Учебно-методический комплекс для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»

Вид материала

Содержание

Компетенцию графств
Компетенция округов
Компетенция приходов.
Типовое устройство муниципалитета Англии
Внутренний финансовый контроль
Публичный контроль
Контроль правительственных органов
Финансово-экономические основы местного самоуправления.
Структура органов МСУ: Департаменты

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Тема 2. Система муниципального управления в Великобритании

(англосаксонская модель местного самоуправления)

План:

Структура и компетенция местных органов власти.
Порядок формирования органов местного самоуправления
Контроль за деятельностью местных органов власти
Финансово-экономические основы местного самоуправления

1. В Великобритании зародилась и затем получила широкое распространение в других странах, прежде всего в ее бывших колониях, так называемая англосаксонская система местного управления. Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Ныне существующая система местного управления Великобритании была сформирована после реформ 70-80 годов XX в. Великобритания – сложное унитарное государство, состоящее из 4 провинций – Англия, Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс. Каждая из стран имеет свои традиции и свою собственную форму местного самоуправления.

В Англии местное самоуправление имеет трехступенчатую структуру управления: графства (39) – округа (296) – приходы (около 10 тыс.). Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы.

Компетенцию графств образуют обязательные и рекомендуемые (или «разрешительные») дела, которые основываются на актах парламента. Все дела можно разделить на 3 блока.

Первый блок – дела, связанные с регулированием жизнедеятельности на значительных территориях: стратегическое планирование; транспорт; пожарная служба; полиция; защита прав потребителей; служба переработки отходов.

Второй блок – дела, связанные с большими экономическими затратами или координацией деятельности для обеспечения экономической выгоды от функционирования специализированных учреждений: начальных и средних школ, учреждений для умственно недоразвитых детей и детей-инвалидов, учреждений среднего специального образования; руководство общественными библиотеками, органами социального обслуживания. Ответственность за медицинское обслуживание, снабжение газом и водой, электричеством и канализацией возложена не на местные органы власти, а на специально формируемые центральным правительством национальные или региональные советы.

Третью группу составляют так называемые совместные дела органов власти графств и округов: организация музеев и картинных галерей, мест отдыха горожан.

Компетенция округов включает две группы дел – обязательные и рекомендуемые, и охватывает местное планирование (выдача зональных разрешений, связанных с регулированием развития территории округа); содержание второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок, а иногда и местных транспортных систем; жилищное строительство (разрушение трущоб, строительство домов для бездомных); уборку мусора, содержание музеев, парков, игровых площадок, плавательных бассейнов и других мест общественного отдыха. Органы власти округов бывших графств-метрополий дополнительно к перечисленному обеспечивают функционирование местной системы образования, библиотек и социального обслуживания.

Компетенция приходов. Приходы образуются в сельских районах Англии, их насчитывается более 10 тыс. Они занимаются поддержкой местного искусства, общественными залами, местами общественного отдыха, уличным освещением, поощрением туризма, поддержанием порядка на кладбищах и крематориями, автобусными остановками, пешеходными дорожками и машинными стоянками. Органы власти приходов имеют возможность вносить замечания по проектам развития их районов, получать от округов средства на улучшение благосостояния жителей.

Нужно отметить, что Закон о местном управлении 1972 г. дает возможность для представительства или делегирования полномочий друг другу органам равного статуса либо округу и графству. Кроме того, возможно учреждение совместных комитетов двумя или более органами.

Предоставление органам местного управления новых функций или перераспределение уже существующих является делом парламента, но некоторые органы могут сами предпринимать определенные шаги для расширения сферы своей деятельности или приобретения новых функций. Конструкция полномочий местных органов управления отвечает принципу позитивного регулирования, согласно которому каждый такой орган может делать лишь то, что прямо и точно предусмотрено для него законодательными актами. Отступление от подобного перечня прав и обязанностей влечет признание местных актов противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий).

Большой Лондон (население около 7 млн. человек) состоит из 32 районов и Лондонского Сити. Структура местной власти в Лондоне и пригородах всегда отличалась от остальных частей Англии^⁶.

Уэльс в основном имеет трехступенчатую систему устройства местного самоуправления во многом подобную английской. Уэльс разделен на 8 графств, а они – на 37 округов. На низшем уровне находятся общины, функции которых подобны английским приходам. Состав органов власти, их полномочия и сроки деятельности аналогичны английским.

Система самоуправления Шотландии также характеризуется трехступенчатой структурой: территория поделена на 9 районов, каждый из которых состоит из округов (всего 53 округа). Распределение компетенции между районным и окружным уровнями практически такое же, как и между графствами и округами Англии. Низовыми территориальными ячейками местного управления являются общины. Отличаются общинные советы Шотландии от приходских советов Англии более узкой компетенцией: они не имеют собственных финансов и их главная задача – выяснение, координация и передача общественного мнения вышестоящим властям.

В Северной Ирландии сформирована одноступенчатая структура местной власти, состоящая из 26 округов. Вследствие особых взаимоотношений Англии и Ирландии, ответственность за осуществление многих важных услуг, которая ранее принадлежала местным властям, передана центральным департаментам. Вся деятельность осуществляется или через местные отделения этих департаментов, или через подчиненные департаментам советы.

2. Порядок формирования органов местного самоуправления

Основной тип устройства местных властей определяется термином «корпоративное управление с особым ударением на смыкающейся роли членов совета и платных сотрудников». Избранные члены совета и главные специалисты рассматривают деятельность властей как нечто целое, единое, подобно тому, как это организовано в крупных частных корпорациях, где совет директоров, исполнительная дирекция и акционеры выступают как взаимно заинтересованные в выработке оптимального решения стороны. Наиболее ярко специфика корпоративного управления проявляется в процедуре формирования совета (см. схему 2), который признается носителем власти муниципальной корпорации, вследствие чего компетенции других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от полномочий совета:

Налогоплательщики избирают на 3 года всеобщим, тайным, закрытым голосованием муниципальных советников числом, равным 2/3 от традиционно сложившегося для данного муниципалитета числа депутатов.
Советники нанимают по контракту на 6 лет ведущих специалистов, олдерменов, число которых составляет 1/3 от традиционно сложившейся для данного муниципалитета численности.
Советники и олдермены образуют единый совет, где обычной практикой является определение основной политики совета и ее принципов полным составом совета, тогда как детализация решений административных вопросов перекладывается на комитеты, сформированные из членов совета и сотрудников его исполнительных органов.

Схема 2

Типовое устройство муниципалитета Англии

3. Контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется в следующих формах: внутренний финансовый контроль, публичный контроль и контроль со стороны правительственных органов.

Внутренний финансовый контроль обычно осуществляет специально назначенный финансовый комитет (или другой комитет), который расследует и, если необходимо, вносит корректировки в проект расходов, ежегодно составляемый исполнительными департаментами и представителями соответствующих комитетов совета во время неформальных консультаций с финансовым департаментом. Все местные власти проводят внутреннюю ревизию своих бухгалтерских книг. Они могут подвергнуться и внешней ревизии в рамках общего контроля, осуществляемого Национальной ревизионной комиссией (используется принцип оправдать стоимость затраченного).

Публичный контроль подразумевает, во-первых, доступность бухгалтерских книг общественной инспекции и право граждан делать запросы ревизору о записях в этих книгах, делать замечания ревизору по любой статье книги. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с решением ревизионной комиссии. Во-вторых, существует обязанность местных властей готовить и опубликовывать ежегодные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации местного сообщества в соответствии с установленными центральным правительством требованиями: приход и расход средств, детальное изложение источников налогообложения.

Контроль правительственных органов охватывает часть вопросов (структурные планы, инвестиционные программы), которые должны получить одобрение соответствующего министра прежде, чем будут получены ассигнования. Формами контроля центральной власти за деятельностью местных органов власти являются: подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соответствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции.

Специфическая форма контроля – деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления (с 1974 г.). В финансовой сфере контроль центральной власти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами (с 1972 г.).

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и др.).

В случае, если совет не смог выполнить предписанные законом обязанности, правительство берет на себя ответственность за выполнение этих функций, назначая в совет уполномоченного, либо распускает совет и объявляет новые выборы.

4. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Источники дохода местного самоуправления в Великобритании включают местные налоги (66,1% от общей суммы доходов), неналоговые поступления (14,1%), а также доходы от правительственных грантов (19,7%). Местными налогами являются: налог на собственность (99%) и другие налоги (1%).

Неналоговые источники поступлений формируются из платы за услуги: жилье, транспорт, водоснабжение и т.д. Причем получаемые суммы часто не покрывают издержки местных органов власти на оказание этих услуг. А в доходных секторах, таких как, например, транспорт, организация досуга муниципальные услуги оказывает частный сектор.

В последние 20-30 лет местные органы власти Великобритании стали активными участниками проведения в жизнь политики экономического развития страны^⁷.

Вопросы для самоконтроля студентов:

Назовите полномочия графств, округов, приходов в Англии.
В чем заключаются особенности корпоративного управления муниципалитетов?
Как формируется представительный орган МСУ в Англии?
Назовите основные формы контроля за деятельностью местных органов власти.

Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления в Великобритании (англосаксонская модель местного самоуправления)»

История развития самоуправления в Великобритании.
Реформы местного самоуправления в условиях конституционной монархии.
Основные типы организации местного самоуправления в Великобритании.
Стратегии местных властей по обеспечению городского развития и развития предпринимательства.

Практическое задание для закрепления материала:

На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте итоговую таблицу 1:

Местное самоуправление в Великобритании

№	Критерии анализа	Краткая характеристика
1.	История развития МСУ
2.	Нормативно-правовое регулирование МСУ
3.	Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
4.	Органы МСУ: порядок их формирования
5.	Характер взаимодействия с государственными органами власти
6.	Межмуниципальные отношения
7.	Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
8.	Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)

Рекомендуемая литература из общего списка: 5, 7, 17, 18, 26.

Тема 3. Система муниципального управления в США

(англосаксонская модель местного самоуправления)

План:

Основные единицы муниципального управления
Порядок и формы организации местного самоуправления
Нормативно-правовые основы местного самоуправления
Формы контроля над органами местного самоуправления

1. США относится к странам с англосаксонской моделью местного самоуправления. Здесь широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры американской демократии. Исторически свобода, демократия, самоуправление являются устоями политической жизни страны.

Соединенные Штаты – страна с развитой системой децентрализованного управления. В 1992 г. в США насчитывалось 86743 единицы управления, в том числе: 3043 графств, 19296 муниципалитетов, 16686 тауншипов, 14556 школьных округов и 33131 специальный округ^⁸. Приоритет в регулировании деятельности местных органов власти принадлежит конституциям штатов.

В настоящее время в штатах США существует 6 видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны, тауншипы. На сегодняшний день только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные выше муниципальные звенья. Остальные штаты отказались от того или иного вида.

В США графства выступают административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, и служат главным образом для управления внегородской территорией. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. Раньше графства рассматривались лишь как региональные органы власти для входящих в их состав муниципалитетов. Ныне графства вынуждены все чаще решать многие проблемы, в частности в сфере охраны окружающей среды, утилизации отходов, водоснабжения, которые не под силу отдельным муниципалитетам.

С изменением функций графства как местного органа власти меняется и его форма управления. Выбираемый председатель совета графства выполняет функции главного законодателя, лидера команды, определяющей местную политику, а также представительские функции в межправительственных организациях. Что касается ответственности за организацию управления в графстве, то она находится в руках одного профессионального администратора-управляющего графства, который может быть либо назначаемым и соответственно смещаемым и руководимым советом, либо избираемым.

В большинстве графств численный состав советов небольшой (3-5 человек), в других – более многочисленный (до 30-50 членов). В некоторых графствах совет не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов (таунов и тауншипов). Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда наряду с советами графств местное население избирает и целый ряд должностных лиц (шерифа, атторнея, клерка суда, казначея, аудитора, регистатора, асессора, суперинтенданта школ, землемера графства и др.), формально независимых в своей деятельности от совета.

Муниципалитеты представляют нижний уровень местного самоуправления и включают в себя города (city, town), небольшие городки (borough), местечки (township), деревни (village). Они входят в состав графств. Органы местного самоуправления, именуемые городами (sities), имеются во всех штатах, кроме штата Гавайи. Статус города определяется легислатурой штата. В одних штатах городом признается огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей, а в других городом может быть признан поселок с 1 тыс. населения.

В муниципальных корпорациях (сити, бороу, виллиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех местных расходов^⁹. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны, число жителей в каждом из которых превышает 100 тыс., проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

Средняя численность городских советов в США – 5-7 членов. Даже в крупных городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав совета – 13 человек, а наиболее распространены в них советы из 9 выборных. Выборы в совет осуществляются по мажоритарной системе относительного большинства. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов.

Тауншипы и приравненные к ним тауны – самоуправляющиеся общины, которые входят в графство – сегодня существуют только в 20 штатах. Их насчитывается около 16 тыс. Тауны создаются на базе одного или нескольких небольших городских поселений с малочисленным населением, тауншипы создаются в сельской местности, в основном в штатах Среднего Запада. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире - местечками (location). Высшим органом многих тауншипов является ежегодное собрание всех жителей, имеющих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы местного управления. Собрание избирает совет из 3-5 человек, который действует в качестве исполнительного органа в период между собраниями. Одновременно избирается ряд должностных лиц: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. В ряде тауншипов некоторые из этих должностных лиц назначаются советом; советы также часто назначают менеджеров для выполнения функций главного администратора.

Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округов. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 типов основных округов. Наиболее распространены пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные, включая канализационные.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими единицами управления. Вместе с тем можно говорить об определенном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное устройство и привязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивают связь с демографической и экономической структурой их территории, изменяющейся в результате урбанизации, экономических и социальных перемен.

2. Порядок и формы организации местного самоуправления

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит просто: должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек); должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета; под петицией требуется собрать подписи 20-25% жителей, обладающих избирательным правом; необходимо провести общее голосование поселения по вопросу инкорпорации. Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предложение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

Правительства штатов без согласования с федеральным правительством или правительствами других штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных органов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деления, организации и функционирования местных органов. Отсюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Основными способами формирования органов местного самоуправления в США являются следующие: (см. схему 3).

1. Форма «совет - мэр», или форма со слабым мэром. Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников, либо согласовывает назначения, производимые мэром.

2. Форма «мэр - совет», или форма с сильным мэром. Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квалифицированным большинством голосов (обычно ²/₃).

3. Форма «совет - управляющий». Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

4. Комиссия. Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих и представительные, и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

5. Комбинированная форма, при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

3. Нормативно-правовые основы местного самоуправления

Положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях штатах. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений:

Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
Конституции, характеризующиеся подробным урегулированием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии – документы, регулирующие деятельность местных органов власти. Хартия в широком смысле подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения

Схема 3

Модели формирования органов местного самоуправления США^¹⁰

1. Совет – слабый мэр
2. Совет – сильный мэр
3. Совет – управляющий
4. Комиссия	Избирает Население Комиссия Нанимает Служащие
5. Комбинированная форма

общего права в дополнение к документу, непосредственно определяемому как хартия.

Кроме вышеперечисленных источников правового регулирования полномочий органов местного самоуправления надо еще отметить роль судебного прецедента, судебного толкования, которые, как правило, более жестко, чем сами законы, ограничивают права и самостоятельность муниципалитетов.

4. Формы контроля над органами местного самоуправления

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два типа - прямой и косвенный. К прямому типу контроля относят: требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов МСУ; поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает в себя: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. Как и в других странах, в США местные доходы формируются из следующих четырех основных источников:

налогообложение. Местные налоги взимаются на финансирование общего управления, освещения улиц, обеспечения полицейской охраны и пожарной службы и т.д.
неналоговые доходы – взимание платы с потребителей услуг, таких как коммунальные услуги, услуги общественного транспорта.
межправительственные трансферты, которые направляются на финансирование образования, здравоохранения и др.
получение местных займов, которые используются для финансирования долгосрочных капиталовложений.

Налоговые поступления местных органов власти формируются из следующих видов налогов: налог на собственность – 75%, налог на товары и услуги – 19%, налоги на прибыль и доход – 6%.

Таблица 2

Доходы, полученные региональными и местными органами власти

(в % от общих доходов, по состоянию на 1990 г.)

Уровень	Налоговые поступления	Неналоговые поступления	Государственные гранты
Штаты	20,2	20,9	58,9
Графства	52,8	27,0	20,2
Местные органы	40,7	22,6	36,7

Вопросы для самоконтроля студентов:

В чем особенности муниципального управления в США?
Назовите основные единицы муниципального управления в США.
Какие способы формирования местных органов власти приняты в США? Охарактеризуйте их.
Каково предназначение муниципальных хартий?
Назовите основные формы контроля за деятельностью местных органов власти.

Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления в США (англосаксонская модель местного самоуправления)»

История развития самоуправления в США (XVII-XIX вв.).
Общая характеристика системы муниципального управления в США.
Способы формирования органов МСУ: их преимущества и недостатки.
Способы развития местных территорий в США.

Практическое задание для закрепления материала:

На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте итоговую таблицу 3 «Местное самоуправление в США».

№	Критерии анализа	Краткая характеристика
1.	История развития МСУ
2.	Нормативно-правовое регулирование МСУ
3.	Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
4.	Органы МСУ: порядок их формирования
5.	Характер взаимодействия с государственными органами власти
6.	Межмуниципальные отношения
7.	Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
8.	Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)

Рекомендуемая литература из общего списка: 5, 7, 17, 18.

Тема 4. Система муниципального управления во Франции

(континентальная модель)

План:

Структура органов местного самоуправления
Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении
Финансово-экономические основы местного самоуправления

1. Франция – родоначальница континентальной (или французской) модели местного самоуправления – унитарное государство с высокой степенью централизации. Систему местного самоуправления Франции образуют регионы (22), департаменты (100) и коммуны (36,5 тыс.)^¹¹. Отличительной особенностью является жесткая иерархическая подчиненность центральной власти. Существовавший предварительный государственный контроль вел к ограничению деятельности коммун и департаментов, посягая на их самостоятельность.

В 1982 г. во Франции была проведена реформа муниципального управления. Важным моментом реформы стала уменьшение государственного контроля за местным управлением. Государственная опека, при которой местная власть принимала решения лишь после предварительного одобрения префекта (наместника государственной власти), была заменена контролем апостериори, то есть контролем после принятия решения муниципальным советом и только с точки зрения его соответствия закону. Было изменено положение государственных служб на местах и, в частности, статус префектов. Они потеряли три основных своих полномочия: исполнительную власть в департаменте, руководство регионами и административную опеку за коммунами и департаментами. Часть служб префектуры, необходимых для управления департаментом, перешла во власть председателя генерального совета. Чтобы символизировать эти изменения и нововведения, было предложено изменить и название должности государственного представителя в департаменте и регионе. Вместо префектов и супрефектов они стали именоваться комиссарами республики и помощниками комиссаров республики.

Структура органов МСУ: Департаменты как органы местного управления существуют с 1838 г. Руководящим органом департамента как местного органа управления является генеральный совет, избираемый населением кантонов сроком на 6 лет. Кантоны - объединения нескольких коммун; они являются избирательными округами по выборам департаментских органов местного управления. От каждого кантона избирается один генеральный советник.

Председатель генерального совета стал возглавлять исполнительный орган департамента вместо префекта и называться мэром. Мэр подготавливает и исполняет решения совета, распоряжается финансовыми и другими средствами, является главой административных и технических служб департамента, несет ответственность за управление департаментом и в этом качестве осуществляет полицейские функции. Впервые со времени своего создания департамент стал управляться лицом, избранным путем всеобщего голосования. Реформой 1982 г. были расширены права департаментов в сфере урбанизации, строительства жилищ, профессионального образования, архивного дела, в санитарной и социальной областях.

На уровне коммуны схема управления в целом аналогична. В результате реформы 1982 г. был несколько расширен состав их советов – высшего органа коммуны. Совет избирается также на 6 лет, число его членов колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от населения коммуны. В отношении коммун была упразднена существовавшая административная и финансовая опека. Муниципальный совет является консультационным органом, и главная его задача состоит в принятии бюджета, а реализацией принятых в бюджете решений занимается мэр. Муниципальные советники не могут вмешиваться в деятельность мэра, но имеют полное право знать о всех его действиях и давать советы.

Мэр и его заместители избираются муниципальным советом из числа своих членов. Мэр олицетворяет исполнительную власть коммуны и не несет ответственности перед своим муниципальным советом. Полномочия мэра заключаются в следующем: доводить до сведения населения коммуны законы и обеспечивать их выполнение; участвовать в пересмотре избирательных списков, наборе в армию; исполнять функции служебной помощи и функции по ведению актов гражданского состояния; подготавливать решения муниципального совета; исполнять решения, приобретшие обязательный характер.

Мэр одновременно является и уполномоченным государства – следит за обнародованием и исполнением государственных законов и постановлений, принимает меры по общей безопасности. В чрезвычайных ситуациях мэр обязан действовать как уполномоченный государства, а не коммуны. Мэр находится в подчинении представителя государства в департаменте – комиссара республики – и выполняет его распоряжения.

Таким образом, мэр в коммуне выполняет 3 роли: председателя совета, руководителя исполнительного органа и уполномоченного государства. Должность мэра – одна из немногих, дающая реальную власть и поэтому привлекательна для политических деятелей. Практически все крупные политики Франции национального масштаба прошли через эту должность, а многие совмещают работу в центральных органах власти с постом мэра.

Контроль за законностью любого решения муниципального совета осуществлял префект, а с 1982 г. – комиссар республики.

2. Формы привлечения населения к участию в местном самоуправлении. Эффективное функционирование местного самоуправления является важным условием развития демократии и гражданского общества. Развитие гражданского общества влечет за собой коренное изменение качества жизни людей. Под гражданским обществом подразумевают совокупность негосударственных организаций самого разного назначения. Это могут быть кооперативы (производственные и потребительские), всевозможные ассоциации (родительские, музыкальные, спортивные и пр.), клубы по интересам, социальные движения (женские, экологические, молодежные, региональные), творческие союзы^¹² и т.д. Каждый житель коммуны может участвовать в различных организациях гражданского общества в зависимости от сферы своих интересов.

Поддержка и координация деятельности гражданского общества является одной из исключительно важной области деятельности французского мэра. Это является обоюдовыгодным сотрудничеством: мэр может получить от организаций гражданского общества неоценимую помощь, перекладывая на них часть своих забот и сохраняя за собой лишь функции контроля и вдохновителя. В свою очередь муниципалитет может оказывать финансовую и материальную помощь ассоциациям.

Совместная работа муниципальных служащих с лидерами ассоциаций благотворно влияет на чиновников, предотвращая их бюрократизацию. В то же время, мероприятия, проводимые общественными организациями, несут в себе заряд положительной энергии и эмоций и способствуют вовлечению большого количества людей в жизнедеятельность коммуны. А для мэра такая форма сотрудничества позволяет приобрести авторитет и известность, а также укрепить свою власть в коммуне.

Следует признать, что муниципальное управление во Франции – достаточно открытое и прозрачное. Так, например, сессии муниципального совета открыты для населения, краткие отчеты о заседаниях совета вывешиваются у дверей мэрии, кроме того, любой налогоплательщик имеет право затребовать полный протокол заседания. Каждый житель имеет право доступа к административной документации.

Коммуна располагает различными видами информации о деятельности совета, в которую входят: местная пресса, муниципальные (коммунальные) издания, информация внутри мэрии и совета.

Проводятся отчеты выборного лица на собрании избирателей. В некоторых муниципалитетах распространена практика выезда муниципальных служащих на места (например, в определенный квартал города), о которой заранее оповещают жителей. Для решения проблемы выявления интересов разных групп граждан существует процедура консультаций-согласований. Форма может быть различной: собрания района, проведение социологического опроса, исследования экспертов и др.

3. Финансово-экономические основы местного самоуправления

Местные доходы формируются из следующих основных источников. Первый источник – налогообложение (47,1%). Местные налоги взимаются на финансирование общего управления, содержание полиции, социальную помощь и т.д. Второй источник – неналоговые доходы – взимание платы с потребителей услуг, таких как коммунальные услуги, услуги общественного транспорта (10,1%). Третий источник – государственные гранты (42,9%).

Основными местными налогами являются налог на предприятия и налоги на землю и жилье.

Во Франции получило широкое распространение межмуниципальное сотрудничество в области экономики – местная кооперация, которая уходит корнями еще в 1789 г. Постепенно развитие различных форм сотрудничества между коммунами, а также между различными формами коллективов приняло широкий размах. В 1992 г. закон о местной администрации Республики закрепил партнерство между коммунами, способствовал настоящей комплексности местной кооперации.

Как правило, организацией экономической деятельности в коммунах занимаются специальные отделы по экономической помощи. Этот отдел чаще всего курируется генеральным секретарем коммуны, иногда подчиняется непосредственно мэрам. Чаще всего эти отделы оказывают следующие виды помощи: перекупка здания для сдачи его в наем предприятию; гарантирование займов; субсидии и ссуды; процентные скидки; помощь на профессиональное обучение.

Вопросы для самоконтроля студентов:

В чем особенности континентальной модели местного самоуправления? Докажите на примере Франции.
Какова компетенция мэра коммуны? В чем привлекательность этой должности для политических деятелей?
В чем преимущества развития гражданского общества в муниципалитете?
Для реализации каких целей эффективно межмуниципальное сотрудничество?

Семинарское занятие по теме «Система муниципального управления

во Франции (континентальная модель)»

Развитие институтов самоуправления во Франции: старый и новый порядок.
Нормативно-правовая база и общие принципы организации местного самоуправления в современной Франции.
Финансово-экономические основы местного самоуправления во Франции.
Особенности стилей управления мэра-хозяйственника и мэра-политика.

Практическое задание для закрепления материала:

На основе материалов лекций и анализа учебно-методической литературы составьте таблицу 4 «Местное самоуправление во Франции»

№	Критерии анализа	Краткая характеристика
1.	История развития МСУ
2.	Нормативно-правовое регулирование МСУ
3.	Территориальное устройство МСУ (типы, количество муниципальных образований)
4.	Органы МСУ: порядок их формирования
5.	Характер взаимодействия с государственными органами власти
6.	Межмуниципальные отношения
7.	Порядок и источники формирования бюджета, расходные статьи бюджета
8.	Модель местного самоуправления в стране (в качестве вывода)

Рекомендуемая литература из общего списка: 7, 10, 17, 18, 25.

Blog

Учебно-методический комплекс для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»

Содержание