проектом контракта) |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 9. | Сведения о заключенном контракте | Направление | З | | | В течение трех рабочих дней со дня заключения передача в уполномоченный орган |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель | |||
| 10. | Протокол об отказе от заключения контракта | Направление | З | | | В течение дня после установления факта и в течение дня, следующего после дня подписания размещается на сайте |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель | |||
| 11. | Протокол об отказе от заключения контракта | | З | | | Составляется в течение дня после установления факта и в течение дня, следующего после дня подписания размещается на сайте |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель |
6.4.4. Обязательные требования по распространению и предоставлению информации при запросе котировок, которые обязан выполнять заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация
| № | Вид информации | Действие с информацией | Кто выполняет | Срок исполнения | ||
| Распространение | Предоставление (адресное направление) | |||||
| ОПИ | ОС | |||||
| 1. | Извещение о запросе котировок (ст.45 ч.2) | Размещение, направление | З, УОР | | Не менее чем за 4(7) рабочих дней до окончания представления | + |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭС, ЭД, бумажная форма | |||
| 2. | Извещение о продлении срока подачи котировочных заявок (ст.46 ч.6) | Размещение, направление | З, УОР | | + | Направить не менее чем трем участникам |
| Вид информации | | Файл Pdf, ЭС | ЭС, ЭД, бумажный носитель | |||
| 3. | Протокол оценки и рассмотрения (ст.47 ч.4) | Размещение, направление | З, УОР | | В день подписания | В течение двух рабочих дней со дня подписания протокола (победителю вместе с проектом контракта) |
| Вид информации | текст | Файл Pdf, ЭС | ЭД, бумажный носитель | |||
| 4. | Разъяснения результатов (ст.47 ч.5) | Направление | З, УОР | | | В течение 2-х рабочих дней со дня поступления запроса |
| Вид информации | | | ЭД, Бумажный носитель | |||
| 5. | Сведения о заключенном контракте | Направление | З | | | В течение трех рабочих дней со дня заключения передача в уполномоченный орган |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель | |||
| 11. | Протокол об отказе от заключения контракта | | З | | | Составляется в течение дня после установления факта и в течение дня, следующего после дня подписания размещается на сайте |
| Вид информации | | | ЭД, бумажный носитель |
Представление на сайте документов в форме pdf в настоящее время рассматривается как средство обеспечения неизменности информации при условии ее распространения через web-ресурсы. Никакими нормативными актами такое требование не закреплено и в настоящее время большая часть информации на официальных сайтах представлена обычными изменяемыми при скачивании файлами.
Порядок информационного обмена при проведении открытого аукциона в электронной форме будет рассмотрен в модуле 4.
6.4.5. Проблемы информационного обеспечения государственных и муниципальных закупок
Информационное обеспечение государственных закупок создает условия реализации принципов транспарентности и гласности, создает доступное всем заинтересованным лицам информационное пространство, включающее в себя все государственные и муниципальные закупки, позволяет проводить закупки в интерактивных электронных системах – на электронных торговых площадках сети Интернет.
Становление этого важнейшего для государственных закупок ресурса сопряжено с определенными проблемами, которые условно можно разделить на следующие группы:
- Существование отдельного самостоятельного направления законодательства, регулирующего вопросы обмена электронными данными, использования информационных технологий, идентификации участников информационного обмена, защиты информации.
- Недостаточная проработанность нормативно-правовой базы в области применения юридически значимого электронного документооборота.
- Специфика применения информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
- Наличие достаточно большого числа созданных и активно используемых информационных систем формирования и исполнения государственного (муниципального) заказа.
- Инновационный характер закона о размещении государственного заказа (94-ФЗ), директивное назначение государственных и муниципальных информационных систем, обязательных для использования.
6.4.6. Законодательство в области информатизации
В состав законодательства об обмене электронными данными и о заключении сделок в электронной форме входят: Гражданский кодекс Российской Федерации (ст.160, 161), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ст.71), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (ст.75), Федеральный закон от 10.01.2002 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», Федеральный закон от 27.07.2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает обмен документами посредством «… телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи» (п.2 ст.434), а также устанавливает, что «использование… электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» (ч.2 ст.160).
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации называют документы, полученные посредством электронной связи, в числе письменных доказательств.
Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» регламентирует применение при совершении гражданско-правовых сделок электронной цифровой подписи. Целью данного закона является обеспечение правовых условий использования электронно-цифровой подписи (ЭЦП) в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Федеральный закон об ЭЦП вводит понятие электронного документа следующим образом: «Электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме» (ст.3).
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» № 149-ФЗ вводит основные термины и определения, многие из которых используются в сфере общего и специального законодательства о размещении государственного и муниципального заказа, а именно:
- информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления;
- информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;
- информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств;
- информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники;
- обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам;
- доступ к информации - возможность получения информации и ее использования;
- конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя;
- предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;
- распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц;
- электронное сообщение - информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети;
- документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель;
- оператор информационной системы - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных (ст.2).
149-ФЗ также содержит следующее определение электронного документа: «электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе» (ч.3 ст.11).
Интересно, что 149-ФЗ при всей своей специфичности содержит прямую ссылку на закон о размещении государственного (муниципального) заказа: «Государственные информационные системы создаются с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (ч.2 ст.14).
6.4.7. Проблемы организации электронного документооборота
Все информационные систем с учетом их интеграции в информационно-телекоммуникационные сети могут быть определены как информационные системы (ИС) общего пользования и корпоративные.
В трактовке Федерального закона «Об электронной цифровой подписи»: «информационная система общего пользования – ИС, которая открыта для использования всеми физическими и юридическими лицами и в услугах которой этим лицам не может быть отказано» (ст.3).
«корпоративная информационная система – информационная система, участниками которой может быть ограниченный круг лиц, определенный ее владельцем или соглашением участников этой информационной системы» (ст.3).
Существующая инфраструктура в области использования ЭЦП на территории Российской Федерации сегодня может быть охарактеризована следующим:
- Из всех удостоверяющих центров (общее число которых свыше 200) политику формирования единого домена доверия в части использования ЭЦП поддерживают не более трети.
- Выдача и поддержка сертификата ЭЦП возможна только для физического лица и только на возмездной основе.
Ввиду отсутствия федерального закона об электронном документе (документообороте), который должен установить единый понятийный аппарат и порядок работы с электронными документами (определение подлинника и копии электронного документа, определение ответственности и условия освобождения от ответственности информационных посредников и т.д.), все существующие в настоящее время системы электронного оборота являются корпоративными. Это представляется чрезвычайно важным для понимания требований 94-ФЗ в части применения информационных технологий, так как информационные системы поддержки процедур размещения государственного (муниципального) заказа по самой идеологии законодательства о размещении заказов являются открытыми, а ИС формирования и контроля исполнения заказов вполне могут быть рассмотрены как корпоративные.
Электронный документооборот информационных систем государственных и муниципальных закупок может быть реализован при соблюдении следующих условий:
1. Однократный ввод и многократное использование (предоставление) информации в соответствии с установленными полномочиями доступа;
2. Авторизация пользователей для исключения анонимного получения и изменения данных;
3. Применение ЭЦП для подтверждения подлинности подписи автора ЭД;
4. Взаимодействие с электронными системами подтверждения подлинности содержания электронного документа.
Все электронные документы информационных систем государственных (муниципальных) закупок могут быть разделены на два объектных типа:
1. Документы для передачи сути событий (извещения, документация, заявки, протоколы и т.д.).
2. Документы, предназначенные для фиксации событий (расписки, квитанции).
Требования законодательства о размещении информации о заключенных контрактах, включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков возложена на соответствующие органы исполнительной власти.
Помимо обязанностей для заказчиков, уполномоченных органов и специализированных организаций, 94-ФЗ содержит перечень действий, которые могут устанавливаться при наличии соответствующих технологических возможностей:
- Предоставление документации в форме электронного документа о торгах по запросу (ст.ст.23 ч.2, 34 ч.7). Возможно, исключительно в случае, когда участник размещения заказа на добровольной основе принимает правила электронного документооборота соответствующей информационной системы. Направление сведений в виде электронных сообщений не может быть приравнено к электронному документообороту.
- Возможность подачи котировочной заявки в форме электронного документа (ст.46ч.2).
- Адресное предоставление информации о модификациях и разъяснениях в форме электронного документа – аналогично п.1.
- Размещение информации о заинтересованности в проведении конкурса. – документ разрабатывается по усмотрению заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации.
При разработке документации о закупке заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация обязаны указать на возможность или невозможность выполнения вышеуказанных действий.
Документация о торгах должна содержать требования в части:
- Подача заявок на торги в форме электронного документа (ст.ст.25, ч.2, ст. 35, ч.4).
- Открытие доступа к поданным в форме электронного документа заявкам (ст.26).
Настоящая часть законодательства о закупках является одной из наиболее динамично изменяющихся в связи с развитием технологических и нормативно-правовых инструментов электронного документооборота и закупок. Понимание собственных задач в контексте требований законодательства о размещении государственного (муниципального) заказа с учетом существующих реалий законодательства в сфере информационных технологий необходимо для соблюдения законных прав и обязанностей всех участников государственных и муниципальных закупок.
6.4.8. Специфика применения информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»
Глобальная сеть «Интернет» по своей сути – неопределенное количество компьютеров, соединенных линиями телекоммуникационной связи, образующих открытую мировую коммуникационную инфраструктуру, которая обеспечивает доступ к удаленной информации и обмен информацией между компьютерами.
«Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом» (ч.2 ст.15 149-ФЗ).
«Интернет» сам по себе не является ни субъектом, ни объектом правового регулирования. Регулируются правоотношения между операторами, пользователями, государственными органами. Связанные с Интернетом правоотношения носят «экстранациональный» характер и характерны использованием внеюридических методов правового регулирования.
6.4.9. Информационное обеспечение системы электронной торговли
Отдельным направлением в информационном обеспечении государственных и муниципальных закупок является использование интерактивных информационных систем электронной коммерции, ориентированных на взаимоотношения индустриальных и властных структур. Здесь и далее для обозначения подобного рода систем будет использоваться термин B2G (business-to-government). По самым скромным экспертным оценкам мировая практика использования систем B2G оборачивается не менее чем 10% экономии государственных средств. Эти системы либо осуществляют с использованием современных информационных технологий свои закупки, либо предоставляют в своей системе «место на рынке» другим покупателям и продавцам. Законодательно установлены требования по информационному обеспечению таких систем при проведении электронного аукциона – 41 статья 94-ФЗ. Подробно электронный аукцион смотри в 4 модуле Программы.